Intercommunalité et Réforme des collectivités territoriales

Censure des accords locaux sur la composition des conseils communautaires

Saisi par une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil Constitutionnel a censuré le 20 juin 2014 les disposition de la loi de réforme des collectivités territoriales (loi RCT) du 16 décembre 2010 permettant sur la base d’un accord local de déterminer le nombre et la répartition du conseil communautaire. La loi précisait simplement que la répartition devait tenir compte de la population de chaque commune, ce qui en pratique interdisait une répartition égalitaire (même nombre de délégués pour toutes les communes), mais n’interdisait pas de s’écarter d’une répartition à la population (voir ici pour un rappel des disposition de cette loi).

 Cet accord local, adopté à la majorité requise pour la création d’une communauté (les 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population, ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population), permettait en outre d’augmenter de 25% le nombre de sièges de délégués communautaires (depuis la loi Richard, voir ici pour les dispositions).

Le conseil constitutionnel a estimé que la répartition des sièges des organes délibérants des communautés doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité territoriale participante, avec toutefois la contrainte d’au moins un délégué par collectivité.

Cette remise en cause des accords locaux ne vaut cependant que pour les accords postérieurs à la décision du Conseil Constitutionnel, c’est à dire après le 20 juin 2014. Les répartitions sur la base d’accords antérieurs au 20 juin 2014 restent valides. La remise en cause des accords locaux devra intervenir en cas de renouvellement du conseil municipal après le 20 juin 2014 d’une des communes membres ou en cas de contestation sur l’accord local par une des communes membres.

[boite_info]Décision du conseil constitutionnel du 20 juin 2014 sur la répartition des sièges communautaires

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[boite_telechargement]Note de l’AMF sur la censure des dispositions de répartition des sièges des conseils communautaires

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Nouvelle rationalisation de l’intercommunalité et renforcement de l’intégration communautaire

Ces dernières années ont été marquées par une volonté de réorganiser l’échelon territorial, et notamment par le lancement d’une première vague de rationalisation de la carte intercommunale. Le gouvernement n’entend pas en rester là et soumet dans son projet de loi du 18 juin 2014 portant nouvelle organisation territoriale de la République plusieurs mesures concernant le bloc local.

Ce projet de loi prévoit une nouvelle rationalisation de l’intercommunalité et un renforcement de l’intégration communautaire.

  • Nouvelle vague de rationalisation de la carte intercommunale

Il est prévu que le seuil de population minimale des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) passe de 5 000 à 20 000 habitants avant le 31 décembre 2016. A ce jour, cette nouvelle mesure concerne les 3/4 des EPCI. Pour sa mise en œuvre, les Préfets seront dotés de pouvoirs étendus pour créer, modifier le périmètre ou fusionner des EPCI, ainsi que pour dissoudre des syndicats de communes ou syndicats mixtes, jusqu’à la date butoir du 31 décembre 2016.

  • Renforcement des compétences de l’échelon intercommunal

La nouvelle rédaction de l’article L 5214-16 du CGCT dans le projet de loi supprime la notion d’action d’intérêt communautaire pour les compétences obligatoires. Les communautés de communes se rapprochent donc sur ce point des communautés d’agglomération qui n’avaient pas d’intérêt communautaire sur les compétences obligatoires, hormis la définition des zones d’activités économiques.

Le projet de loi ajoute à la liste des compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération : la promotion du tourisme par la création d’office de tourisme et l’aménagement et l’entretien des aires d’accueil des gens du voyage. Il complète également la liste des compétences optionnelles avec la création et la gestion des maisons de services au public.

Les communautés de communes devront alors se doter de deux nouvelles compétences obligatoires parmi cinq compétences obligatoires avant le 31 décembre 2016 : l’aménagement de l’espace communautaire (dont le PLU), le développement économique, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des risques d’inondation (dès 2016), la promotion du tourisme (prévue au projet de loi) et les aires d’accueil des gens du voyage (prévues au projet de loi).

 Elles devront également se doter d’au moins trois des huit groupes de compétences optionnelles au plus tard le 31 décembre 2016 : Protection et mise en valeur de l’environnement, Politique du logement et du cadre de vie, Politique de la ville, Création, aménagement et entretien de la voirie, Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire, Action sociale d’intérêt communautaire, Assainissement, Création et gestion des maisons de services au public (prévue au projet de loi).

De même, pour bénéficier de l’éligibilité à la DGF bonifiée, les communautés de communes ne devront plus exercer quatre des neuf, mais six compétences parmi la liste des onze prévues : l’aménagement de l’espace communautaire (dont le PLU), le développement économique, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des risques d’inondation (ajoutée dès 2016), la promotion du tourisme (prévue au projet de loi), les aires d’accueil des gens du voyage (prévues au projet de loi), la création, aménagement et entretien de la voirie, la politique du logement social, la politique de la ville, la collecte et traitement des déchets ménagers et assimilés, le développement et aménagement sportif et l’assainissement.

Par ailleurs, rappelons que, suite à la publication de la loi ALUR en mars 2014, le groupe de compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération, « Aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire », a été complété par la compétence « plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ». 

Par conséquent, la communauté de communes ou la communauté d’agglomération qui n’est pas compétente en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale, le deviendra à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la loi ALUR, autrement dit, le 25 mars 2017. Il est précisé que si dans les 3 mois qui précèdent le terme du délai de 3 ans, au moins 25% des communes représentant au moins 20% de la population s’y opposent, ce transfert de compétences n’aura pas lieu.

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Suppression de l'intérêt communautaire pour les compétences obligatoires des Communautés de communes

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du 18 juin 2014 (ici) apporte de nouvelles modifications d’importance sur les compétence des communautés de communes.

L’article 18 supprime la notion d’action d’intérêt communautaire pour les groupes de compétences obligatoires que sont le développement économique et l’aménagement de l’espace.

Actuellement, l’article L.5214-16 du code général des collectivités territoriales (ici) est rédigé comme suit :

“I.-La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, les compétences relevant de chacun des deux [trois à compter de 2016] groupes suivants :

1° Aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ;

2° Actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté. Quand la communauté de communes opte pour le régime fiscal défini à l’article 1609 nonies C du code général des impôts, l’aménagement, la gestion et l’entretien des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d’intérêt communautaire sont inclus dans cette compétence ;

[à compter du 1er janvier 22016] 3° Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l’article L. 211-7 du code de l’environnement […]”

Les communautés de communes devront donc exercer l’intégralité des compétences obligatoires, comme les communautés d’agglomération. Il ne sera plus possible de choisir au sein de la compétence Aménagement de l’espace d’exercer ou non la compétence relative au schéma des cohérence territoriale (SCOT), au plan local d’urbanisme (PLU), document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale. Ces composantes du groupe Aménagement de l’espace devront être exercées.

La seule possibilité de définition de l’intérêt communautaire qui subsitera sera celle des composantes y faisant explicitement référence : aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, zones d’activités d’intérêt communautaire pour les communautés de communes en fiscalité professionnelle unique (FPU).

 

Par ailleurs, la liste des compétences obligatoires est renforcée avec l’inclusion dans le groupe de compétence “Développement économique” de :

  • “Promotion du tourisme par la création d’un office de tourisme ; actions de développement économique d’intérêt communautaire dans le respect du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation.“,
  • et d’une quatrième compétence obligatoire : “4° Aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage“

Ces dispositions entreraient en vigueur au 31 décembre 2016.

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Gouvernance et missions d'un centre intercommunal d'action sociale

1.      Gouvernance
Il s’agit d’un établissement public administratif intercommunal présidé par le Président de l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) dont il dépend. Le CIAS est géré paritairement par un conseil d’administration composé de membres élus parmi le conseil communautaire, et de membres qualifiés dans le secteur de l’action sociale désignés par le Président. Les membres élus et qualifiés doivent être respectivement au nombre maximum de 16.

Chaque renouvellement de conseil communautaire entraîne un renouvellement des élus membres du CIAS dans les deux mois suivant sa constitution. Ils sont élus au sein du conseil communautaire au scrutin majoritaire à deux tours, à bulletin secret.

Les membres qualifiés sont nommés par arrêté du Président parmi des personnes participant à des actions de prévention, d’animation ou de développement social dans le secteur associatif.

 

2.       Les missions

Le CIAS exerce des missions de solidarité et d’action sociale sur son territoire telles qu’elles ont été définies dans les statuts de l’EPCI. Il peut s’agir de mettre en œuvre une action sociale générale ou des actions intercommunales spécifiques.

Conformément aux principes qui gouvernent les transferts de compétences, le CIAS ne peut intervenir sur les missions exercées par un CCAS ou une commune se situant sur son territoire en matière d’action sociale.

Afin de clarifier les domaines d’intervention de chacun, il faut définir une compétence « action sociale d’intérêt communautaire ». La création d’un CIAS ne conduit donc pas nécessairement à la suppression des CCAS sur son territoire. Les compétences du CCAS ne sont pas obligatoirement toutes transférées au CIAS, qui peut n’avoir qu’une seule compétence par exemple. Comme le précise une réponse ministérielle n° 15092, publiée au JO du Sénat le 24/03/2005, il s’agit ainsi, « d’éviter que des interventions ayant le même objet soient conduites au niveau communal via les CCAS alors même que les communes ont décidé de confier la conduite de ces actions à l’échelon communautaire ».

L’EPCI peut confier au CIAS une partie seulement de ses compétences. Toutefois, le CIAS devra obligatoirement reprendre les compétences reconnues d’intérêt communautaire transférées par les CCAS des communes membres de l’EPCI.

Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’EPCI et des conseils municipaux à la majorité qualifiée[1], et à l’unanimité des CCAS concernés.

[1] Les 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population totale.

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Le point sur la réforme territoriale

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Deux projets de loi seront déposés en Conseil des ministres le 18 juin prochain avant d’être examinés par le Sénat. Le premier concerne la reconfiguration de la carte des régions et le second concernera les compétences régionales et la rationalisation des intercommunalités.

 

1.       La nouvelle carte des régions

Le gouvernement a annoncé aujourd’hui même sa volonté de réduire le nombre de régions de 22 à 14. Il nous présente ainsi la nouvelle carte des régions dont les frontières ne sont pas modifiées. La réduction du nombre de régions se fera par le biais de fusions entre les régions déjà existantes.

 

 

Ce projet de regroupement des régions s’accompagne de la volonté de rendre cet échelon territoriale “collectivité chef de file” en matière de développement des entreprises, de formation et d’emploi , en matière de transport (trains régionaux, bus, aéroports, ports) et en matière scolaire (gestion des lycées et des collèges).

 

2.       La nouvelle rationalisation des intercommunalités et syndicats

Le gouvernement considère que les intercommunalités n’ont pas assez de moyens pour porter des projets d’envergure. C’est pourquoi, cette réforme territoriale vise à rationaliser à nouveau la carte des intercommunalités et des syndicats. Le Président précise d’ailleurs que  “chacune d’entre elles devra regrouper au moins 20 000 habitants à partir du 1er janvier 2017, contre 5 000 aujourd’hui. »

 

3.       La suppression des départements

Autre point de la réforme : les départements seront amenés à disparaître progressivement. “L’objectif doit être une révision constitutionnelle prévoyant la suppression du conseil général en 2020. (…) D’ici là, les élections pour le conseil départemental seront fixées le même jour que celles pour les futures grandes régions à l’automne 2015. Avec le mode de scrutin qui a été voté par la loi du 17 mai 2013”, explique François Hollande.

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Une commune peut-elle intervenir sur les compétences transférées à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elle est membre ?

Les communes, en vertu de leur clause de compétence générale, n’ont pas vocation à intervenir sur les compétences transférées à l’établissement public de coopération intercommunale dont elles dépendent. En effet, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) exercent leurs compétences dans le respect du principe de spécialité, qui suppose une séparation des compétences respectives des communes et de l’EPCI.

Lors d’un transfert de compétence d’une commune à un EPCI, la commune se trouve alors dessaisie de cette compétence. Par principe, l’EPCI garde l’exclusivité de la compétence transférée par la commune.
Toutefois, le transfert de compétence n’est pas immuable. Il sera toujours possible pour la commune d’exercer à nouveau une compétence transférée à l’EPCI (dissolution de l’EPCI, retrait de la commune de l’EPCI, modification statutaire et restitution de la compétence…).

Mais, est-il possible qu’une commune s’immisce dans une compétence exercée par un EPCI sans déroger aux principes de spécialité et d’exclusivité régissant l’exercice de ces compétences ? Oui, lorsque la compétence est partagée.
La définition de l’intérêt communautaire permet de déterminer ce que les communes souhaitent faire par elle-même et ce qu’elles souhaitent être pris en charge par l’échelon intercommunal.

Par exemple, une communauté de communes, dotée de la compétence « action sociale », peut limiter son action en matière sociale en définissant un intérêt communautaire. Il peut s’agir alors d’une action sociale limitée à l’organisation d’un service de transport à la demande. Dans ce cas, les communes membres pourront mener une action sociale « d’intérêt communal » différentes des activités menées par la communauté de communes. Autrement dit, les communes pourront exercer toute action sociale autre que celle définie par l’intérêt communautaire (l’organisation d’un service de transport à la demande).

Seule la définition d’un intérêt communautaire permet de partager une compétence transférée par une commune à son EPCI et de passer outre les principes de spécialité et d’exclusivité.

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Les conditions de retrait d'une commune d'un syndicat intercommunal

Il existe plusieurs procédures permettant à une commune de se retirer d’un syndicat intercommunal :

– Procédure de droit commun : par délibération de la commune souhaitant se retirer, avec accord de l’organe délibérant du syndicat à la majorité simple et de l’ensemble des conseils municipaux membres du syndicat à la majorité qualifiée*(article L. 5211-19 du CGCT).

– Procédures dérogatoires :

1/  Après avis de la Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDCI), le Préfet peut autoriser la commune à se retirer du syndicat :

  • Si, par suite d’une modification de la réglementation ou de la situation de la commune au regard de cette réglementation, la participation de cette commune au syndicat est devenue sans objet (article L. 5212-29 du CGCT).
  • Pour adhérer à une communauté de communes (article L. 5212-29-1 du CGCT).

2/  Lorsqu’une commune estime que les dispositions liées à la représentativité au sein du comité syndical, aux compétences exercées par le syndicat, ou aux contributions financières de la commune au syndicat, sont de nature à compromettre son intérêt à participer à l’objet syndical, elle peut demander son retrait du syndicat ou la modification des dispositions statutaires en cause, selon la procédure de droit commun (article L. 5212-30 du CGCT).

 

Le retrait d’une commune d’un syndicat entraine des conséquences en termes de répartition patrimoniales et financières. L’article L. 5211-25-1 du CGCT prévoit les modalités de répartition applicables en cas de retrait :

Les biens mis à la disposition du syndicat par la commune sont restitués dans le patrimoine de la commune. Le solde de l’encours de dette, afférente à ces biens, non remboursé à la date du retrait, est également repris par la commune.

En ce qui concerne les autres biens (construits ou acquis par le syndicat), le principe d’équité s’applique pour leur répartition entre le syndicat et la commune. Ainsi, pour des raisons de situation géographique, les biens situés sur le territoire de la commune pourraient être restitués à la commune tandis que les biens situés sur le territoire d’une commune membre du syndicat auraient vocation à rester dans le patrimoine du syndicat.

A défaut d’accord par délibérations ou par convention entre la commune et le syndicat dans la répartition des biens, elle sera fixée par le Préfet.

En ce qui concerne l’encours de dette, seules les procédures dérogatoires prévoient explicitement que le retrait peut être subordonné à la prise en charge par la commune d’une quote-part des annuités de dette afférentes aux emprunts contractés par le syndicat pendant la période où la commune en était membre.

 

* Majorité qualifiée : les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

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L’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires

 

La réforme du code électoral instaurée par la loi Valls du 17 mai 2013 a modifié le mode d’élection des conseils municipaux et intercommunaux. L’une des dispositions de cette loi concerne l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires. Auparavant, l’élection des conseillers communautaires avait lieu au suffrage universel indirect. En d’autres termes, ils étaient désignés « délégués communautaires » au sein des conseils municipaux.

Lors des élections des 23 et 30 mars dernier, les conseillers communautaires ont été élus, pour la première fois, directement par les électeurs, en même temps que les conseillers municipaux. Mais qui sont concrètement ces nouveaux représentants communautaires ?

 

Le législateur distingue deux cas :

  • Dans les communes de 1000 habitants et plus, chaque bulletin électoral distingue la liste des conseillers municipaux de celle des conseillers communautaires. La répartition des sièges des conseillers communautaires de la commune a lieu selon le même mode de scrutin que pour les élections des conseillers municipaux. La liste ayant eu la majorité des suffrages exprimés obtient la moitié des sièges tandis que les autres sièges sont répartis à la proportionnelle entre les listes suivantes ayant recueilli plus de 5% des suffrages (articles L 273-6 et suivants du code électoral).
  • Dans les communes de moins de 1000 habitants, les conseillers communautaires sont désignés parmi les premiers dans l’ordre du tableau : le Maire, puis ses adjoints et enfin les conseillers municipaux par ancienneté électorale ou ayant eu le plus grand nombre de suffrages (articles L 273-11 et suivants du code électoral).

 

L’installation du nouvel organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) doit se tenir au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant l’élection des maires.

La convocation du conseil communautaire est faite par le Président sortant. Seront à l’ordre du jour de cette première réunion, l’élection du Président et du bureau.

L’élection du Président et des Vice-Présidents se déroule de manière similaire à celle du Maire et des Adjoints (article L 5211-2 du CGCT). Il est élu au scrutin secret à la majorité absolue du conseil et les Vice-Présidents sont élus au scrutin uninominal à bulletin secret.

 

 

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Baisse de la dépense publique : vers une nouvelle étape de regroupements ?

 

Lors de son discours du 14 janvier dernier, le Président de la République a annoncé la poursuite et l’amplification des efforts de redressement des comptes de la Nation. Concernant les collectivités locales, cet effort passera par des « incitations fortes » à se regrouper, avec une clarification des compétences. Le nombre de Régions pourra évoluer, et l’avenir des départements, notamment dans les aires métropolitaines devra être redéfini.

Pour les accompagner, il y aura des incitations puissantes qui seront introduites. Les dotations de l’Etat varieront selon les regroupements qui seront faits. »

Lors de la conférence du 18 janvier à Tulle, le Président a précisé sa pensée à propos du bloc local (communes et intercommunalités) : « Quand on regarde la carte, on s’aperçoit que certaines intercommunalités ressemblent à des cantons, d’autres à des arrondissements, d’autres à des bassins de vie. » Mais il est souhaitable, pour le chef de l’État, que ces intercommunalités aient « une taille suffisante pour se développer et investir ». Il faut donc « aller plus loin dans l’intégration ». Cette amplification de la réforme territoriale se fera dès 2014. Le nombre de collectivités et d’EPCI devra être réduit, et la taille de ceux-ci augmentée.

Vers un acte 2 de la réforme territoriale ? A peine les schéma départementaux de coopération intercommunale (SDCI) ont-ils été adoptés qu’il semble que les commissions départementales (CDCI) vont se réunir à nouveau pour amplifier le mouvement. Les CDCI doivent déjà se réunir à nouveau au second semestre 2015, faudra-t-il aller encore plus vite ?

Une chose est sûre. Si l’on ne sait pas encore si ces regroupements déboucheront sur des économies notables, la mobilisation des élus qu’ils requièrent nuisent à la mise en place de leurs projets, et à une vision à moyen terme. Le secteur privé se plaint de l’instabilité fiscale, le secteur public local pourra se plaindre de l’instabilité du CGCT. Peut être est-ce un effet indirect en faveur de la baisse de la dépense publique ?

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Les métropoles avaleraient les départements

Les arbitrages du président de la République n’ont pas encore été pris, mais le gouvernement réfléchit à étendre les métropoles à tout le département, et donc à “supprimer” ces derniers.

Une petite révolution destinée à être inscrite dans le prochain projet de loi de décentralisation. Un texte dont la présentation en Conseil des ministres doit intervenir dans la première quinzaine d’avril.

Cette fusion-absorption, si elle se confirmait dans la loi finale adoptée par le Parlement d’ici fin 2014, se traduirait par la disparition du conseil général des Bouches-du-Rhône. Les communes du pays d’Arles et du nord du département rejoindraient alors la métropole d’Aix-Marseille-Provence.

Cette orientation verrait, dans la région capitale, la suppression des conseils généraux de la petite couronne. Un mouvement que Jean-Marc Ayrault appelle de ses vœux depuis une poignée de semaines.

Pour les neuf à onze futures métropoles dites de « droit commun », se dessinerait, selon les premières tendances gouvernementales, un scénario à la lyonnaise. Le département perdrait, là, ses compétences sur le territoire des nouveaux groupements mais les conserverait dans ses franges rurales.

Ce vaste mouvement serait programmé dans la durée, les fusions métropoles-départements intervenant au-delà de l’année 2016.

[boite_simple]Lire la suite sur Le courrier des Maires

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