Les incidences du retrait d’un EPCI sur les contentieux en cours

Les conditions patrimoniales et financières de retrait d’un syndicat mixte sont prévues à l’article L.5211-25-1 du code général des collectivités territoriales.

« En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale :

Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l’établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l’encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ;

Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l’établissement public de coopération intercommunale et l’établissement ou, dans le cas particulier d’un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l’établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d’accord entre l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou de l’une des communes concernées.

Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L’établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution. »

 

Aux termes de l’article L. 5211-25-1 du CGCT , le législateur n’a pas prévu de dispositions en ce qui concerne les incidences du retrait d’un syndicat sur les contentieux en cours.

En revanche, le juge administratif, dans un arrêt du conseil d’Etat du 4 mai 2011 (« Communauté de communes du Queyras »,  n°340089), a considéré que le retrait de compétence à un établissement public de coopération intercommunale n’entrainait pas une substitution de plein droit des communes à l’EPCI dans les actes, droits et obligations liés à l’exercice de cette compétence.

Extrait du considérant :

« […] en jugeant que ni ces dispositions [article L. 5211-25-1 du CGCT], ni celles de l’article L. 5211-5 du même code, relatives au transfert des compétences communales à un établissement public de coopération intercommunale et inapplicables au cas de retrait de la compétence transférée à cet établissement, n’instituaient une substitution de plein droit des communes à l’établissement public qui leur restitue une compétence dans les délibérations et les actes ou les droits et les obligations relatifs à l’exercice de ces compétences, la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit ».

« […] aucune pièce n’attestait d’un accord des communes membres sur ce transfert d’obligations, qui n’était d’ailleurs invoqué par aucune des parties ; qu’il en résulte que la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas dénaturé les pièces du dossier en relevant l’absence d’accord entre la communauté de communes et ses membres portant sur les conséquences du retrait de la compétence, notamment en ce qui concerne les contentieux en cours ».

Ainsi, les dispositions du code général des collectivités territoriales n’imposent pas de substitution dans les obligations liées aux contentieux en cours lors d’un retrait d’un établissement public. Le juge administratif précise que les modalités de transfert d’obligation en cas de litiges au moment du retrait doivent être déterminées d’un commun accord entre les parties. L’absence d’accord entre les parties n’emporte pas substitution sur les conséquences du retrait en ce qui concerne les contentieux en cours.

Imputer la minoration de la DGF sur les AC : les problèmes soulevés par la proposition du groupe de travail parlementaire

Le groupe de travail parlementaire a présenté le 29 juin 2016 son rapport contenant des propositions de réforme de la DGF (à lire ici). Parmi celles-ci, une proposition a particulièrement retenue notre attention : le rebasage de la DGF des communes et des EPCI, pour 2017 (page 5 à 15 du rapport).

Un rebasage, pour quoi faire ?

Attention, jargon technique obligatoire ! La contribution au redressement des finances publiques (CRFP) est un prélèvement sur les recettes de fonctionnement de chaque collectivité et établissement public. Ce prélèvement est budgétairement imputé sur la dotation globale de fonctionnement, alors qu’il est sans rapport avec celle-ci.

La proposition de rebasage consiste donc à remodeler la dotation globale de fonctionnement des communes et EPCI dès 2017. Schématiquement, elle revient à imputer la minoration de la DGF sur la dotation de compensation (pour les EPCI) ou pour les communes, sur la compensation part salaires et la DCRTP ou le FNGIR (dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et Fonds national de Garantie Individuelle des Ressources (suite à la suppression de la taxe professionnelle), et non plus sur la seule dotation d’intercommunalité ou la seule dotation forfaitaire. Ce faisant, ces deux dotations deviennent plus lisibles et cohérentes dans la perspective d’une réforme en 2018.

Toutefois, le montant de la minoration peut être supérieur aux dotations auquel il est imputé.

Pour les EPCI, si le montant de la dotation de compensation et de la DCRTP et du FNGIR sont insuffisants pour financer le prélèvement CRFP, alors l’EPCI passera en prélèvement au titre du FNGIR (FNGIR négatif). Budgétairement c’est parfaitement neutre.

Pour les communes, la chose est plus compliquée. Tout d’abord, le groupe de travail propose le transfert obligatoire de la compensation part salaire, de la DCRTP/FNGIR à l’EPCI, y compris pour les EPCI en fiscalité additionnelle. C’est donc la création imposée d’une attribution de compensation quel que soit le régime fiscal.

Ensuite, le prélèvement CRFP qui était appliqué à la DGF des communes, serait … transféré à l’EPCI et imputé sur sa dotation de compensation (et FNGIR/DCRTP. Chaque EPCI paiera donc sa propre minoration (ou CRFP) ainsi que celles de ses communes membres.

 

Pour financer cela, et puisque des attributions de compensation seraient créé pour toutes les communes, en fiscalité professionnelle unique et en fiscalité additionnelle, il est proposé de réduire les attributions de compensation des communes du montant de leur prélèvement transféré à l’EPCI.

Simple non ? En résumé, la CRFP des communes est transféré aux EPCI et ceux-ci se « remboursent » en prélevant les sommes correspondantes sur les attributions de compensation des communes. Là encore, c’est budgétairement neutre.

Les problèmes posés par cette proposition

Les attributions de compensation sont au coeur du système de la fiscalité professionnelle unique. Ils sont le « garant » de transferts de compétences entre communes et EPCI budgétairement neutre et ne nécessitant pas de recourir à l’augmentation de la pression fiscale (à service équivalent). Ainsi, par exemple lorsqu’une commune transfère un équipement à son EPCI, commune une piscine au coût de fonctionnement et d’entretien de 300k€/an, les attributions de compensation de la-dite commune sont réduites de ces 300k€/an. L’EPCI a alors les moyens de financer l’équipement sans avoir à augmenter ses taux d’imposition.

De ce fait, le coefficient d’intégration fiscale (CIF), qui est utilisé pour la répartition de la dotation d’intercommunalité, tient compte des attributions de compensation. Pour mémoire, le CIF est égal aux rapport des recettes fiscales d’un EPCI minorées des attributions de compensation, par la somme des recettes fiscales de cet EPCI et de ses communes membres. Ainsi, plus les attributions de compensation sont faibles, plus le solde recettes fiscales de l’EPCI moins AC est fort, et plus le CIF est fort. Bref, en transférant des compétences (et des charges) à un EPCI, celui-ci augmente sa dotation d’intercommunalité. La fameuse incitation DGF au développement de l’intercommunalité.

Que se passera-t-il lorsque l’on imputera les contributions au redressement des finances publiques (CRFP) des communes sur les attributions de compensations ? Elles vont diminuer. Du côté du CIF, on l’a vu au paragraphe ci-dessus, cela va augmenter de fait le produit fiscal conservé par l’EPCI (recettes fiscales – AC). Et donc majorer son CIF.

Note

Imputer la minoration de la DGF sur les AC va entraîner des évolutions des coefficients d’intégration fiscale, et donc de la dotation d’intercommunalité, différentes suivant les EPCI et sans lien avec l’intégration fiscale effective

Ainsi, la proposition du groupe parlementaire d’imputer les CRFP des communes sur les attributions de compensation, va conduire à majorer les coefficient d’intégration fiscale de tous les EPCI de France. Et pas dans les mêmes proportions.

Ainsi, pour deux communautés de communes à fiscalité professionnelle unique de même population, même recettes et même compétences, si l’une de ces deux communautés a des communes qui ont plus de recettes de fonctionnement que l’autre (zone urbaine/rurale par exemple), alors cette communauté bénéficiera d’une réduction des AC plus importante et d’une augmentation de son CIF plus significative. Donc de sa dotation d’intercommunalité.

Le second problème posé par l’imputation de la minoration de la DGF ou CRFP dans les attributions de compensation est celui du calcul du potentiel financier des communes. En effet, celui-ci tient compte des attributions de compensation, mais ne tenait pas compte de la minoration de la DGF dans son calcul en 2016. Donc les potentiels financiers des communes les plus « riches », celles ayant le plus de recettes de fonctionnement, diminueraient plus fortement (car leurs AC diminuerait plus fortement) que le potentiel financier de communes moins bien dotées.

Retrait d’une commune d’une communauté de communes dont la CFE est en cours d’harmonisation

La procédure de retrait d’une commune d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI)  est régie par l’article L 5211-19 du code général des collectivités territoriales.

Le retrait doit être prononcé avec l’accord de l’ensemble des conseils municipaux de l’EPCI à la majorité qualifiée[1] ainsi qu’avec le consentement du conseil communautaire concerné. A compter de la notification de la délibération du conseil communautaire, les communes membres disposent d’un délai de 3 mois pour se prononcer sur le retrait de la commune. A défaut de délibération dans ce délai de 3 mois, la décision est réputée défavorable.

A l’issue de ce délai, le retrait est prononcé par arrêté du Préfet.

Néanmoins, il existe des situations où la possibilité  pour une commune de se retirer d’un EPCI est prohibée :

  • Interdiction de retrait d’une communauté urbaine ou d’une métropole :

Une commune a la possibilité de se retirer d’un EPCI à condition qu’il s’agisse d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération.

  • Interdiction de retrait d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique dont les taux de CFE sont en cours d’harmonisation :

L’article L 5211-19, alinéa 4 du CGCT pose pour principe que : « Pour les établissements publics de coopération intercommunale soumis au régime fiscal prévu à l’article 1609 nonies C du code général des impôts, le retrait n’est possible qu’à l’issue de la période d’unification des taux de cotisation foncière des entreprises ».

Le législateur prévoit que le départ d’une commune membre d’un EPCI ne doit pas perturber le mécanisme d’harmonisation des taux de CFE. Une commune ne peut donc pas se retirer d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique dont le taux de CFE est en cours d’unification. Elle devra attende la fin d’harmonisation des taux avant de se retirer.

Toutefois, par dérogation aux dispositions de l’article L 5211-19 du CGCT, une procédure dérogatoire a été instaurée par le législateur. L’article L 5214-26 du CGCT prévoit une procédure de retrait-adhésion applicable aux communautés de communes.

Cette procédure dérogatoire autorise une commune à se retirer d’une communauté de communes pour adhérer à un autre EPCI à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d’adhésion. L’article L.5214-26 du CGCT ne comporte pas de dispositions liées à l’interdiction de retrait d’une commune en cas d’harmonisation des taux de CFE. Par conséquent, le retrait peut être prononcé si la commune souhaitant se retirer intègre un nouvel EPCI qui s’est prononcé favorable à sa demande d’adhésion, même en cas d’harmonisation des taux de CFE.

Dans cette procédure, le retrait est arrêté par le Préfet après avis de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI). La CDCI dispose d’un délai de 2 mois pour se prononcer. A défaut, sa décision est réputée défavorable.

[1] Majorité qualifiée : deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale de l’EPCI, ou par la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population, y compris les conseils municipaux dont la population est supérieure au quart de la population totale.