Intercommunalité et Réforme des collectivités territoriales

Retenues sur Attributions de Compensation (A.C.) en investissement : quelles conséquences sur l’analyse financière ?

De plus en plus de Collectivités envisagent désormais d’appliquer le dispositif dit « des A.C. en investissement » à l’occasion des transferts d’équipements communaux à l’intercommunalité. Neutre budgétairement, ce dispositif ne l’est pas tout à fait en matière d’analyse financière.

RAPPEL

Pour neutraliser budgétairement le transfert de charges communales vers le budget des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, le droit commun, pour les territoires en Fiscalité Professionnelle Unique, impose de réduire les attributions de compensation (A.C.) des communes concernées, du montant évalué par la C.L.E.C.T.

L’article 81 de la Loi de finances rectificative pour 2016 prévoit la possibilité pour le bloc communal d’imputer les Attributions de Compensation sur la section d’investissement. L’article 1609 nonies C- V1bis du Code Général des Impôts traduit cette disposition législative. Des précisions comptables ont été apportées plus récemment par l’arrêté du 18 décembre 2017, publié au JO le 21 décembre 2017, relatif à l’instruction budgétaire et comptable M14.

L’article 81 précise que la part de l’AC pouvant être affectée à la section d’investissement doit tenir compte uniquement du coût de renouvellement des équipements transférées évalué par la commission.

NEUTRALITE BUDGETAIRE

Dans le cadre de l’application du dispositif, les Communes voient leur A.C. diminuer du montant des charges transférées en fonctionnement uniquement. Le transfert des dépenses d’investissement, qui sont donc revues à la baisse, est compensé budgétairement par le versement d’une subvention équivalente à l’E.P.C.I. (chapitre 204).

En ce qui concerne les E.P.C.I., à la prise en charge des nouvelles dépenses de fonctionnement correspondra une diminution des A.C. versées aux Communes, tandis qu’en section d’investissement, les nouvelles dépenses seront compensées intégralement par l’inscription d’une subvention au Chapitre 13, versée par les Communes.

L’impact du transfert est ainsi neutralisé au sein de chacune des sections budgétaires de la Commune comme de l’E.P.C.I.

IMPACT SUR L’EPARGNE BRUTE

Si le dispositif est neutre budgétairement, il ne l’est pas en matière d’épargne brute dégagée par les budgets des Collectivités.

Ainsi, pour les Communes, la retenue sur A.C. de Droit Commun comptabilise à la fois les dépenses de fonctionnement et d’équipement. L’Attribution de Compensation perçue diminue plus fortement que les dépenses de fonctionnement. L’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement se réduit. Cette réduction est ensuite « neutralisée » par la baisse équivalente du besoin de financement de la section d’investissement (baisse des dépenses).

Le dispositif alternatif de retenue sur A.C. en section d’investissement préserve l’épargne brute budgétaire de la Commune, puisque à la baisse de l’A.C. perçue correspond la baisse des dépenses de fonctionnement.

 

Pour les Intercommunalités, l’analyse est exactement inverse.

Dans le dispositif de Droit Commun, l’autofinancement de la Collectivité progresse. En effet, la diminution des A.C. reversées est plus importante que la seule progression des dépenses transférées. L’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement de l’E.P.C.I. progresse. Cette progression permet ensuite de prendre en charge les nouvelles dépenses d’investissement.

Dans le dispositif alternatif des retenues sur A.C. en section d’investissement, l’E.P.C.I. ne bénéficie pas de cette mécanique, aux dépenses de fonctionnement nouvellement transférées correspondent la baisse des A.C. reversées, aux dépenses nouvelles d’investissement correspondent les subventions d’investissement versées par les Communes.

 

En conclusion, la vigilance est donc de mise pour les intercommunalités, qui devront avant d’envisager la mise en œuvre du dispositif, construire une prospective à moyen terme de leur politique de financement des investissements.

Transfert des compétences « eau potable » et « assainissement » : Sénateurs et Députés en désaccord

Le 17 avril, les Sénateurs ont (enfin) examiné la proposition de Loi FERRAND-FESNEAU relative au transfert obligatoire des compétences « eau potable » et « assainissement » aux Etablissements Publics de Coopération Intercommunale au 1er janvier 2020.

La proposition de Loi avait été adoptée en première lecture à l’Assemblée Nationale le 1er février 2018. Elle prévoit, entre autres, sur le modèle de ce qui a été fait pour les P.L.U. intercommunaux en 2014, la possibilité de repousser le transfert des compétences « eau » et « assainissement » jusqu’au 1er janvier 2026, dès lors qu’une minorité de blocage s’y oppose (Cf. les articles précédents sur le Blog EXFILO). Il s’agissait de traduire dans les textes les engagements pris par le Président de la République et le Premier Ministre devant le Congrès des Maires en Novembre 2017.

Les Sénateurs ont adopté un texte largement modifié, qui supprime toute référence à un transfert obligatoire des compétences, dont l’exercice demeurerait « optionnel » pour les E.P.C.I., qu’il s’agisse des Communautés de Communes ou des Communautés d’Agglomération.

Cette position de principe d’une abrogation des articles de la Loi NOTRe (Article 1er de la proposition de Loi votée au Sénat) ne devrait pas résister à la réunion de la Commission Mixte Paritaire (C.M.P.) à venir, puis à l’examen conclusif par l’Assemblée Nationale, qui entérinera la version finale du texte.

Les Sénateurs ont sur ce point repris la version initialement votée en … février 2017, avec le soutien des principales associations d’élus locaux.

Toutefois, au-delà des positions de principe et des logiques d’affrontement (les « territoires » contre « Paris », l’ensemble des groupes politiques contre LREM), les Sénateurs ont également identifié des pistes d’évolution du texte qui pourraient être débattues à l’occasion de l’examen par la C.M.P., puis par l’Assemblée Nationale. Il s’agit notamment :

  • De l’extension du régime dérogatoire aux Communautés d’Agglomération, à ce jour seules les Communautés de Communes étant concernées par le dispositif FERRAND-FESNEAU ;
  • De la distinction « eaux usées » et « eaux pluviales », reprise à l’article 2 de la proposition de Loi ;
  • De l’exonération d’établir des budgets annexes distincts pour les S.P.I.C. « eau » et « assainissement » (Article 1 ter)
  • Du relèvement du plafond de 3 000 à 5 000 habitants en deçà duquel une Collectivité peut financer les budgets annexes par une subvention du budget général (Article 1 quater) ;
  • De prévoir une rétrocession des revenus tirés par une Commune (redevance) des équipements mis à disposition de l’intercommunalité (Article 1 quinquies) ;
  • De rendre obligatoire le transfert des soldes des budgets annexes communaux à l’occasion du transfert des compétences « eau » et « assainissement » à l’intercommunalité (Article 1 sexies).

Autant de points, dont la portée n’est pas identique, qui devraient se retrouver à l’ordre du jour des Sénateurs et Députés réunis au sein de la Commission Mixte Paritaire, dans les semaines à venir…

Restitution de compétences et CLECT

Cet article est une actualisation d’un article de 2014 sur notre blog sur ce sujet (à lire ici).

 

Deux questions sont fréquemment posées concernant les restitutions de compétences :

  1. Les restitutions de compétences doivent-elles donner lieu à un rapport de CLECT ?
  2. Que se passe-t-il si les compétences restituées n’avaient pas fait l’objet d’une retenue sur AC, notamment parce que les communes en question étaient membres d’EPCI en fiscalité additionnelle ?

La question se pose en particulier en 2018 du fait des nombreuses fusions d’EPCI, qui conduisent à harmoniser les compétences du nouvel EPCI issu de la fusion, et donc à envisager des restitutions de compétences.

 

Pour répondre à ces deux questions, il convient tout d’abord de rappeler les fondements du régime de la fiscalité professionnelle unique : la neutralité budgétaire au moment du transfert. Ainsi, l’EPCI reverse la fiscalité professionnelle perçue en lieu et place des communes, à hauteur du dernier produit fiscal perçu par elle (il conserve la croissance). De la même manière, lors de chaque transfert de charges, les attributions de compensation sont minorées des charges nettes transférées avec les compétences. Ainsi, les communes qui ont transféré des charges continueront à assumer le coût « historique » de la compétence, l’EPCI n’assumant que la croissance. Ce faisant, c’est bien une logique de neutralisation budgétaire des transferts qui préside : les communes ne font pas d’économies en transférant une compétence, et l’EPCI a les ressources pour financer ces compétences sans agir sur la pression fiscale (comme en fiscalité additionnelle).

Si le législateur n’a évoqué dans le mécanisme de calcul des attributions de compensation, que le cas des transferts de compétences, la même méthodologie s’applique en cas de restitution de compétence. Ainsi, tout comme pour les transferts de compétences des communes vers l’EPCI, les restitutions de compétences de l’EPCI vers ses communes, doit donner lieu à évaluation par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées (CLECT), production d’un rapport sur les charges transférées, adoption du rapport par les conseils municipaux, et variation des attributions de compensation (par le conseil communautaire).

C’est ce que confirme le guide d’information de la DGCL en date d’août 2017 qui indique page 20 (à lire ici) :

« Une rétrocession de compétence d’un EPCI à une de ses communes membres doit-elle être évaluée par la CLECT ?

Réponse : Oui. L’évaluation de ce transfert de charge s’opère dans les mêmes conditions que le transfert de compétence d’une commune vers l’EPCI. »

 

Il en va de même pour le cas des communes qui ont transféré une compétence alors que leur EPCI était en fiscalité additionnelle et pour lesquelles, aucune retenue sur attributions de compensation ne leur est appliquée : toute restitution de compétence doit donner lieu à restitution des moyens. En effet, cette compétence est financée par la fiscalité additionnelle, mais la restitution ne donnera probablement pas lieu à diminution des taux d’imposition additionnels, permettant à la commune à taux consolidés constants d’augmenter ses taux d’imposition pour financer le service. D’autre part, la diminution des taux additionnels devant être identique sur toute le territoire, l’éventuelle diminution des taux additionnels ne permettrait pas de restituer un produit fiscal par commune identique à la charge transférée.

Ainsi, tout transfert et toute restitution de compétence doit donner lieu à évaluation des charges transférées ou restituées, et à variation (à la hausse ou à la baisse) des attributions de compensation.

 

Transfert des compétences « eau » et « assainissement » : vers un assouplissement des dispositions de la Loi NOTRe

Lors de son intervention en clôture du 100ème Congrès des Maires, le Président de la République a évoqué un assouplissement des dispositions de la Loi NOTRe quant au transfert, jusque-là obligatoire au 1er janvier 2020, des compétences « eau » et « assainissement ».

En indiquant que « nous ne souhaitons pas revenir sur les principes de la Loi NOTRe, mais (…) il faut apporter de la souplesse dans sa mise en œuvre », le Président de la République a répondu aux attentes formulées dans les territoires, notamment les territoires ruraux.

La référence dans son discours au dispositif mis en œuvre pour les Plans locaux d’urbanisme intercommunaux (P.L.U.I.) est explicite : ce dispositif prévoyait la possibilité pour les Communes de s’opposer au transfert de compétence, dès lors qu’une minorité de blocage rassemblait a minima 25% des Communes, représentant 20% de la population. Cette possibilité serait offerte « pour une période transitoire » dont les termes restent à définir.

Au vu de ces annonces, les territoires doivent-ils pour autant arrêter toute réflexion ?

Comme le rappelle également le Président de la République dans son intervention, un exercice des compétences « eau » et « investissement » au niveau intercommunal permettrait de mutualiser les études et les investissements pour la modernisation des équipements et des réseaux.

Cette mutualisation deviendrait d’autant plus nécessaire que les Agences de l’Eau, dont les subventions représentent bien souvent plus de la moitié des financements, sont par ailleurs mises à contribution par Bercy pour le rétablissement des comptes publics nationaux… Le Président de la République dans son discours a ainsi appelé la Caisse des Dépôts et ses offres de financement à la rescousse, … même s’il s’agirait là de prêts et pas de subventions.

Au-delà de la mutualisation des investissements futurs, se posaient les questions relatives l’harmonisation des modes de gestion et des tarifications locales. Or, sur ces deux points, deux circulaires ministérielles des 13 juillet 2016 et du 18 septembre 2017 indiquaient, d’une part, que la territorialisation des modes de gestion était admise au sein des périmètres des communautés de communes ou d’agglomération et, d’autre part, que des différenciations tarifaires par secteurs géographiques restaient permises, dans les limites définies par la jurisprudence.

Portage intercommunal des investissements et gestion quotidienne au plus près des usagers pourraient donc aller de pair, y compris dans le cadre d’un transfert des compétences « eau » et « assainissement » selon les modalités en vigueur à ce jour.

Pour conclure, rappelons que parallèlement à cette capacité à décaler dans le temps le transfert des compétences « eau » et « assainissement », aucune disposition n’est venue remettre en question la nécessité d’exercer neuf des douze compétences listées à l’article 5214-23 du C.G.C.T. au 1er janvier 2018 pour bénéficier de la bonification de la Dotation d’Intercommunalité telle que définie à l’article L5211-29 du même code.

Que doit contenir une convention de dissolution ?

Les dissolutions d’EPCI et de syndicats doivent donner lieu à la conclusion d’une convention de dissolution, que le Préfet annexera à son arrêté de dissolution. Cette convention de dissolution a pour objectif de répartir le patrimoine, les moyens humains, les biens mobiliers, les contrats, la dette et la trésorerie entre les membres de l’EPCI ou du syndicat à dissoudre.

Si le législateur n’a pas encadré le contenu de cette convention de dissolution, parfois aussi appelée pacte de dissolution, il doit contenir un certain nombre de points afin de permettre au Préfet de prendre son arrêté, et au comptable public de répartir les actifs et les passifs.

Des points essentiels constitutifs de la convention de dissolution doivent être traités dans le pacte de dissolution. En effet, les opérations de liquidation seront arrêtées au vu de l’arrêté préfectoral de dissolution. Cet arrêté doit préciser de manière détaillée les conditions de reprises de :

  • Chaque poste de l’actif et du passif (comptes d’immobilisations de classe 2),
  • Chaque poste du passif (comptes de classe 1)
  • Trésorerie (compte 515),
  • l’affectation des agents, après avis des CAP ou CTP compétentes,
  • Le partage des contrats en cours : qui les reprend ou s’ils restent en commun, comment seront réparties les dépenses futures entre les membres,
  • Qui récupère quels équipements (sachant que sur ce point, la territorialisation semble devoir être privilégiée),
  • Le partage des résultats de fonctionnement et d’investissements,
  • Le partage des recettes à réaliser en dépenses (qui va payer les dépenses engagées mais non liquidées au 31/12/2017 ?) et en recettes (qui va encaisser le FCTVA non remboursé au 31/12/2017 ?)
  • Le partage du passif n’est pas clairement mentionné. Si le partage des emprunts est évoqué, sans que l’on puisse retracer si la totalité de l’encours de dette est bien réparti dans le projet de pacte de dissolution, il n’est nullement mentionné le partage des autres comptes de classe 1 : par exemple, qui récupère le « stock » de subventions (crédit du compte 13) et donc doit assurer leur amortissement ?

La répartition des débits et crédits au compte de gestion de ces comptes doit être précisée dans le pacte de dissolution annexé à l’arrêté préfectoral de dissolution.

DGF bonifiée et Zones d’aménagement concerté

L’article L.5214-23-1 du CGCT liste les compétences à exercer par les communautés de communes en fiscalité professionnelle unique (FPU) afin de bénéficier de la bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Pour être éligible à la bonification de la DGF en 2018 (sous réserve d’une réforme), il faut donc qu’une communauté de communes exerce 9 des 12 compétences obligatoires et optionnelles listées dans l’article L.5214-23-1 du CGCT, avec en principe des libellés de compétences qui devront être strictement identiques à ceux détaillés dans cet article.

En ce qui concerne la compétence Aménagement de l’espace communautaire, la rédaction au sein de l’article L.5214-23-1 CGCT est la suivante :

« En matière d’aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; à compter du 1er janvier 2018, plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire ; »

Afin que la compétence Aménagement de l’espace communautaire soit comptabilisée pour les compétences nécessaires pour l’obtention de la DGF bonifiée, il faut donc que les communautés de communes concernées soient compétentes en matière de PLU, mais aussi en matière de Zones d’Aménagement Concerté (ZAC).

Notons que la rédaction de la compétence pour la DGF bonifiée, est différente de la rédaction de la compétence obligatoire « Aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêts communautaires (article L.5214-16 CGCT), qui doit être reprise stricto sensus dans les statuts des communautés de communes, et qui ne comprend par la compétence ZAC.

Sollicitée par nos soins le 23 mars 2017 dans le cadre de l’accompagnement d’une communauté de communes Ardennaises, la préfecture des Ardennes, a apporté une précision importante sur ce point :

« La compétence « ZAC d’intérêt communautaire » mentionnée au 2° de l’article L.5214-23-1 du CGCT relève, soit du bloc de compétences obligatoires « actions de développement économique » de la CC (2° du I de l’article L.5214-16) s’il s’agit de ZAE, soit du bloc de compétences obligatoires « aménagement de l’espace » (1° du I de l’article L.5214-16) s’il s’agit de ZAC non économiques, sous réserve que la CC définisse les ZAC autres qu’économiques d’intérêt communautaire. »

« Dans la mesure où une communauté de communes sera obligatoirement compétente pour les ZAC portant sur une ZA relevant du bloc « développement économique », et pourra définir d’autres ZAC d’intérêt communautaire au sein de la compétence « aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire », cette condition d’éligibilité à la DGF bonifiée sera remplie », quand bien même la définition de l’intérêt communautaire de l’aménagement de l’espace ne contient pas de ZAC et que la compétence Aménagement de l’espace reprend la rédaction officielle et ne contient donc pas le libellé ZAC.

Ainsi, pour être éligible à la DGF bonifiée, il ne serait pas nécessaire qu’une communauté de communes à FPU se dote de l’Item  « Zone d’aménagement concerté » dans son bloc de compétence Aménagement de l’espace. La rédaction de ce dernier pourrait donc être maintenue en l’état dans les statuts de la Communauté.

Cette position est commune à plusieurs préfectures que nous avons pu solliciter.

 

Transfert des compétences « Eau » et « Assainissement » : quelles conséquences pour les syndicats intercommunaux ?

De nombreux territoires ont engagé ces derniers mois les démarches de transfert des compétences « eau & assainissement » des communes vers les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, transfert rendu obligatoire à l’horizon 2020 depuis l’adoption de la Loi NOTRe.

Le transfert de compétence est une procédure qui, au fil du temps et des réformes territoriales, est désormais de mieux en mieux maîtrisée par les acteurs locaux, élus et techniciens. Le domaine de l’adduction en eau potable « production, transport, stockage, distribution » se distingue néanmoins de par la préexistence de syndicats intercommunaux et de syndicats mixtes dans les territoires.

Le plus souvent créés dans une optique d’exploitation et de gestion d’une ressource, ces syndicats n’ont pas vu leur périmètre évoluer au gré des réformes successives de la coopération intercommunale, plutôt basée sur le volontarisme politique et la reconnaissance des bassins de vie et de services.

Le Bulletin d’Information Statistique de la D.G.C.L. n°116 du mois de juin 2017, indique « qu’au 1er janvier 2017, près de 3 800 syndicats ont une compétence eau ou assainissement ». A la même date, à titre de comparaison, il ne subsiste que 1 266 E.P.C.I. à fiscalité propre, couvrant 100% du territoire et de la population, et issus des nombreuses fusions intervenues en 2016.

La diminution du nombre de syndicats intercommunaux ou mixtes, devrait donc en toute logique se poursuivre d’ici à 2020, au fur et à mesure des transferts des compétences « eau » et « assainissement » des Communes vers les Intercommunalités.

Deux situations doivent cependant être distinguées :

La Loi NOTRe en son article 67 pose le principe d’une substitution de plein droit du syndicat par l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale à fiscalité propre. Le Syndicat, qu’il soit intercommunal ou mixte, est dès lors dissous de plein droit.

Toutefois, pour garantir la pérennité des syndicats qui portent le service public sur un territoire conséquent, ce qui se traduit par un périmètre qui couvre des communes appartenant à au moins trois E.P.C.I. à fiscalité propre, c’est un mécanisme de représentation-substitution qui est mis en œuvre, la Communauté de Communes se substituant alors de plein droit aux Communes.

Dans ce second cas de figure, quelles sont alors les conséquences pour le syndicat intercommunal ?

La procédure s’appliquant de plein droit, aucun avis préalable n’est sollicité auprès du syndicat, aucune demande d’adhésion n’est formulée. Le syndicat intercommunal devient un syndicat mixte au sens de l’article L5711-1. Ce changement est constaté par un arrêté préfectoral.

Le changement donnera simplement lieu à une mise à jour des statuts du syndicat, principalement en ce qui concerne sa composition. Il s’agit d’adapter le syndicat à son environnement juridique. Il ne s’agit donc pas de créer un nouvel établissement (comme cela a pu être le cas lors des nombreuses fusions d’E.P.C.I. en 2016) avec toutes les conséquences juridiques et comptables que cela peut entraîner.

Enfin, il reviendra à l’E.P.C.I. nouvel adhérent de désigner ses représentants, en lieu et place des délégués désignés par les conseils municipaux, dont il sera mis fin automatiquement au mandat.

Par contre, les textes de Loi ne prévoient pas que la transformation entraîne une remise en cause des mandats de l’ensemble des délégués, pas plus que ceux du Président ou des membres du bureau. Le syndicat n’aura donc pas à procéder du fait de l’application du mécanisme de représentation/substitution au renouvellement de ses instances.

Les compétences pour la DGF bonifiée 2018

Pour les communautés de communes en fiscalité professionnelle unique, le travail de réflexion autour de la redéfinition des compétences communautaires dans le cadre de fusion d’EPCI doit à notre sens débuter par la détermination des compétences requises pour que le territoire continue à percevoir une DGF bonifiée en 2018 (et au-delà).

Pour rappel, une réforme de la DGF était (est) toujours prévue pour 2018 et pourrait venir supprimer cette bonification de la dotation d’intercommunalité ou remettre en cause son mode de calcul. Mais en l’absence de projet de réforme, il nous semble indispensable de se fixer ce premier objectif, pour l’année 2018.

C’est l’article L.5214-23-1 du CGCT, dans sa version en vigueur au 01/01/2018, qui dresse le nombre et la liste des compétences éligibles pour bénéficier d’une bonification de la dotation d’intercommunalité en 2018 (et au-delà): il faudra ainsi que les communautés de communes exercent 9 des 12 compétences obligatoires et optionnelles listées dans cet article, avec des libellés de compétences qui devront être strictement identiques à ceux détaillés dans cet article (sinon ces compétences ne seront pas prises en compte).

Précisons ici un élément important : les compétences obligatoires et optionnelles que doivent exercer les communautés de communes sont détaillées à l’article L.5214-16 du CGCT. Ainsi, toutes les communautés de communes ont dû reprendre dans leur statut, en 2017, l’ensemble des compétences obligatoires listées dans cet article, en respectant à la lettre les libellés proposés. Et elles doivent également exercer au minimum 3 des compétences optionnelles qui sont listées dans cet article, en reprenant là encore dans leurs statuts les libellés de ces compétences, tel que rédigés dans cet article. Cet élément aura son importance dans notre analyse des compétences nécessaires pour bénéficier de la DGF bonifiée.

Le tableau ci-dessous présente les 12 compétences obligatoires et optionnelles listées à l’article L.5214-23-1 du CGCT et qui peuvent déclencher l’éligibilité à la bonification de la dotation d’intercommunalité, sous réserve d’en exercer au moins 9, à partir de 2018.

Compétences pour la DGF bonifiée

Compétences pour la DGF bonifiée

Avant de faire le point sur ces compétences optionnelles, une compétence obligatoire doit cependant faire l’objet d’une précision importante : la compétence aménagement de l’espace. En effet, dans l’article L.5214-23-1 du CGCT cette compétence est précisément rédigée de la façon suivante :  « En matière d’aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; à compter du 1er janvier 2018, plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire ; ». Afin d’être comptabilisé pour la DGF bonifiée, il faudra donc qu’une communauté de communes à FPU exerce la compétence PLUI (que cette compétence n’ait pas été rejeté par la minorité de blocage des conseils municipaux) ainsi que la compétence Zones d’Aménagement Concerté. Dans le cas contraire, la compétence Aménagement de l’espace ne sera pas retenue comme une des compétences prises en compte pour déterminer l’éligibilité à la DGF bonifiée.

 

Dans le cas d’EPCI issu de fusion au 1er janvier 2017, c’est le conseil communautaire qui devra décider, parmi les compétences exercées par les EPCI préexistants, celles qui seront restituées aux communes. Cette décision devra être prise avant le 31/12/2017, par simple délibération du conseil communautaire, à la majorité des suffrages exprimés. Les communes ne seront donc pas amenées à se prononcer sur cette redéfinition des compétences communautaires.

Quel effet sur le CIF reste-il pour les compétences transférées ?

Le contexte financier national a bien évolué depuis le début des années 2010. Auparavant (avant la réforme de la TP et la baisse de l’enveloppe nationale de DGF), il était toujours intéressant pour une communauté en régime de FPU (ou « TPU » avant 2010) d’étendre le champ de ses compétences, financièrement parlant. Et ce pour deux raisons majeures :

  • Un effet certain sur le CIF (Coefficient d’intégration fiscale) était assuré, ce qui se traduisait mécaniquement par une hausse sensible de la dotation d’intercommunalité ;
  • La croissance des charges qui était transférée à la Communauté, suite à ce transfert de compétences, était en général absorbée et financée sans aucun problème par la seule croissance du produit de de taxe professionnelle (TP), dont bénéficiait quasi-exclusivement la Communauté (en régime de TPU/FPU).

 

L’effet sur le CIF repose sur le principe suivant : le calcul de la dotation d’intercommunalité repose (schématiquement) sur 4 critères multiplicatifs (et ce depuis le début des années 2000) :  la population, le CIF, le potentiel fiscal/financier, les valeurs de points.

Les valeurs de points constituent la variable d’ajustement du système, au niveau national : elles sont calculées en fonction de l’enveloppe globale de DGF attribuée par le législateur aux différentes catégories d’EPCI, et en fonction des valeur moyennes nationales de potentiel fiscal/financier et de CIF, ainsi qu’en fonction de la population totale de l’année de calcul. Si le législateur décidait une année donnée de ne pas augmenter l’enveloppe globale de DGF alors que la population et le CIF moyen étaient en augmentation, il lui suffisait de diminuer les valeurs de points, pour reverser un montant global de DGF stable.

Jusqu’en 2010 environ, ces valeurs de points étaient globalement stables d’une année sur l’autre (voire certaines années en légère augmentation). Ainsi, un EPCI dont la population et le potentiel fiscal/financier étaient stables, mais dont le CIF connaissait une progression de 10% était assuré d’avoir une DGF en hausse minimum de 10%.

Le rapport entre les compétences exercées par l’EPCI et son CIF repose sur le principe suivant : le CIF sert à déterminer le poids fiscal de l’EPCI par rapport à celui des communes membres. Pour les EPCI en régime de FPU (anciennement TPU), la fiscalité prend en compte les AC reversées aux communes. Une nouvelle prise de compétence communautaire se traduit ainsi par une baisse des AC reversées aux communes (baisse plus ou moins importante selon la ou les compétences transférées) et donc un poids fiscal de l’EPCI en augmentation, par rapport à celui des communes. Rappelons cependant que l’effet n’est pas immédiat : il existe un décalage de 2 ans entre le transfert de la compétence et son impact sur le CIF (prise en compte des AC N-2 dans l’équation du CIF).

Depuis les années 2012 environ, l’enveloppe nationale de DGF attribuée aux intercommunalités (idem pour les autres collectivités) est en diminution. Dans le même temps la population a continué chaque année d’augmenter. Les premiers SDCI de 2012 ont occasionné des fusions d’EPCI qui ont mécaniquement entraîné des hausses de CIF pour ces EPCI (mécanismes de bonification automatique du CIF en cas de fusion). De fait, les valeurs de points sont en constante diminution depuis cette époque, pour équilibrer le tout.

Ce mouvement de fonds est toujours à l’œuvre aujourd’hui, notamment avec les SDCI de 2017.

Ainsi donc, prendre des compétences dans l’optique d’optimiser son CIF, et ainsi garantir à la Communauté une DGF en sensible progression, reviendrait à prendre un pari risqué ou tout du moins avec un résultat à la clé hypothétique :

  • Il faut compter deux ans de décalage entre la prise de compétence et son effet sur le CIF : soit un premier effet potentiel en 2020 pour des transferts de compétences organisés en 2018. Soyons clairs : d’ici là, il se peut que le calcul de la DGF soit fortement réformé et qu’il n’y ait plus aucune incitation financière pour favoriser les transferts de compétences vers les EPCI (rôle actuel du CIF). On l’a bien vu avec la loi NOTRe : le législateur peut tout à moment obliger les communautés à prendre des compétences, ce qui est par essence une méthode plus efficace que celle reposant sur une incitation financière et le bon vouloir des communautés ;
  • Les fusions massives qui ont été imposées en 2017 vont conduire mécaniquement à une hausse du CIF moyen national : boni de 5% sur le CIF accordé au moment de la fusion pour la plupart des EPCI qui ont fusionné, couplée à une « harmonisation par le haut » des compétences optionnelles et facultatives (il est rare que les communautés restituent à l’occasion des fusions des compétences lourdes aux communes ; c’est plutôt le phénomène inverse qui est observé). Ainsi, même si le calcul de la DGF n’était pas modifié, il faudrait qu’un EPCI prenne un maximum de compétences pour bénéficier d’un petit avantage comparatif sur le CIF, par rapport aux autres territoires. Dit autrement il faudra que son CIF augmente beaucoup plus vite que le CIF moyen national pour bénéficier d’un petit gain sur sa DGF.

Pour toutes ces raisons, et tant qu’un projet de réforme de la DGF ne sera pas publié, ou clairement annulé, il convient d’être très prudent sur d’hypothétiques gains de DGF suite à des prises de compétences, et ne pas s’orienter vers des prises de compétences uniquement pour bénéficier dans deux ans d’un possible supplément de DGF.

Les modes de répartition du FPIC entre EPCI et communes membres

Depuis le 27 avril, les montants individuels des prélèvements et des versements au titre du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) pour 2017 sont consultables en ligne sur le site des dotations de la DGCL.

Une fois le prélèvement ou le reversement calculé au niveau d’un ensemble intercommunal, celui-ci est réparti entre l’EPCI et ses communes membres en deux temps : dans un premier temps entre l’EPCI d’une part et l’ensemble de ses communes membres d’autre part, dans un second temps entre les communes membres.

Exfilo vous propose de revenir sur les différents modes de répartition au titre du FPIC prévue par le CGCT aux articles L.2336-3 pour le prélèvement et L.2336-5 pour le reversement.

  1. La répartition interne « de droit commun »

La répartition interne de droit commun s’effectue en deux temps. Dans un premier temps, elle s’effectue entre l’EPCI et ses communes membres en fonction du coefficient d’intégration fiscale (CIF), puis, entre chacune des communes en fonction du potentiel financier par habitant et de leur population. Aucune délibération n’est nécessaire dans ce cas.

  1. La répartition dérogatoire « à la majorité des deux tiers »

La répartition dérogatoire doit être adoptée par délibération à la majorité des deux tiers de l’assemblée délibérante dans un délai de deux mois à compter de l’information du préfet.

Dans ce cas, le prélèvement et/ou le reversement sont dans un premier temps répartis entre l’EPCI et ses communes membres en fonction du CIF, librement mais sans avoir pour effet de s’écarter de plus de 30% du montant de droit commun.

Et dans un second temps, la répartition s’effectue entre chacune des communes membres en fonction de trois critères :

  • la population,
  • l’écart entre le revenu par habitant des communes et le revenu moyen par habitant de l’ensemble intercommunal,
  • et le potentiel fiscal ou financier par habitant (ou insuffisance du potentiel fiscal ou financier par habitant s’il s’agit d’un reversement) de ces communes au regard du potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale.

Ces critères peuvent être complétés par d’autres critères de ressources ou de charges déterminés par le conseil communautaire.

Toutefois, ces modalités ne peuvent pas avoir pour effet de majorer ou de minorer de plus de 30 % le montant de l’attribution ou de la contribution d’une commune membre par rapport à celle calculée selon le droit commun.

  1. La répartition dérogatoire dite « libre »

La répartition dérogatoire dite « libre » permet au conseil communautaire de choisir librement la répartition du prélèvement ou du reversement entre l’EPCI et ses communes membres suivant ses propres critères.

Cette répartition peut s’effectuer :

  • soit par délibération de l’organe délibérant statuant à l’unanimité dans un délai de deux mois à compter de l’information du préfet,
  • soit par délibération de l’organe délibérant statuant à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés dans un délai de deux mois à compter de l’information du préfet, et approuvée par les conseils municipaux des communes membres. Les communes disposent alors de deux mois à compter de la délibération de l’EPCI pour se prononcer. A défaut, elles sont réputées l’avoir approuvée.

Il convient de noter que la loi de finances pour 2017 (LFI 2017) a corrigé certaines situations constatées localement, dans lesquelles, des communes « riches » bénéficiaient, par un effet d’aubaine, du reversement au titre du FPIC. Désormais, les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de l’ensemble intercommunal sont exclues au reversement du FPIC.