Intercommunalité et Réforme des collectivités territoriales

Réforme intercommunale et élections sénatoriales

Lu sur Localtis.info

Cette idée [corriger la réforme] est partagée par Charles-Eric Lemaignen, président de la communauté d’agglomération d’Orléans et vice-président de l’ADCF. Ceci, notamment, en raison du calendrier de la réforme intercommunale : celui-ci télescope les élections sénatoriales et n’est au fond pas si loin des élections municipales. « Il faut respecter le temps politique », admet l’élu. Mais, ajoute-il, il faudrait du coup prévoir une « clause de revoyure ». Histoire de remettre les cartes intercommunales sur le métier au lendemain des élections de 2014. Les mécanismes de la réforme de l’intercommunalité auraient donc besoin d’un peu d’huile pour ne pas se gripper trop vite.
C’est aussi ce que pense Jacqueline Gourault. L’élue a notamment relevé que si les règles de réduction du nombre des vice-présidents des conseils communautaires s’appliquent dès 2012 aux communautés qui vont fusionner, comme la loi le prévoit, des difficultés sont prévisibles. Car ces règles auront évidemment pour conséquence de mettre un terme plus tôt que prévu à certains mandats. Le ministre a reconnu que ceci posait problème. Et s’est dit prêt à soutenir, dans le cadre du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale – dont le Parlement débattra d’ici à la fin de l’année – un amendement qui permettrait de porter à leur terme les mandats menacés.
Daniel Delaveau, le président de l’ADCF, avait pour sa part appelé quelques instants plus tôt à saisir la « chance historique » que constitue en 2011 l’exercice de rationalisation de la carte. Et à « agir dès maintenant » pour relever les défis de la réforme intercommunale. Sachant, ajoutait-il, que « les partisans de l’immobilisme ne vont pas manquer d’arguments pour repousser les échéances ».

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Mutualisation des services entre Communes et Communauté

Les II et III de l’article L.5211-4-1 du CGCT prévoit la possibilité pour une commune de mettre tout ou partie de ses services à disposition de l’intercommunalité auquel elle adhère, et réciproquement.

« II.-Lorsqu’une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l’établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour l’exercice des compétences de celui-ci.

III.-Les services d’un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d’une ou plusieurs de ses communes membres, pour l’exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services.  »

Les communes et EPCI ont l’obligation de conclure une convention de mise à disposition, qui doit notamment prévoir les modalités de remboursement des frais engagés.Les communes bénéficient d’un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi du 16 décembre 2010 pour se mettre en conformité.

Un décret précisant les modalités de rédaction de ces conventions vient de paraître. Le décret 2011-515 indique :

« Le remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition en application du II de l’article L. 5211-4-1 s’effectue sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement constatées par l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune bénéficiaire de la mise à disposition.

La convention définit la méthode retenue pour la détermination du coût unitaire de fonctionnement et comprend une prévision d’utilisation du service mis à disposition, exprimée en unités de fonctionnement. Le coût unitaire comprend les charges liées au fonctionnement du service et en particulier les charges de personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de services rattachés, à l’exclusion de toute autre dépense non strictement liée au fonctionnement du service.

Le coût unitaire est constaté à partir des dépenses des derniers comptes administratifs, actualisées des modifications prévisibles des conditions d’exercice de l’activité au vu du budget primitif de l’année. La détermination du coût est effectuée par l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune ayant mis à disposition ledit service. […] »

Le dispositif prévu par le décret est donc largement celui qui est déjà appliqué dans les conventions de mises à disposition actuellement en vigueur, celui du remboursement des frais par un taux horaire et un nombre d’heures d’affectation à l’une ou l’autre des collectivités bénéficiaires de la mutualisation.

La publication de ce décret résoud par contre les problèmes rencontrés avec Bruxelles, les services de la Commission Européenne considérant jusqu’alors que de tels dispositifs relevaient des marchés publics. Ils avaient alors demandé au Gouvernement de préciser quelques règles par décret, ce qu’il a fait.

 

Accéder au décret 2011-515

L'ADCF dresse un premier bilan des schémas départementaux

L’ADCF a dressé un premier bilan des projets de SDCI présentés fin avril par les Préfets, et livre une analyse synthétique des 60 documents étudiés. Selon les projections de l’AdCF, le taux de réduction des syndicats qui résulterait de l’application des projets préfectoraux serait de l’ordre de 40 à 45% (certaines suppressions ou fusions n’étant que suggérées).

« Si l’on consolide l’ensemble des projets de schémas, l’ambition de l’Etat affichée en début de procédure (dans l’attente des avis individuels des collectivités puis des travaux d’amendement de la CDCI) est d’une tonalité assez volontariste même si d’importantes disparités se font jour d’un département à l’autre.

Dans plusieurs départements, ne sont poursuivis en effet que les seuls objectifs de rattacher les dernières communes isolées et de répondre au critère démographique des 5000 habitants. Dans certains, les projets ou avant-projets s’avèrent prudents, ne proposant aucune fusion ni rectification majeure de périmètre. Dans beaucoup d’autres en revanche, des options volontaristes sont énoncées avec pour effet de modifier la quasi-totalité des périmètres communautaires. En Provence-Alpes-Côte d’Azur, le préfet du Var propose par exemple une carte ultime constituée de seulement 6 communautés (en place des 15 actuelles). Le projet du Vaucluse tendrait vers 7 communautés, les Bouches-du-Rhône vers 7, celui des Alpes-Maritimes vers 6 (avec la création de la métropole niçoise). Le nombre de communautés passerait de 45 à 21 en Gironde, de 25 à 14 dans la Drôme, de 41 à 27 dans l’Orne, de 53 à 24 en Dordogne… Le Loir-et-Cher passerait de 22 à 12 communautés. Le Gard de 31 à 16. Les Hautes-Pyrénées de 37 à 20. En Corse-du-Sud, la carte finale comprendrait 9 communautés. »

Accéder à la note de synthèse sur les SDCI de l’ADCF

Difficultés de création d'EPCI à FPU

La loi de finances rectificatives pour 2011 de mai 2011 devrait corriger un « bug » de la suppression de la taxe professionnelle. En effet, une difficulté d’application existait pour le cas des EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU) nouvellement créé en 2011 alors que les communes percevaient tout ou partie de la compensation relais (ex-TP) en 2010. Ces créations d’EPCI peuvent donc soit résulter de création pure et simple, soit de fusion d’EPCI dont au moins l’un était en 2010 à fiscalité additionelle, ou enfin lors du passage en FPU en 2011 d’un EPCI à FA en 2010.
Dans ces 3 cas, la loi ne prévoit pas le transfert des montants du FNGIR aux EPCI à FPU. Ainsi, les communes ont transféré leurs ressources de fiscalité professionnelle 2010, c’est à dire la compensation relais. C’est cette compensation relais qui leur est reversée en attribution de compensation. L’EPCI recevra lui à compter de 2011 les nouvelles recettes de fiscalité professionnelle, mais n’aura pas à subir le reversement du FNGIR et de la DCRTP, car celui-ci n’est pas transférable. Les communes qui n’étaient en FPU au 31 décembre 2010 et qui intègrent un EPCI à FPU au 1er janvier 2011, se retrouvaient donc à assumer le prélèvement (ou reversement) pour les ressources dont bénéficient leur EPCI. Ceci a obligé à prévoir des mécanismes de reversements au travers des attributions de compensation, votée à l’unanimité du Conseil Communautaire, ou suite à un accord entre la commune concernée et l’EPCI, afin de transférer la charge du FNGIR et DCRTP à l’EPCI.
Comme l’a reconnu Bercy dans une note adressée aux Préfets en début d’année :
« Un correctif législatif est en préparation. Il n’interviendra cependant qu’après le vote des budgets et des taux d’imposition.
A court terme, dans les EPCI à FPU concernés, seule une correction des attributions de compensation des communes membres permet, de manière transitoire, de neutraliser le problème, si les collectivités le souhaitent :< - lorsque la commune perçoit de la DCRTP et du FNGIR qui devrait logiquement revenir à l'EPCI : le 4e alinéa du 1° du V de l'article 1609 nonies C du CGI permet, par délibérations concordantes du conseil municipal de la commune concernée et du conseil communautaire prises chacune à la majorité simple, de procéder à une réduction de l'attribution de compensation versée par l'EPCI à cette commune ; - lorsque la commune est prélevée au titre du FNGIR : dans ce cas, il faut pouvoir augmenter l'attribution de compensation versée par l'EPCI à cette commune. Un vote à l'unanimité du conseil communautaire après avis de la commission locale d'évaluation des transferts de charges (CLETC) est nécessaire (1° bis du V de l'article 1609 nonies C du CGI). L'accord du conseil municipal n'est pas nécessaire. Bien que nous soyons conscients de la difficulté qu'il peut y avoir localement à réunir l'une ou l'autre de ces conditions de majorité, il s'agit actuellement du seul moyen de neutraliser parfaitement les problèmes de FNGIR par le truchement de l'attribution de compensation, et d'éviter ainsi de mettre en difficulté la trésorerie des communes ou des EPCI. Par ailleurs, si la date du 30 avril reste impérative pour le vote des taux et des budgets, la décision de correction des attributions de compensation peut être prise à tout moment de l'année et être intégrée via une décision modificative ou un budget supplémentaire. Après la prise en compte de la correction législative envisagée, il conviendrait toutefois alors d'envisager de délibérer à nouveau sur les montants des attributions de compensation puisque le correctif aura cette fois été apporté par la loi."

Mutualisation communes-EPCI

Lu sur Localtis.fr :

Le directeur général des collectivités locales l’a récemment confirmé à des sénateurs. En étroite concertation avec la Commission européenne, le gouvernement a préparé, en application de la loi de réforme des collectivités, un projet de décret qui va mettre un terme définitif aux incertitudes qui planaient il y a deux ans encore sur la mutualisation entre les communautés et les communes. A condition que le texte soit publié, la Commission européenne s’engage en effet à oublier l’avis motivé qu’elle a prononcé en juin 2007 au sujet des conventions que les communes françaises concluent avec leurs groupements pour mettre à disposition des personnels au profit de ceux-ci. Pour Bruxelles, ces conventions relevaient tout simplement des marchés publics et nécessitaient par conséquent la mise en oeuvre d’une procédure de mise en concurrence !

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Transferts de compétences et règles de votes

La loi relative à la réforme territoriale du 16 décembre 2010 a modifié les règles relatives aux votes des transferts de compétences. La réponse ministérielle vient rappeler ces principes.

Antérieurement à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, l’accord des conseils municipaux des communes dont la population était supérieure au quart de la population regroupée, était nécessaire. Ainsi, dans certains cas, plusieurs communes, dès lors que leur population était supérieure à ce seuil, pouvaient détenir un droit de veto sur l’évolution des compétences.

Une disposition relative à la limitation du bénéfice du droit de veto figure dans la loi de réforme des collectivités territoriales. L’article 10 prévoit ainsi que, quelle que soit la catégorie d’EPCI à fiscalité propre, le droit de veto est détenu par la seule commune dont la population est la plus importante dès lors qu’elle représente plus du quart de la population totale intéressée. Le législateur n’a ainsi pas entendu supprimer toute possibilité de veto, « afin d’éviter que des transferts de compétence ne soient imposés à la ville-centre« , mais il a restreint le bénéfice de ce veto à une seule commune et à la condition expresse que le nombre de ses habitants soit suffisamment significatif par rapport à la population totale concernée.

Réponse ministérielle question Assemblée Nationale N°81524, réponse publiée au JO du 08/03/2011, page 2244.

Rôle et pouvoirs des CDCI

Les Commissions Départementales de Coopération Intercommunale (CDCI) sont les organismes représentatifs des collectivités locales, et ont historiquement 2 rôles :

1/ Emettre un avis sur les projets de création ou de fusion d’EPCI, et

2/ Contribuer à l’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), qui existaient avant la réforme des collectivités territoriales, mais dans une version moins contraignante.

Composition

Les CDCI, dont les membres devront avoir été renouvelés avant le 16 mars 2011, sont composées (article 53, loi du 16/12/10) à hauteur de :

– 40% de représentants des communes (maires, adjoints ou conseillers municipaux),

– 40% de représentants des EPCI à fiscalité propre (communautés),

– 10% de conseillers généraux,

– 5% de syndicats et

– 5% de conseillers régionaux.

Le poids des communes a été nettement réduit puisque celles-ci représentaient 60% des membres des CDCI, au bénéfice des EPCI à fiscalité propre qui représentaient 20% des membres.

Définition des Schémas départementaux

La loi du 16 décembre 2010 a renforcé le rôle des CDCI. Sur la définition du SDCI, les CDCI ont obtenu un pouvoir d’amendement, certes contraint par une adoption à la majorité des 2/3. L’esprit de la loi, et le texte de la circulaire du 27 décembre 2010, font des CDCI, le partenaire du Préfet pour réaliser les schémas départementaux de coopération intercommunale. Le Préfet devra recueillir l’avis de la CDCI, qui disposera d’un délai de 4 mois pour se prononcer. Elle pourront amender le projet de schéma proposé par le Préfet à la majorité des 2/3.

Une fois le schéma départemental arrêté (au plus tard le 31/12/2011), le Préfet n’a plus besoin de recueillir l’avis de la CDCI pour le mettre en oeuvre. Par contre, si le Préfet souhaite modifier un périmètre ou fusionner un EPCI alors que cela n’était pas prévu dans le schéma départemental, il devra alors soumettre le projet pour avis à la CDCI, qui aura à nouveau la possibilité de l’amender à la majorité des 2/3 (et non le refuser).

Pouvoirs « renforcés » de la CDCI

Pendant toute la période de « pouvoirs renforcés » du Préfet, entre le 1er janvier et le 1er juin 2013, le Préfet pourra créer, étendre, fusionner ou intégrer une commune à un EPCI sans recueillir l’avis de ces derniers, mais après avis de la CDCI. Cette dernière bénéficiera du pouvoir d’amender le projet à la majorité des 2/3, et ces modifications devront être prises en compte dans l’arrêté préfectoral (article 60, loi du 16/12/10). Pour peu qu’elle atteigne le niveau de majorité suffisant, la CDCI pourra si besoin, avoir un rôle de contrepoids aux décisions du Préfet.

Nombre des conseillers territoriaux : le projet de loi est publié

Le projet de loi fixant le nombre de conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région a été rendu public. Ce texte reprend l’article 6 de la loi du 16 décembre 2010 pour les effectifs qui n’avaient pas fait l’objet de remarques de la part du Conseil constitutionnel, et adapte pour les autres les effectifs. En effet, ce dernier avait jugé non conforme les effectifs de conseillers territoriaux à l’habitant qui s’écartaient de manière trop disproportionnés de la moyenne régionale. Les départements trop faiblement peuplés ont un quota minimum de conseillers territoriaux fixé à 15. L’appréciation du respect de la moyenne régionale s’effectue hors ces départements.

Le nombre total de conseillers territoriaux passe de 3496 à 3493.

Les principaux changements concernent la Lorraine (4 conseillers en moins pour la Meuse et 2 conseillers en moins pour les Vosges, 2 conseillers en plus pour la Moselle), Rhône Alpes (1 conseiller en plus pour l’Ardèche et la Drôme, 1 conseiller en moins pour la Savoie), et la Guadeloupe qui gagne 2 conseillers. Pour les autres régions censurées, l’Auvergne, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon et les Pays de la Loire, le respect de l’écart à la moyenne régionale conduit à augmentation ou la diminution d’1 conseiller.

 

Voir le tableau du nombre de conseillers territoriaux « avant et après »

Cliquez ici pour retrouver le projet de loi

Transfert de personnel et maintien des avantages acquis

Le transfert d’une compétence d’une commune vers son EPCI emporte le transfert automatique des moyens matériels et humains nécessaires à sa réalisation (article L.5211-4-1, CGCT). Les agents ainsi transférés peuvent alors choisir entre le maintien du régime indemnitaire et des avantages acquis en tant que personnel communal, ou opter pour le régime indemnitaire intercommunal et les avantages afférents, suivant la situation qui leur est la plus favorable.

Une des conséquences directes de ces dispositions a été une incitation au nivellement par le haut des régimes indemnitaires et des avantages sociaux, afin d’éviter une différenciation des rémunérations au sein d’un service communautaire. En effet, si le régime indemnitaire communal ou les avantages sociaux communaux sont plus intéressant que celui de l’EPCI, les agents communaux vont choisir le maintien de leur situation. Dès lors, lors de l’embauche de nouveaux agents, la communauté pourrait alors se retrouver avec des agents de même niveau et affectés à un même service, ayant par exemple des rémunérations différentes, ce qui serait source de tensions.

Un arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles (1) vient modifier sensiblement ce dispositif puisqu’il reconnaît dorénavant le droit pour le conseil communautaire de l’établissement public bénéficiaire du transfert, d’abroger le maintien des conditions indemnitaires passées et des avantages acquis. Ainsi, si l’agent peut librement choisir le maintien du régime indemnitaire et des avantages dont il bénéficiait en tant qu’agent communal, ce choix n’engage plus la Communauté de manière définitive et peut être abrogé par le Conseil Communautaire.

(1) arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles (19 février 2009, syndicat Force ouvrière du personnel territorial de l’agglomération du Val-de-Seine, n° 07VE01097)

Coopération intercommunale, le Préfet a les cartes en main !

Article rédigé pour Le cercle des Echos : lien direct

La loi portant réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 porte l’objectif d’une refonte du paysage communal et intercommunal français.

Pour mémoire, la France compte plus de 36.000 communes, soit plus à elle seule que toutes les communes de l’Europe des 12 réunis (Europe de l’Ouest et la Grève hors les pays). Ces mêmes communes se sont regroupées en intercommunalités, en syndicats, en pays, etc… multipliant les structures. Que l’on ne s’y trompe pas : cela ne veut pas dire que ces structures sont inutiles ou fantômes, bien au contraire, mais qu’elles sont chacune « spécialisées » sur des domaines particuliers. Et qu’il pourrait être plus optimal de regrouper ses structures pour réaliser des économies d’échelles. Une même commune peut appartenir à 4 ou 5 structures : intercommunalité, syndicat de communes, pays.

 

L’objectif affiché par cette réforme est de réduire le nombre des groupements de communes de manière drastique, de compléter la couverture intégrale du territoire en intercommunalités à fiscalité propre (c’est-à-dire des communautés qui perçoivent des produits fiscaux, par opposition aux syndicats qui se financent par des contributions des communes membres), et de rationaliser le périmètre des EPCI(1) à fiscalité propre. Cela fait maintenant quelques années que le sujet de l’éparpillement intercommunal est lancé, mais cette fois, l’objectif est affiché, les moyens sont donnés. La méthode est drastique. En effet, ce sont les Préfets qui auront la haute main sur la redéfinition de la carte intercommunale département par département, dans un calendrier très serré. En outre, les élus regroupés en commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) ne pourront que difficilement s’opposer aux choix du Préfet : il faut pour cela qu’une majorité des 2/3 de la CDCI vote en ce sens ! Un vrai défi. Autant dire que la carte intercommunale sera sensiblement remaniée par le Préfet.

Petit rappel du calendrier :

Définition du schéma départemental de coopération intercommunale :

§  Janvier à Mars 2011 : Les Préfets ont pour mission de définir un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), véritable carte présentant l’objectif à atteindre en matière de groupements de communes, construite afin de respecter les objectifs fixés par la loi : rationalisation des périmètres, réduction drastique du nombre de syndicats, achèvement de la couverture par intégration des communes isolées à un groupement.

§  Avril 2011 : le Préfet présentera de manière non officielle le schéma à la Commission départementale de coopération intercommunale, instance composée d’élus des communes et des EPCI (80% de l’instance), du département, de la région et des syndicats (20%).

§  D’ici l’été 2011 : Les communes et EPCI du département ont 3 mois à compter de la notification du schéma par le Préfet pour rendre leur avis. A défaut, il est considéré comme favorable. Leurs avis sont consultatifs.

§  Avant la fin 2011 : Une fois les avis des communes et EPCI recueillis, le Préfet transmettra officiellement le schéma accompagné des avis à la commission départementale. Celle-ci dispose de 4 mois pour rendre son avis. La CDCI a un pouvoir de révision, bien que réduit. En effet, elle peut modifier le projet de schéma présenté par le Préfet dès lors que 2/3 de ses membres se prononcent en ce sens.

§  Au plus tard le 31 décembre 2011, le schéma départemental de coopération intercommunale, après avis de la CDCI, devra être arrêté par le Préfet. Il aura alors force de loi.

Mise en application du schéma :

§  Janvier 2010 au 1er juin 2013 : A compter de la publication du schéma (SDCI), et au plus tard le 1er janvier 2012, le Préfet obtient des « super pouvoirs » pour une durée de 17 mois,  jusqu’au 1er juin 2013. Il pourra :

o   prendre l’initiative de mettre en œuvre les projets prévus par le SDCI. Il devra alors consulter les communes et groupements concernés, mais leur avis n’est que consultatif,

o   décider la mise en œuvre des projets prévus au schéma. Si une majorité des communes ou de groupements s’est opposé au projet du Préfet, alors la CDCI pourra à une majorité des 2/3 proposer un projet alternatif.

En clair, le Préfet aura tous pouvoirs (ou presque) pour faire aboutir le schéma intercommunal : fusion d’EPCI, dissolution de syndicats ou d’EPCI, intégration forcé ou non de communes, et création d’EPCI.

Ainsi, le Préfet a toutes les cartes en main pour redéfinir la carte intercommunale. Il est évidemment de son intérêt qu’un dialogue s’installe avec la CDCI afin d’obtenir un schéma accepté par le plus grand nombre. Il serait très inconfortable pour lui d’être désavoué par une majorité des 2/3 de la CDCI ! Mais tout de même, le Préfet a la haute main sur la définition de la carte intercommunale ! Il aura le pouvoir de faire et de défaire les intercommunalités.

 

Ce calendrier apparaît déjà assez serré, mais peut être le sera-t-il encore plus … En effet, élection présidentielle oblige, que se passera-t-il après mai 2012 ? S’il y a un changement à la tête de l’Etat, le schéma s’appliquera-t-il toujours ? Les paris sont ouverts : les Préfets vont user de leurs pouvoirs exceptionnels dès début 2012. Nul ne sait ce qui se passera ensuite.

Les élus ont intérêts à s’approprier rapidement cette problématique et à agir. On sent déjà poindre des regroupements et fusion d’EPCI avant le vote du schéma départemental de coopération intercommunal. Pour se regrouper et choisir ses partenaires plutôt que de se les faire imposer par le Préfet.

 

 


(1)     EPCI à fiscalité propre : Etablissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il s’agit des communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, communautés d’agglomération nouvelles et de syndicats d’agglomérations nouvelles. Ils peuvent percevoir une partie de la fiscalité locale : taxe d’habitation, taxes foncières, fiscalité professionnelle.

Par opposition aux syndicats de communes et aux syndicats mixtes, dont les recettes reposent sur des contributions des communes et EPCI membres.