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Réforme de la DGF : reste-il un intérêt à passer en FPU ?

La réforme de la dotation d’intercommunalité (lire les articles explicatifs ici et là) modifie le principe de majoration de dotations en fonction de l’intégration des intercommunalités. Ce principe conduisait à majorer la dotation d’intercommunalité selon les catégories d’EPCI, de communautés de communes à fiscalité additionnelle à communauté urbaine.

La réforme de la dotation d’intercommunalité supprime les distinctions de dotations liées aux catégorie : Ainsi, il n’existe plus de gains de DGF lié au changement de catégorie, qui pouvait motiver ou encourager à changer de catégorie.

Mais la question est posée : reste-il un intérêt pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle à passer en fiscalité professionnelle unique ?

Le fait n’est tout de même pas complètement nouveau : cela faisait deux ans, que les gains de DGF liés aux passage en fiscalité professionnelle unique des communautés de communes avaient été sérieusement réduits.

Si l’on regarde la dotation d’intercommunalité, il n’y en a plus, hormis la comparaison de ses critères (potentiel fiscal et revenu) à la moyenne des communautés de sa catégorie.

En réalité, l’intérêt de la fiscalité professionnelle unique est double :

  • Favoriser le développement de l’intercommunalité et de services sur le territoire, en affectant à l’échelon intercommunal la croissance future des ressources fiscales sur les professionnels ;
  • Faciliter les transferts de compétences.

Le second point est particulièrement vrai pour des compétences “lourdes”, c’est à dire dont les charges transférées sont importantes. En effet, en fiscalité additionnelle, chaque commune qui transfère une compétence et des charges, se défait purement et simplement des dépenses correspondantes, et les économise. La Communauté de Communes à fiscalité additionnelle devra les financer par la fiscalité, c’est à dire par l’augmentation de ses taux d’imposition, sur l’ensemble du territoire. Ceci peut poser assez rapidement des difficultés politiques et fiscales : si ce système est finalement abouti en matière de mutualisation fiscale, il conduit à une inflation fiscale, car d’une part les taux augmentent y compris sur les communes qui n’ont rien transféré (et qui ne pourront donc pas diminuer leurs taux en compensation), et d’autre part, les diminutions de taux des communes qui transfèrent sont rarement effectués à due concurrence.

La fiscalité professionnelle unique, en opérant des retenues sur les budgets des communes à hauteur de la charge transférée, évite cette problématique : l’EPCI, en récupérant une compétence, aura les ressources nécessaires pour financer la compétence à service équivalent sans avoir besoin d’augmenter les taux d’imposition, les contribuables auront une cotisation inchangée, et aucune commune ne fait d’ “économies” du seul fait du transfert.

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La baisse des dotations sonne-t-elle le glas des communautés à fiscalité additionnelle ?

La baisse annoncée par le Gouvernement, et confirmée par le projet de loi de finances pour 2015 en cours de discussion au Parlement, va conduire à une réduction d’ampleur de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette diminution sera progressive et étalée sur 3 années, entre 2015 et 2017.

C’est une diminution de 30% de l’enveloppe nationale de la DGF qui se trouve ainsi enclenchée, entre les montants mis en répartition en 2013 et ceux pour 2017.

Concrètement, pour chaque intercommunalité, la diminution de la dotation d’intercommunalité (composante de la DGF des communautés) se matérialisera par une minoration de la DGF correspondant à un pourcentage des recettes de fonctionnement(1) du budget principal. Il s’agit donc d’un prélèvement sur les recettes de fonctionnement, opéré sur la DGF, puis si celle-ci s’avère insuffisante, sur les douzièmes mensuels de fiscalité.

 

Nos simulations conduisent aux taux de prélèvements suivants pour les EPCI :

  • En 2015, un prélèvement supplémentaire de 2,6% des recettes de fonctionnement par rapport à 2014, soit un prélèvement total de 3,65% des recettes de fonctionnement ;
  • En 2016, un prélèvement supplémentaire de 2,67%% des recettes de fonctionnement par rapport à 2015, soit un prélèvement total de 6,32% des recettes de fonctionnement ;
  • En 2017, un prélèvement supplémentaire de 2,74% des recettes de fonctionnement par rapport à 2016,, soit un prélèveemnt total de 9,06% des recettes de fonctionnement.

Minoration de la DGF des EPCI - EXFILO

Minoration de la DGF des EPCI – EXFILO

Ainsi, à horizon 2017, chaque communauté aura perdu 9,06% de ses recettes de fonctionnement par rapport à 2013. Dit autrement, si les recettes de fonctionnement ne progressaient pas habituellement d’au moins 2,6% par an, alors celles-ci seront en diminution ou en stagnation entre 2015 et 2017.

[citation alignement=”left”]Un supplément de 10€ à 14€/hab en adoptant la FPU[/citation]

Ce tableau, sombre, peut toutefois être contrebalancé en tout ou partie par les communautés de communes à fiscalité additionnelle. En effet, une communauté de communes à fiscalité additionnelle reçoit en moyenne, une dotation d’intercommunalité à l’habitant de 20€ par habitant en 2014.

A coté de cela, une communauté de communes à fiscalité professionnelle unique reçoit en moyenne une dotation d’intercommunalité à l’habitant de 34€ par habitant lorsqu’elle bénéficie de la bonification (qui est automatique lorsqu’une communauté exerce au moins 4 compétences (cf tableau). Or, notre expérience dans les études d’impact et de mises en place de la FPU nous montre qu’un grand nombre de communautés de communes à fiscalité additionnelle exercent déjà un nombre suffisant de compétences pour être éligible à la bonification de la DGF en FPU. Et dès lors, le passage en fiscalité professionnelle unique se traduirait par un supplément de dotation de 10€ à 14€ par habitant en moyenne.

Bonification de la DGF des EPCI à FPU - EXFILO

Bonification de la DGF des EPCI à FPU – EXFILO

Les communautés de communes à fiscalité additionnelle ont donc un levier d’action supplémentaire par rapport aux autres intercommunalités : le passage en fiscalité professionnelle unique (FPU). Pour rappel, le passage en FPU nécessite une délibération du conseil communautaire prise à la majorité simple avant le 31 décembre d’une année pour être applicable à compter du 1er janvier de l’année qui suit. Le changement de régime fiscal implique par contre de nombreuses conséquences tant pour le budget communautaire, que pour les communes et pour les contribuables.

Ainsi, pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, le passage en fiscalité professionnelle unique permettrait de compenser pour tout ou partie les baisses de DGF à venir jusqu’en 2017.

Face à l’impératif d’équilibre financier des collectivités territoriales et des EPCI, la réduction des dotations sonnera-t-elle le glas de la fiscalité additionnelle ? A n’en pas douter, nombre d’entre elles passeront en fiscalité professionnelle unique en 2015. Nous avons déjà accompagné plusieurs d’entres elles sur ce chemin depuis le renouvellement des conseils municipaux.

 

(1) Il s’agit des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de la pénultième année (N-2), hors recettes exceptionnelles, majorées des atténuations de charges et minorées des atténuations de produits et des travaux en régie et des amortissements en opérations réelles.

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DSC en fiscalité additionnelle

Les règles applicables en matière de répartition de la dotation de solidarité communautaire (DSC) entre les communes diffèrent selon le régime fiscal de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). A proprement parler, la DSC n’existe d’ailleurs qu’en fiscalité professionnelle unique (FPU).

Le paragraphe III de l’article 11 de la loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale ouvre la possibilité aux EPCI à fiscalité additionnelle de mettre en place une dotation de solidarité au profit de leurs communes membres :

« Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle, ou à fiscalité additionnelle et à fiscalité professionnelle de zone, peut instituer dans ses statuts une dotation de solidarité au profit de ses communes membres. »

Cette dotation est calculée par référence à un certain pourcentage :

  • Soit du produit de la cotisation foncière des entreprises, de la cotisation sur la valeur ajoutée, de l’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux et de la taxe perçue sur les surfaces commerciales perçue par l’EPCI,
  • Soit du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçu par l’EPCI,
  • Soit de l’ensemble des produits des impositions directes locales perçus par l’EPCI.

Contrairement aux EPCI à fiscalité professionnelle unique, sa répartition est fixée librement selon des critères définis dans les statuts de l’EPCI. En effet, une réponse ministérielle (1) rappelle que la DSC d’un EPCI à fiscalité additionnelle est répartie « d’après des critères librement choisis […] l’instauration d’une telle dotation est laissée à l’appréciation de l’organe de décision communautaire ».

(1)  14 mai 2007 au JO du Sénat à la question n° 26313

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La fiscalité additionnelle oubliée dans les attributions de compensations

Le principe de la taxe professionnelle unique (TPU) était la spécialisation fiscale (bien que l’on puisse s’en écarter avec la fiscalité mixte). Avec la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par un panel de nouveaux impôts (CFE, CVAE) ou de transferts d’autres impôts (IFER, TASCOM, part départementale de la taxe d’habitation,…), tous les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique (FPU) ont de fait perdu cette spécialisation fiscale, notamment par le transfert de l’ex-part départementale de la taxe d’habitation.

Tous les EPCI à FPU votent donc des taux additionnels aux trois taxes ménages (avec la faculté de voter des taux nuls sur le foncier bâti si l’EPCI peut se le permettre et en fait le choix politique).Les attributions de compensation restent au coeur du système de la fiscalité professionnelle unique, et ont été actualisées afin de prendre en compte les nouvelles ressources de l’EPCI.

Toutefois, le législateur n’a pas encore pris la pleine mesure du changement intervenu pour les EPCI à FPU. Ceux-ci se tournent vers la mise en place d’une fiscalité additionnelle, faute de perspectives de croissances suffisantes sur les cotisations professionnelles (CFE, CVAE,…). Or si le principe de la neutralité budgétaire prévaut toujours avec le système de la fiscalité professionnelle unique, rien n’est prévu pour prendre en compte ces taux additionnels dans les attributions de compensation.

Ainsi, avec la réforme territoriale, les nombreux changements de périmètre font que des communes anciennement membres de communautés à fiscalité additionnelle ou de communauté à fiscalité professionnelle unique, mais ayant voté des taux additionnels aux taxes ménage (taxe d’habitation et taxes foncières) intègrent une communauté à fiscalité professionnelle unique.

La neutralité budgétaire des changements de périmètres est-elle assurée ?

Que se passe-t-il alors en matière de calcul des attributions de compensations ?

 

L’article 1609 nonies C du CGI ne prévoit pas l’intégration de la fiscalité additionnelle dans les attributions de compensation. Aussi, afin de maintenir la neutralité budgétaire du changement d’EPCI, la commune devrait reprendre les taux additionnels de son ancien EPCI, c’est à dire voter de nouveaux taux à due concurrence des anciens taux consolidés (communes + ancien EPCI). Mais, le nouvel EPCI à FPU a sa propre politique fiscale, et peut avoir voté des taux additionnels. Dans ce cas, la commune ne peut “récupérer” les anciens taux additionnels sans accroître la pression fiscale sur ses contribuables.

En outre, le nouvel EPCI enregistrerait un “gain” à l’intégration de nouvelles communes. Dans la rédaction actuelle de l’article 1609 nonies C du CGI, il doit reverser toutes les ressources fiscales professionnelles et l’ex-part TH du département, mais pas l’ancienne fiscalité additionnelle. Cette fiscalité additionnelle serait donc en l’état apporté par la commune entrante au bénéfice de tout l’ensemble intercommunal, et en premier lieu de l’EPCI. Ce n’est pas l’esprit de la fiscalité professionnelle unique qui est basée sur une évaluation précise du passé à la date de l’intégration, et une compensation “à l’euro près” des charges et recettes transférées. C’est la croissance future des charges et recettes qui est mutualisée, le “stock” reste à la charge des communes.

C’est pourquoi il est impératif que le nouvel EPCI reverse aux communes entrantes le produit de sa fiscalité additionnelle (hors l’ex-part TH du département qui est déjà prise en compte dans les attributions de compensations), afin d’assurer la neutralité budgétaire et fiscale du changement d’EPCI pour les contribuables, pour la commune et pour lui-même. La commune pourra alors “reprendre” le solde de l’ancienne fiscalité additionnelle.

Ceci passe par une fixation dérogatoire des attributions de compensations, et donc un vote à l’unanimité du conseil communautaire.

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