Intercommunalité et Réforme des collectivités territoriales

Procédure de dissolution : les conditions de liquidation d’un syndicat

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Comme le prévoit le législateur à l’article L.5212-33 du CGCT, la dissolution d’un syndicat est prononcée de plein droit dans les situations suivantes :

  • Lorsque la durée pour laquelle le syndicat avait été institué a expiré ;
  • Lorsque la mission qui lui avait été confiée a été accomplie ;
  • Lorsque toutes les compétences qu’il avait vocation à exercer ont été transférées à un EPCI ou un autre syndicat ;
  • Lorsque le syndicat ne compte plus qu’un seul membre, ce qui lui fait perdre son caractère intercommunal ;
  • Lorsque tous les organes délibérants des membres du syndicat délibèrent en faveur de la dissolution du syndicat ;

Hormis la dernière situation, la dissolution du syndicat ne donne pas lieu à délibération des membres du syndicat. Elle est prononcée de plein droit par arrêté du Préfet dans lequel il constate la fin de la durée de vie du syndicat, la fin de l’objet pour lequel il avait été institué ou le transfert de l’intégralité des compétences exercées par le syndicat à un EPCI ou un autre syndicat.

Quelle que soit la procédure de dissolution mise en oeuvre, elle nécessite l’obtention d’un accord entre les élus membres du syndicat sur :

  1. la détermination précise des conditions de liquidation du syndicat ;
  2. le vote du compte administratif de clôture par le comité syndical concerné au plus tard le 30 juin de l’exercice suivant la dissolution.

La dissolution des syndicats de communes et des syndicats mixtes entraîne la conclusion d’une convention de liquidation donnant lieu à répartition des résultats comptables, des restes à réaliser, de l’actif et du passif (immobilisations, biens, subventions d’équipement, trésorerie, etc), de la dette et du personnel. En effet, mise à part la règle de retour des bien mis à disposition et des dettes afférentes aux membres, la loi ne fixe aucune règle de répartition de l’actif et du passif propres au syndicat.

Il convient alors de préparer au préalable la dissolution en procédant à un inventaire de l’actif (biens, équipements, actifs financiers) et du passif (dette affectée) à partir de l’état de l’actif du compte de gestion tenu par l’ordonnateur. Cet état de l’actif permettra ainsi de territorialiser les biens dont le syndicat est propriétaire ainsi que les emprunts afférents et de déterminer la valeur nette comptable de chaque bien, équipement, ou matériel à partager. En effet, un immeuble (qui ne peut pas être scindé) est en principe repris par la commune d’implantation. A défaut, il peut être cédé avec une répartition du prix de cession entre les membres. Pour les biens qui ne peuvent pas être territorialisés (réseaux d’eau et assainissement par exemple), ils sont en général répartis selon une clé de répartition déterminée par les élus.

La jurisprudence a posé le principe que la répartition de l’actif et du passif doit être effectuée de manière équitable entre les membres (CAA Nancy, 2 juin 2008, commune de Wittelsheim, N° 07NC00596). Le juge administratif a d’ailleurs validé la répartition du produit de la liquidation en fonction des participations des adhérents à un syndicat mixte dans les cinq années précédentes (CE, 3 mai 1993, Ville d Bastia, n°101436).

Ainsi les critères de répartition qui pourraient être pris en compte sont :

  • la territorialisation des équipements ;
  • la situation financière des communes et du syndicat (mesurer que la répartition n’a pas d’impact sur l’équilibre budgétaire des communes membres) ;
  • la contribution des communes membres au financement du syndicat ;
  • le poids démographique de chaque membre ;
  • le besoin et l’usage des biens de chaque membre ;
  • etc …
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LOI NOTRE : MISE EN PLACE D’UNE TAXE DE SEJOUR INTERCOMMUNALE

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La loi NOTRe rend obligatoire le transfert de la compétence « Promotion du tourisme » aux EPCI, à compter du 1er janvier 2017. Le principal levier de financement de cette compétence est la taxe de séjour. Actuellement cette taxe peut-être perçue par les communes ou les Communautés. En toute logique, ce transfert obligatoire de la compétence tourisme devrait s’accompagner d’une instauration unifiée et harmonisée d’une taxe de séjour par l’intercommunalité, sur l’ensemble de son territoire (la taxe de séjour suit le transfert de la compétence). Cependant, la loi NOTRe n’a pas rendu obligatoire le transfert de la taxe de séjour à l’intercommunalité, rendant possible des situations dérogeant à ce schéma de principe.

1) L’IMPORTANCE DE L’ORGANISATION DE LA COMPÉTENCE TOURISME

Il faut bien distinguer deux éléments importants : l’organisation de la compétence tourisme (qui trouve son expression concrète dans la redéfinition des offices de tourisme et bureaux d’information touristiques présents sur le territoire) et la perception de la taxe de séjour par l’échelon communal ou communautaire.

Schématiquement, dans le cadre de la loi NOTRe, l’organisation de la compétence peut-être soit intégrée (tout est centralisé au niveau de l’intercommunalité) ou partagée (entre certaines communes et la Communauté). La définition du schéma d’organisation retenu conditionnera, en théorie, la répartition de la perception de la taxe de séjour entre communes et Communauté.

  • Une organisation intégrée se caractérisera par la création d’un nouvel et unique Office de Tourisme communautaire et la dissolution de tous les offices de tourisme préexistants (qui seront remplacés éventuellement par des bureaux d’informations touristiques, sans existence juridique distincte). Dans ce scénario « de droit commun », il apparaît nécessaire que l’intercommunalité instaure et perçoive, en lieu et place de l’ensemble des communes, la taxe de séjour, dans la mesure où elle se verra transférer l’ensemble de la compétence et donc des charges associées.
  • Dans le cas d’une organisation partagée, des office de tourismes communaux seraient maintenus sur le territoire communautaire, en gardant toutes leurs prérogatives (l’intérêt même de la création d’un office de tourisme communautaire serait alors fortement réduit, notamment pour éviter les doublons) : en effet, la loi NOTRe, dans son article 68, a laissé la possibilité à l’EPCI de maintenir des offices de tourisme communaux dans les stations classées de tourisme (article 134-2 du Code du tourisme) et les marques territoriales protégées (article 133-1 du Code du tourisme). Dans ce schéma, il apparaît logique de maintenir la perception de la taxe de séjour au niveau communal, pour les communes concernées, car ce sont elles, in fine, qui fixent la stratégie globale de promotion spécifique à leur station ou à leur marque (même si cette stratégie doit être en adéquation avec la politique touristique communautaire, et même si la gouvernance de leur office de tourisme sera désormais constituée d’une majorité d’élus communautaires).

2) LE « DROIT DE VETO » DES COMMUNES SOUHAITANT CONSERVER LA PERCEPTION DE LA TAXE

Quel que soit le mode d’organisation choisie, si la Communauté décide d’instituer la taxe de séjour, afin d’en devenir le bénéficiaire exclusif sur l’ensemble du territoire communautaire, les communes qui perçoivent actuellement la taxe de séjour peuvent s’opposer, par délibération, à l’intercommunalisation de cette taxe sur leur territoire (article L5211-21 du CGCT) : les communes continueraient alors à percevoir la taxe à leur profit. On pourrait ainsi se retrouver dans des situations où une partie du territoire de l’EPCI serait soumise à une taxe de séjour communautaire, le reste du territoire relevant d’une taxe de séjour communale. Cette situation pourrait se justifier pour les communes qui conservent leur office de tourisme (stations classées ou marques territoriales) et donc leurs prérogative en matière de tourisme sur leur territoire; mais il existe la possibilité d’une conservation de la taxe de séjour par la commune dans le cas d’un schéma organisationnel intégré et donc en l’absence d’office de tourisme communal et d’exercice réel de la compétence par la commune…pour les EPCI en fiscalité professionnelle unique (FPU), cette situation déséquilibrée et incompréhensible (maintien de la recette et transfert de la dépense) devrait normalement être résolue par les retenues opérées sur les attributions de compensation (cf. point 4 ci-après). Pour les EPCI en fiscalité additionnelle (FA), la problématique demeure et ne pourra être résolue que par la fiscalité 4 taxes….

3) LE REVERSEMENT OBLIGATOIRE DE LA TAXE AUX OFFICES DE TOURISME CONSTITUÉS EN EPIC

La création d’un office de tourisme intercommunal sous statut d’EPIC (Etablissement public industriel et commercial)  emporte obligatoirement un reversement des recettes de la taxe à ce dernier (article L2231-14 du CGCT). Si l’office de tourisme intercommunal créé ne possède pas ce statut particulier, les recettes issues de la taxe de séjour alimenteront le budget communautaire, qui devra affecter obligatoirement les montants perçus à des dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique  (un reversement intégral à l’office de tourisme, constitué sous forme associative, SPL, SEM, en régie, est donc ensuite possible).

4) LES DIFFÉRENTS CAS DE PERCEPTION DE LA TAXE DE SÉJOUR PAR LA COMMUNAUTE

Même si la loi NOTRe n’a pas rendu obligatoire le schéma d’organisation intégré, ce dernier constitue clairement le schéma cible, souhaité par le législateur. Dans la logique d’un parallélisme entre compétence et financement, la perception de la taxe de séjour doit dès lors être dévolue à l’échelon intercommunal. La taxe de séjour pourra ensuite être redistribuée en fonction des besoins de chacun (Offices de Tourisme, investissements touristiques sur les différents territoires communaux), après application de principes ou de clés de répartition définis en amont.

Dans le cas où la Communauté ne pourrait pas directement percevoir la taxe sur l’ensemble du territoire, en lieu et place des communes, il existe deux types de situation où elle pourrait néanmoins bénéficier indirectement du produit de cette taxe :

  • cas des offices intercommunaux créés sous statut d’EPIC : même si certaines communes délibèrent pour conserver la perception de la taxe, elles seraient obligées, a priori, de reverser le produit de la taxe à l’office de tourisme intercommunal (ce point n’est toutefois pas clairement tranché à l’heure actuelle par un texte juridique officiel);
  • cas des retenues sur attribution de compensation (pour les EPCI en FPU) : si c’est le schéma intégré qui est retenu, l’ensemble des charges liées à la compétence serait transféré à la Communauté. Afin de couvrir le financement de ces charges transférées, la Communauté décidera, en toute logique, de lever une taxe de séjour unifiée et harmonisée sur tout le territoire, en lieu et place des communes. Des communes pourraient cependant décider de conserver la perception de la taxe sur leur territoire, comme la loi les y autorise, par délibération expresse (cf. point 2 ci-avant). On pourrait également imaginer le scénario où la Communauté décide de ne pas instituer de taxe de séjour intercommunal. Dans ces deux cas de figure, la CLECT serait tenu d’évaluer les charges nettes transférées par les communes sans prendre en compte la taxe de séjour dans les recettes transférées. Les attributions de compensation versées aux communes seraient ainsi diminuées de la charge totale transférée : l’EPCI bénéficiera ainsi implicitement d’un solde correspondant à la taxe de séjour.

5) CONCLUSIONS

La loi NOTRe n’a pas imposé le transfert de la taxe de séjour à l’échelon intercommunal, ce qui peut théoriquement conduire à des situations d’incohérence entre le schéma cible d’organisation de la compétence sur le territoire communautaire (répartition des rôles entre les différents acteurs) et le schéma de répartition du principal mode de financement (répartition de la taxe de séjour entre les différents acteurs). Ces situations, techniquement et juridiquement possibles, doivent cependant laisser la place à une négociation entre les différents acteurs de la compétence tourisme afin de concourir à la mise en place d’un schéma organisationnel et financier, clair, lisible et cohérent, préalable indispensable à la réussite du projet communautaire de développement de la compétence tourisme.

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Le devenir des résultats budgétaires en cas de transfert de compétences

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En cas de transfert de compétences à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat, les résultats budgétaires de l’exercice précédant le transfert de compétence (résultat cumulé de la section de fonctionnement et solde d’exécution cumulé de la section d’investissement), y compris la trésorerie restante, sont maintenus dans la comptabilité de la commune, car ils sont la résultante de l’activité exercée par celle-ci lorsqu’elle était compétente.

Néanmoins, il convient de distinguer la nature du service qui fait l’objet du transfert à l’EPCI ou au syndicat. L’article L.2221-1 du CGCT distingue les services publics à caractère administratif des services publics à caractère industriel ou commercial (SPIC) : “sont considérées comme industrielles ou commerciales les exploitations susceptibles d’être gérées par des entreprises privées en ce qui concerne l’exploitation des services publics communaux“. Un SPIC se caractérise par l’objet de son service (activité susceptibles d’être exercée par une entreprise privée) et par les modalités de financement du service (financement par une redevance s’apparentant à un prix¹).

En effet, dans le cadre d’un transfert d’une compétence constituant un service public industriel ou commercial (SPIC), le transfert à l’EPCI présente des spécificités dans la mesure où les résultats budgétaires sont identifiables dans un budget annexe spécifiquement dédié. Ainsi, lorsque leur finalité était de provisionner de futurs travaux d’investissement, les résultats budgétaires doivent faire l’objet d’un transfert au même titre que la compétence à l’EPCI ou au syndicat. Le juge administratif a confirmé cette position dans un arrêt du Tribunal Administratif de Versailles le 7 mai 2009, en considérant en l’espèce que le résultat budgétaire constituait une surtaxe de la redevance d’assainissement pour financer l’amortissement technique de son réseau d’assainissement et que la commune “devait transférer les sommes au syndicat dès lors qu’elle lui avait transféré l’intégralité de ses compétences en la matière“.

¹ CE 16 novembre 1956 Union syndicale des industries Aéronautiques

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Le rôle de la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées

Codifié à l’article 1609 nonies C du Code Général des Impôts, l’objectif unique de la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées (CLECT) est de procéder à l’évaluation du montant des charges et recettes transférées à l’EPCI. Elle se réunit à chaque transfert de charges, que celui-ci ait pour origine une extension de périmètre ou un transfert de compétences. L’évaluation des charges et recettes transférées doit être faite selon la méthode décrite à l’article 1609 nonies C du code général des impôts.

La CLECT doit adopter un rapport d’évaluation. La loi ne précise pas les conditions de majorité requise, donc le rapport peut être adopté à la majorité simple de ses membres. La méthodologie d’évaluation des transferts de charges est issue de l’article 1609 nonies C du code général des impôts.

«IV. […] Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d’après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l’exercice précédant le transfert de compétences ou d’après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission.
Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année.
Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges. »

Il y a donc une évaluation à mener :

  • Pour les dépenses liées à un équipement : il s’agit de calculer une charge d’amortissement de l’équipement, majoré des frais d’entretien et de fonctionnement annuels moyens (fluides, ménage, petit entretien),
  • Pour les dépenses de fonctionnement non liées à un équipement : calcul d’une dépense annuelle moyenne.

L’évaluation est faite « d’après » les coûts constatés dans le ou les derniers comptes administratifs, ce qui autorise donc à s’en écarter. Ainsi, il est possible de prendre d’autres facteurs en compte, comme la vétusté d’un équipement, ou le besoin de travaux de rénovation à réaliser à court terme, afin de majorer l’évaluation. Il est aussi possible d’appliquer un coût moyen à l’ensemble des communes, même celles qui n’ont pas d’équipements ou de service. Ceci permet de faire partager les charges de centralité plutôt qu’elles restent financées par une commune ad vitam.

« Cette évaluation est déterminée à la date de leur transfert par délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue au premier alinéa du II de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, adoptées sur rapport de la commission locale d’évaluation des transferts. »

L’évaluation doit être validée par au moins 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou par au moins la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population.

C’est l’évaluation « de droit commun ». Toutefois, il est possible de s’écarter de l’évaluation de la CLECT.

« V.1°bis Le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges.
A défaut d’accord unanime, le montant de l’attribution est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5° [méthode d’évaluation de droit commun de la CLECT] »

Ainsi, le rôle de la CLECT est important, puisque pour pouvoir s’écarter de ses propositions, il faut une délibération favorable de l’ensemble des conseils municipaux (unanimité des conseils municipaux chacun pouvant prendre une délibération adoptée à la majorité simple) ainsi qu’une délibération adoptée à la majorité des 2/3 du conseil communautaire.

Une fois que la CLECT a adopté le rapport d’évaluation, 2 cas de figures peuvent se présenter :

  • Soit le rapport de la CLECT est approuvé à la majorité qualifiée* des conseils municipaux,
  • Soit le rapport de la CLECT est approuvé à l’unanimité du Conseil Communautaire, auquel cas il n’est pas nécessaire de le faire approuver par les conseils municipaux.

En outre, le Conseil Communautaire a la faculté de fixer librement l’évaluation des charges transférées et le montant des attributions de compensation, par délibération prise à l’unanimité.

En vertu de l’article 1609 nonies C du CGI, l’évaluation devra porter sur :

  • Le coût net de fonctionnement (dépenses minorées des recettes). Ce coût net peut être estimé sur la base du dernier compte administratif connu. Retenir la dernière année plutôt qu’une moyenne annuelle semble plus pertinent pour le fonctionnement, afin de prendre en compte les effectifs à jour, les évolutions de grades, les renchérissements des coûts, …

A ce coût de fonctionnement, il convient de tenir compte de frais indirects (management, RH pour la gestion des paie, facturation et comptabilité le cas échéant, …).

  • L’investissement : il convient de distinguer l’investissement récurrent (petits travaux, acquisitions,…) des travaux de gros entretien sur le bâtiment,

Concernant les travaux de gros entretien, plusieurs questions se posent : si une commune transfère un équipement en bon état qui a fait l’objet d’une rénovation importante les années précédant le transfert de compétence, faut-il en plus de l’effort consenti par la ville, lui retenir un amortissement ad vitaem pour ces travaux ?

  • Une charge d’amortissement : le code général des impôts demande de retenir une charge d’amortissement de la construction ou de l’acquisition du bâtiment. En effet, lors du transfert d’équipement, il faut évaluer le coût de construction ou d’acquisition ramené à un coût moyen annualisé en fonction de la durée de vie de l’équipement. C’est le principe de la charge d’amortissement.

Cette dernière évaluation pose régulièrement une difficulté car l’amortissement ne concerne pas les collectivités de moins de 3.500 habitants (hormis pour les SPIC), les immobilisations datant d’avant le 1er janvier 1996, ainsi que les immeubles non productifs de revenus (les biens immobiliers utilisés pour un service public ne font pas l’objet d’amortissement dans la comptabilité des communes.

Ainsi l’évaluation d’une charge d’amortissement alors même qu’une commune ne pratiquait pas l’amortissement du bien transféré, conduit à rompre le principe de la neutralité budgétaire. Ladite commune se verrait retenir sur les attributions de compensation une charge plus forte que les dépenses effectivement transférées, l’amortissement.

Cette problématique est sensible car l’EPCI bénéficiaire du transfert pourra avoir lui l’obligation de pratiquer l’amortissement comptable du bien.

Le rôle de la CLECT est aussi de proposer un règlement à ce problème, allant de l’absence d’évaluation (ou une évaluation de la charge d’amortissement à zéro), c’est à dire une charge supplémentaire et non financée pour l’intercommunalité, à la retenue d’une véritable charge d’amortissement et donc une charge supplémentaire pour la commune.

 

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Fusion extension et SDCI

Les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) ont une fonction définie à l’article 35 de la loi de NOTRe (lien), et limitée à 3 types d’évolution des périmètres intercommunaux qui peuvent être prévus par le schéma départemental de coopération intercommunale : la création, la fusion et l’extension de périmètre. Remarquons que la dissolution d’intercommunalité à fiscalité propre (communautés par opposition aux syndicats) ne fait pas explicitement partie de ses prérogatives, mais qu’elle en est une conséquence induite, puisqu’en retirant tous les membres d’un EPCI, celui-ci est de fait dissous (un EPCI doit avoir au moins 2 membres).

Art. L5210-1-1 CGCT, II., 2ème alinéa : “[Le SDCI] peut proposer la création, la transformation ou la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres. Il ne peut cependant pas prévoir de créer plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui seraient entièrement inclus dans le périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre existant.”

Ainsi, en cas de regroupements de plusieurs communes membres d’intercommunalités différentes, le SDCI peut envisager soit la fusion d’EPCI (si une grande partie des EPCI est inclus dans le nouveau périmètre), soit l’extension de périmètre (dans tous les cas).

Or les schémas départementaux de coopération intercommunale parus récemment font parfois mention, lors du regroupement de la totalité des communes de plusieurs intercommunalité, de procédures d’extension de communautés et non de fusion de communautés. Ainsi, une des communautés subsiste et les autres communes y sont rattachées.

La procédure d’extension est en fait une procédure de dissolution/adhésion (dissolution de l’EPCI et adhésion des communes devenues isolées). Elle nécessitera donc de procéder dès le premier semestre de l’année 2017 à

  • La dissolution des anciens EPCI, c’est à dire au partage de leur patrimoine (actifs/passifs), dette, équipements, moyens humains entre toutes les communes membres selon une méthodologie à définir,
  • Puis au transfert du patrimoine, dette, équipements, moyens humains nécessaire à l’exercice des compétences de l’EPCI d’adhésion (celui qui subsiste).

La procédure de fusion est elle plus simple en terme de méthode puisque la totalité des biens, contrats et moyens des EPCI préexistants est reprise par le nouvel EPCI issu de la fusion. Celui-ci a ensuite l’année 2017 pour définir les compétences qu’il exercera et leur intérêt communautaire, et le cas échéant restituer aux communes membres les compétences non désirées.

On le voit donc, il existe 3 raisons qui peuvent pousser à opter pour la procédure d’extension :

  1. L’affirmation “politique” d’une intercommunalité “majeure” auxquelles les communes doivent se rattacher (on voit cette situation lors de regroupement d’une communauté d’agglomération avec des communautés de communes voisines, la CA est maintenue et les CC dissoutes, leurs communes étant rattachées à la CA),
  2. La “non récupération” des compétences des EPCI dissous (certaines compétences exercées pouvant faire figure de chiffon rouge pour les autres EPCI, notamment en cas de compétence Equipements scolaires),
  3. L’absence de continuité juridique avec les anciens EPCI dissous : l’EPCI auquel se rattache les communes n’est pas tenu par les engagements de l’EPCI préexistants sur les compétences qu’il ne reprend pas, notamment vis-à-vis de la dette (qui est partagée entre les communes, exception faite de la dette affectée à un équipement).

 

Pour autant, une question se pose : Des intercommunalités dont le schéma départemental prévoit une procédure d’extension par maintien de l’une d’entre elles et adhésion des communes des autres à celle-ci, peuvent-elles finalement opter pour une plus simple procédure de fusion d’intercommunalités ?

La solution de la fusion respecterait bien le périmètre de l’intercommunalité définie par le schéma départemental de coopération intercommunale. La finalité en serait parfaitement respectée, mais la procédure serait différente. Cette question mérite d’être posée car est source d’interrogations pour de nombreux élus.

Cette “alternative” est possible puisque les procédures de regroupements d’intercommunalités de droit commun (notamment par fusion), ne sont pas “suspendues” pendant la période de détermination du schéma départemental de coopération intercommunale. Ainsi, concomitamment à la l’adoption définitive du SDCI (procédure qui va encore durer jusqu’à septembre-octobre au moins), il est possible d’engager une procédure de fusion des EPCI sur le même périmètre que le SDCI (art. L.5211-41-3 CGCT). Rappelons que l’initiative d’une telle fusion peut venir d’un conseil communautaire, d’un conseil municipal, de la CDCI ou du Préfet.

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La fusion d’EPCI et le devenir des syndicats

Dans le cadre de l’article 35 de la loi Notre, les représentants de l’Etat dans le département définissent par arrêté, pour la mise en oeuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale, la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont l’un au moins est à fiscalité propre.

Quels sont les établissements formant la catégorie des EPCI ?

L’article L.5210-1-1 A du code général des collectivités territoriales (CGCT) détermine la liste des groupements faisant partis de la catégorie des EPCI : ” Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale, les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les syndicats d’agglomération nouvelle et les métropoles.”

La fusion d’EPCI, dont au moins un est à fiscalité propre, ne concerne que les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les syndicats d’agglomération nouvelle et les métropoles. Par conséquent, les syndicats mixtes sont exclus de la liste des EPCI. Ils sont d’ailleurs définis à l’article L.5721-1 du CGCT comme des “établissements publics locaux”.

Quel sera le sort d’un syndicat mixte en cas de fusion d’EPCI ?

Si les syndicats mixtes ne sont pas considérés comme des EPCI, les dispositions prévoyant la possibilité de fusionner des EPCI sans fiscalité propre avec des EPCI à fiscalité propre de la loi Notre ne s’appliquent pas pour les syndicats mixtes.

En cas d’évolution de périmètre intercommunal (extension de périmètre ou de compétences, transformation, création ou fusion d’EPCI), le législateur distingue plusieurs situations selon les compétences exercées par le futur EPCI et en fonction de l’articulation de son périmètre avec celui du syndicat mixte :

  • Le périmètre du syndicat mixte et de l’EPCI issu de la fusion sont identiques : c’est le cas de figure le plus simple, l’EPCI se substitue au syndicat (qui, de fait, disparaît) et se retrouve investi de l’ensemble des compétences exercées par le syndicat (article L.5214-21 du CGCT pour les communautés de communes, L.5215-21 pour les communautés urbaines et L.5216-6 pour les communautés d’agglomération) ;
  • Le syndicat mixte est inclus dans le périmètre de l’EPCI : il y a alors substitution de la nouvelle communauté de communes issue de la fusion au syndicat pour les compétences du futur EPCI. Le nouvel EPCI rependra directement et de plein droit tous les biens, droits et obligations du syndicat liés aux compétences transférées (sans rétrocession aux communes avant transfert au futur EPCI comme dans le cadre d’une procédure de dissolution). Le syndicat mixte peut toutefois se maintenir pour les compétences non reprises par le futur EPCI.
  • Le périmètre du syndicat chevauche plusieurs EPCI ou l’EPCI est inclus en totalité dans le périmètre syndical : Un EPCI à fiscalité propre peut transférer toute compétence à un syndicat mixte dont le périmètre inclut en totalité le périmètre communautaire. Seule dérogation : en matière de gestion de l’eau et des cours d’eau, d’alimentation en eau potable, d’assainissement collectif ou non collectif, de collecte ou de traitement des déchets ménagers et assimilés, ou de distribution d’électricité ou de gaz naturel, un EPCI à fiscalité propre peut transférer toute compétence à un syndicat mixte sur tout ou partie de son territoire ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire (article L.5211-61 CGCT).

Les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles ne peuvent se substituer au syndicat mixte que pour les compétences facultatives. Les communes membres de ces EPCI doivent se retirer du syndicat pour les compétences obligatoires et optionnelles qu’ils exercent. Pour les compétences facultatives, il y a possibilité de substitution de la communauté d’agglomération, de la communauté urbaine ou de la métropole à ses communes membres au sein des syndicats (articles L.5216-7 et L5215-22 du CGCT), comme pour les communautés de communes.

 

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Quels moyens sont prévus par le législateur pour l’organisation des compétences entre personnes publiques ?

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En application des dispositions de la loi Notre du 7 août 2015,  les nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) devront être arrêtés avant le 31 mars 2016. Dans l’ensemble des départements, les services de l’Etat ont élaboré et communiqué leur projet de SDCI aux collectivités et à leurs groupements.

L’une des priorités s’affichant dans ses schémas est la rationalisation de syndicats intercommunaux sur les différents territoires. Une circulaire du 27 août 2015, informant les services de l’Etat dans les départements des modalités d’application des dispositions de la loi NOTRE préconise que les SDCI doivent organiser la suppression des structures syndicales faisant double emploi avec d’autres structures syndicales ou des EPCI à fiscalité propre (cas des syndicats dont le périmètre est inférieur à ceux des EPCI actuels ou envisagés dans le SDCI, syndicats exerçant des compétences dont la loi prévoit le transfert obligatoire entre 2017 et 2020 aux EPCI). De nombreux syndicats ont ainsi vocation à disparaître dans la mise en oeuvre des projets de SDCI.

Or, la dissolution de syndicats de communes peut engendre des difficultés pour les communes dans l’organisation des compétences restituées.

Le législateur offre plusieurs dispositifs permettant à deux personnes publiques de mettre en oeuvre une organisation commune dans l’exercice d’une compétence.

Les prestations de services constituent des interventions en dehors du périmètre de l’EPCI. Elles ne peuvent cependant avoir qu’un caractère marginal par rapport à l’activité globale de l’établissement[1]. De même la prestation doit répondre à un intérêt public (Rep. Min. à la question n°77105 du 31 janvier 2006 publiée au JOAN).

Les dispositions de l’article L.5216-7-1 du code général des collectivités territoriales, par renvoi à l’article L.5215-27 du même code, autorisent les communautés d’agglomération à réaliser des prestations de services pour le compte de collectivités extérieures. Le recours aux prestations de service par les communautés de communes est beaucoup plus restreint car cela nécessite une habilitation statutaire.

Les conditions de mise en œuvre d’une prestation de services sont les suivantes :

  • Les prestations de services doivent se situer dans le champ d’intervention des compétences de l’EPCI ;
  • Les prestations de service doivent s’inscrire dans le cadre d’une convention entre les personnes publiques concernées ;
  • Cette convention doit prévoir l’objet de la prestation et les relations financières entre les co-contractants :
    • confier des actes liés à la réalisation d’une opération précise par voie de contrat, pour une partie limitée et définie ;
    • déterminer le remboursement de la part du bénéficiaire de la dite-opération.
  • Les prestations de services sont qualifiées de marchés publics par l’article 1er du code des marchés publics (Rep. Min. à la question n°17211 du 13/10/2005 publiée au JO Sénat) : celles-ci sont donc soumises aux obligations de publicité et de mise en concurrence au-delà du seuil de 25 000€, notamment si la convention est conclue à titre onéreux.

Budgétairement, ces prestations doivent être financées par l’EPCI pour le compte d’une collectivité extérieure.  Il est donc prévu deux mécanismes à l’article L.5211-56 du CGCT :

  • Lorsque la prestation consiste à rendre un service, les dépenses et les recettes afférentes à la prestation sont inscrites dans un budget annexe et assujetties à la TVA.
  • Lorsque la prestation consiste à réaliser des travaux, l’opération est suivie au compte de tiers (458) qui doit être équilibré en dépenses et en recettes.

En outre, le législateur prévoit également la possibilité pour un EPCI de faire bénéficier une collectivité extérieure d’un équipement communautaire. Prévue à l’article L.1311-7 du CGCT, la convention d’utilisation de biens permet, non pas à une communauté d’intervenir à l’extérieur de son périmètre, mais à une collectivité extérieure d’utiliser un équipement collectif dont la communauté est propriétaire.

[1] Préconisation issue du guide de l’intercommunalité publié en 2006

 

 

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Éligibilité à la bonification de la DGF : des règles strictes d’exercice des compétences à respecter

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Pour être éligible à la bonification de la dotation d’intercommunalité, le législateur impose aux communautés de communes à fiscalité professionnelle unique de répondre à deux conditions cumulatives :

  1. D’une part, la communauté de communes doit avoir une population comprise entre 3 500 et 50 000 habitants,
  2. Et d’autre part, la communauté de communes doit exercer au moins quatre des huit groupes de compétences listés à l’article L.5214-23-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :

Extrait de l’article L.5214-23-1 du CGCT :

  • « En matière de développement économique: aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d’intérêt communautaire ; actions de développement économique d’intérêt communautaire ;
  • En matière d’aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; à compter du 1er janvier 2018, plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire ;
  • Création ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire ;
  • Politique du logement social d’intérêt communautaire et action, par des opérations d’intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;
  • En matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d’actions définis dans le contrat de ville ;
  • Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;
  • En matière de développement et d’aménagement sportif de l’espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des équipements sportifs d’intérêt communautaire.
  • En matière d’assainissement : l’assainissement collectif et l’assainissement non collectif.»

Il est considéré par la jurisprudence administrative[1] que « s’agissant de la condition liée à l’exercice de certaines compétences [pour la bonification de la Dotation d’intercommunalité], seules les communautés de communes qui exercent […] l’ensemble des compétences énumérées à l’intérieur de chacun de ces groupes sont éligibles à la dotation d’intercommunalité majorée [et] qu’eu égard au principe de spécialité des établissements publics, le respect de cette condition par une communauté de communes s’apprécie au regard de ses statuts. »

Par conséquent, pour vérifier la conformité des compétences exercées par une communauté avec celles mentionnées par les dispositions de l’article L.5214-23-1 du CGCT, le juge administratif procède à l’examen des statuts de la communauté de communes concernée.

Ainsi, une communauté de communes, dont les statuts ne mentionneraient pas l’exercice de la compétence “zone d’aménagement concerté”, n’exercerait pas intégralement le groupe de compétences “aménagement de l’espace communautaire”. Celle-ci devrait alors exercer au moins 4 des 7 groupes de compétences restants pour remplir les critères d’attribution à la bonification de la DGF. Exemple similaire pour une communauté de communes qui n’exercerait que la compétence assainissement collectif et qui, de fait, ne serait pas compétente pour l’assainissement non collectif.

L’éligibilité à la dotation doit être constatée à la date à laquelle la communauté de communes remplit l’ensemble des conditions requises par arrêté du représentant de l’Etat dans le département. Une communauté de communes ne serait donc pas fondée à demander au juge administratif l’annulation d’une décision du Préfet lui refusant le bénéfice de la DGF bonifiée, si cette dernière n’exerce pas ou que très partiellement les compétences requises.

 

[1] CAA Marseille, 28 mai 2004, CC des CEPS et SYLVES, n°01MA00059 et CC du Pays de l’Or, n°01MA00102

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Modification des règles de révision libre des attributions de compensation

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Introduites par la loi de finances rectificatives pour 2014 du 29 décembre 2014,  les conditions de révision de l’attribution de compensation ont été modifiées de sorte à ce qu’elle soit soumise à l’accord à la majorité des deux tiers du conseil communautaire et à la majorité simple de chaque conseil municipal des communes membres, et non plus avec l’accord unanime du conseil communautaire.

La loi de finances pour 2016 apporte alors une précision permettant d’assouplir les modalités de révision libre des attributions de compensation. Jusqu’à présent, une simple révision des attributions de compensation nécessitait l’accord de l’ensemble des conseils municipaux des communes membres à la majorité simple. Autrement dit, même s’ils n’étaient pas concernés par la révision, ils devaient se prononcer sur la révision des attributions de compensation des conseils municipaux concernés. Désormais, seuls les conseils municipaux des communes concernées par la révision de leur attribution de compensation devront statuer à la majorité simple sur la révision de leur attribution de compensation.

Article 1609 nonies C du Code Général des Impôts : « Le montant des attributions de compensation et les conditions de leur révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges. »

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La procédure de retrait d’une commune d’un établissement public

Le retrait classique d’une ou plusieurs communes est régi par l’article L.5211-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Le retrait doit être effectué avec le consentement du conseil communautaire, ainsi que l’accord des conseils municipaux des communes membres, dans les conditions de majorité requise pour la création de l’établissement,  pris par délibération dans un délai de 3 mois à compter de la notification de la délibération du conseil communautaire :

  • Cette majorité doit être exprimée par les 2/3 des organes délibérants représentant plus de la moitié de la population totale de la communauté de communes, ou par la moitié au moins des organes délibérants représentant plus des 2/3 de la population.
  • Cette majorité doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes membres dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée.

A défaut de délibération dans ce délai de 3 mois, la décision est réputée défavorable. Ce retrait est acté par arrêté du Préfet.

Les conditions financières et patrimoniales du retrait de la commune sont déterminées par délibérations concordantes du conseil municipal de la commune et du conseil communautaire selon les dispositions de l’article L.5211-25-1 du CGCT. A défaut d’accord, ces conditions sont arrêtées par le représentant de l’Etat.

La question de savoir si une commune peut prendre une délibération avant la notification de la délibération du conseil syndical a été récemment réglée : le juge administratif reconnait la possibilité pour une commune de se prononcer avant l’organe délibérant de l’EPCI sur le retrait, et donc avant la notification de la délibération du comité syndical (CE, 23 juillet 2012, n°342849). La même jurisprudence établie que le Préfet n’est pas tenu par le délai de 3 mois mentionné à l’article L.5211-19 du CGCT, et peut adopter son arrêté de retrait dès lors que toutes les communes ont délibéré sur le sujet, quand bien même le délai de 3 mois n’est pas écoulé.

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