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La baisse des dotations sonne-t-elle le glas des communautés à fiscalité additionnelle ?

La baisse annoncée par le Gouvernement, et confirmée par le projet de loi de finances pour 2015 en cours de discussion au Parlement, va conduire à une réduction d’ampleur de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette diminution sera progressive et étalée sur 3 années, entre 2015 et 2017.

C’est une diminution de 30% de l’enveloppe nationale de la DGF qui se trouve ainsi enclenchée, entre les montants mis en répartition en 2013 et ceux pour 2017.

Concrètement, pour chaque intercommunalité, la diminution de la dotation d’intercommunalité (composante de la DGF des communautés) se matérialisera par une minoration de la DGF correspondant à un pourcentage des recettes de fonctionnement(1) du budget principal. Il s’agit donc d’un prélèvement sur les recettes de fonctionnement, opéré sur la DGF, puis si celle-ci s’avère insuffisante, sur les douzièmes mensuels de fiscalité.

 

Nos simulations conduisent aux taux de prélèvements suivants pour les EPCI :

  • En 2015, un prélèvement supplémentaire de 2,6% des recettes de fonctionnement par rapport à 2014, soit un prélèvement total de 3,65% des recettes de fonctionnement ;
  • En 2016, un prélèvement supplémentaire de 2,67%% des recettes de fonctionnement par rapport à 2015, soit un prélèvement total de 6,32% des recettes de fonctionnement ;
  • En 2017, un prélèvement supplémentaire de 2,74% des recettes de fonctionnement par rapport à 2016,, soit un prélèveemnt total de 9,06% des recettes de fonctionnement.
Minoration de la DGF des EPCI - EXFILO

Minoration de la DGF des EPCI – EXFILO

Ainsi, à horizon 2017, chaque communauté aura perdu 9,06% de ses recettes de fonctionnement par rapport à 2013. Dit autrement, si les recettes de fonctionnement ne progressaient pas habituellement d’au moins 2,6% par an, alors celles-ci seront en diminution ou en stagnation entre 2015 et 2017.

[citation alignement= »left »]Un supplément de 10€ à 14€/hab en adoptant la FPU[/citation]

Ce tableau, sombre, peut toutefois être contrebalancé en tout ou partie par les communautés de communes à fiscalité additionnelle. En effet, une communauté de communes à fiscalité additionnelle reçoit en moyenne, une dotation d’intercommunalité à l’habitant de 20€ par habitant en 2014.

A coté de cela, une communauté de communes à fiscalité professionnelle unique reçoit en moyenne une dotation d’intercommunalité à l’habitant de 34€ par habitant lorsqu’elle bénéficie de la bonification (qui est automatique lorsqu’une communauté exerce au moins 4 compétences (cf tableau). Or, notre expérience dans les études d’impact et de mises en place de la FPU nous montre qu’un grand nombre de communautés de communes à fiscalité additionnelle exercent déjà un nombre suffisant de compétences pour être éligible à la bonification de la DGF en FPU. Et dès lors, le passage en fiscalité professionnelle unique se traduirait par un supplément de dotation de 10€ à 14€ par habitant en moyenne.

Bonification de la DGF des EPCI à FPU - EXFILO

Bonification de la DGF des EPCI à FPU – EXFILO

Les communautés de communes à fiscalité additionnelle ont donc un levier d’action supplémentaire par rapport aux autres intercommunalités : le passage en fiscalité professionnelle unique (FPU). Pour rappel, le passage en FPU nécessite une délibération du conseil communautaire prise à la majorité simple avant le 31 décembre d’une année pour être applicable à compter du 1er janvier de l’année qui suit. Le changement de régime fiscal implique par contre de nombreuses conséquences tant pour le budget communautaire, que pour les communes et pour les contribuables.

Ainsi, pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, le passage en fiscalité professionnelle unique permettrait de compenser pour tout ou partie les baisses de DGF à venir jusqu’en 2017.

Face à l’impératif d’équilibre financier des collectivités territoriales et des EPCI, la réduction des dotations sonnera-t-elle le glas de la fiscalité additionnelle ? A n’en pas douter, nombre d’entre elles passeront en fiscalité professionnelle unique en 2015. Nous avons déjà accompagné plusieurs d’entres elles sur ce chemin depuis le renouvellement des conseils municipaux.

 

(1) Il s’agit des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de la pénultième année (N-2), hors recettes exceptionnelles, majorées des atténuations de charges et minorées des atténuations de produits et des travaux en régie et des amortissements en opérations réelles.

La fiscalité professionnelle unique pénalisée par le projet de loi de finances pour 2014 ?

Le projet de loi de finances pour 2014, présenté le 25 septembre 2013 en Conseil des Ministres, fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement pour 2014 à 40,1 Mds€, soit une réduction de 1,5 Mds€ par rapport à 2013 au titre du partage de l’effort de redressement des comptes de l’Etat.

L’article 72 du projet de loi de finances pour 2014 répartit la diminution de ces 1,5 Mds€ entre les différents échelons de collectivités : communes, intercommunalité, départements et régions.

[citation alignement= »left »]La baisse de la DGF sera répartie au prorata des recettes de fonctionnement [/citation]La DGF des communes diminuera ainsi de 588 millions €, soit 39% du total, et 70% de la baisse affectée au « bloc local » (communes et communautés). Cette baisse s’appliquera sur la dotation forfaitaire, et le cas échéant pour le solde, sur les compensations fiscales, ou à défaut sur ses douzièmes mensuels. Le législateur a probablement voulu « préserver » la dotation d’intercommunalité, qui elle ne progressera pas en 2014, contrairement aux dotations de péréquation des communes (dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale, dotation nationale de péréquation).

La baisse sera répartie au prorata des recettes réelles de fonctionnement de chaque commune dans le total. Il s’agira probablement des recettes réelles de fonctionnement figurant au compte administratif 2012.

Il est donc possible d’estimer le prélèvement de chaque commune sur sa dotation forfaitaire : le montant total des recettes de fonctionnement des communes s’élevait en 2011 à 77 milliards € (2012 n’est pas encore connu).

Ainsi, une règle de trois permet de calculer que la dotation forfaitaire de chaque commune sera amputée de 0,76€ (soixante-seize centimes) pour chaque 100€ (cent euros) de recettes réelles de fonctionnement (0,588Mds/77Mds). Pour une commune dont le montant total des recettes réelles de fonctionnement 2012 s’élève à 1M€, le prélèvement approximatif de dotation forfaitaire sera de 1M€/100 x 0,76 = 7 600€.

 

La DGF des EPCI diminuera elle de 252 millions€, soit 16,8% du total de la baisse, et 30% de la baisse affectée au « bloc local ». Elle portera sur la dotation d’intercommunalité, et le cas échéant pour le solde, sur les compensations de fiscalité locale, ou à défaut sur ses douzièmes mensuels. La réforme territoriale débouchant au 1er janvier 2014 sur de nombreuses fusions, créations, dissolution et changement de régime fiscal d’EPCI, il n’est pas possible pour l’instant de connaître le montant total des recettes réelles de fonctionnement des EPCI.

 

Par contre, nous pouvons remarquer que ce système de répartition de la baisse de DGF désavantage les EPCI et les communes à fiscalité professionnelle unique. En effet, les EPCI à fiscalité professionnelle unique ont mécaniquement de plus fortes recettes réelles de fonctionnement que les EPCI à fiscalité additionnelle, puisqu’ils reçoivent la totalité de la fiscalité professionnelle sur leur territoire. Cependant, ils ne la conservent pas et la reversent aux communes au travers des attributions de compensation. Les recettes réelles de fonctionnement d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique sont donc artificiellement gonflées. En outre, en prenant en compte les recettes réelles de fonctionnement, le législateur prend en compte les attributions de compensation reçues par l’EPCI (cas des AC dites « négatives » qui constituent une dépense pour la commune et une recette pour son EPCI), mais pas les attributions de compensation versées par l’EPCI à ses communes. [citation alignement= »left »]Les attributions de compensation, qui viennent d’une seule et même recette fiscale, la FPU, sont comptées 2 fois[/citation]

De même pour les communes en fiscalité professionnelle unique. L’attribution de compensation peut constituer soit une recette, soit une dépense. Dans ce dernier cas, les recettes réelles de fonctionnement de la commune sont artificiellement gonflées puisqu’elle en reverse une partie (les AC) à son EPCI.

 

Quel problème cela pose-t-il ? Pour les communes et les EPCI en fiscalité professionnelle unique, les attributions de compensation, une des recettes réelles de fonctionnement, sont prises en compte 2 fois ! Une fois pour l’EPCI à FPU et une fois pour la commune membre. Pourtant, il ne s’agit que d’un transfert d’une collectivité à une autre (à un établissement pour être précis) d’une seule et même recette fiscale (la FPU qui finance les attributions de compensation).

Prenons l’exemple d’une commune A dont les recettes sont de 1000 et qui reçoit de son EPCI B une AC de 100. Le montant total de ses recettes réelles de fonctionnement est de 1100. Ceci comprend bien les attributions de compensation reçue de l’EPCI B.

Son EPCI B lui, aura des recettes de 10 000, et versera une attribution de compensation de 100. Ses recettes réelles de fonctionnement seront de 10 000. Dès lors, pour le calcul de la baisse de la DGF à répartir entre EPCI, la DGCL affectera une baisse de la DGF de l’EPCI B en fonction de ses 10 000 de recettes réelles de fonctionnement. Or ceci comprend les recettes qu’il reçoit mais reverse à sa commune membre A. Et qui sont déjà comptabilisées dans les recettes réelles de fonctionnement de la commune A.

Ainsi, dans cet exemple, les attributions de compensation, c’est à dire la même et unique recette fiscale, sera comptabilisée 2 fois (une fois chez la commune qui la reçoit, et une fois chez l’EPCI qui perçoit la recette qu’il reverse).

La FPU pénalisée par le projet de loi de finances pour 2014 - EXFILO

La FPU pénalisée par le projet de loi de finances pour 2014 – EXFILO

Un système plus juste eut été de répartir en fonction du solde recettes réelles de fonctionnement – attributions de compensation versées. En effet, puisque l’on tient compte des attributions de compensation reçues, pourquoi ne pas tenir compte des attributions de compensation versées ?

Ainsi, à situation identique, la baisse de la DGF des communes et communautés, répartie en fonction au prorata des recettes réelles de fonctionnement, affectera plus fortement les communes et communautés en fiscalité professionnelle unique que celles et ceux en fiscalité additionnelle.

D’autre part, le transfert de compétence d’une commune vers son EPCI aura dorénavant un double effet : amélioration du coefficient d’intégration fiscale de la Communauté, et moindre prélèvement sur la DGF du bloc local (puisque l’AC va diminuer).

 

[boite_telechargement]Projet de loi de finances pour 2014 du 25 septembre 2013[/boite_telechargement]