L’assujettissement des collectivités territoriales à la TVA varie selon la nature des activités exercées.

Selon l’article 256 B du CGI, les personnes morales de droit public ne sont pas assujetties à la TVA pour l’activité de leurs services administratifs (…) lorsque leur non-assujettissement n’entraîne pas de distorsions dans les conditions de la concurrence. Le service public d’élimination des déchets est donc en principe une activité située hors du champ d’application de la TVA.

Toutefois, les activités relevant du service public d’élimination des déchets peuvent être soumises à TVA sur option si le service est financé par la redevance d’enlèvement des ordures ménagères ou la REOMI, l’article 260 A du CGI offrant aux collectivités locales la possibilité d’opter pour l’assujettissement à la TVA. Dans ce cas, les usagers du service paient une TVA sur leur redevance. Et la collectivité peut exercer son droit à déduction et récupérer la TVA sur ses achats de fournitures et ses investissements.

L’option doit s’exercer service par service. A cet égard, les opérations de collecte et de traitement des ordures ménagères constituent un seul et même service au regard des dispositions de l’article 260 A du CGI. L’option peut être dénoncée à partir du 1er janvier de la cinquième année civile qui suit celle au cours de laquelle elle a été exercée.

Le principe de non-assujettissement a une autre limite, issue de l’article 256 B : les activités risquant d’entraîner des distorsions de concurrence seront automatiquement dans le champ de la TVA. C’est le cas des prestations effectuées pour des tiers (communes ou entreprises), des ventes de matériaux, de compost, d’énergie ou de biogaz.

L’option pour la TVA peut être problématique en cas de présence d’un syndicat de traitement des déchets qui n’a pas lui-même déjà opté pour l’assujettissement à la TVA. En effet, dans ce cas, le syndicat de traitement est alors considéré comme un prestataire de services, activité par nature imposable à la TVA (256 et 256A du code général des impôts). Cependant, le syndicat peut ne pas être assujetti à la TVA pour les prestations qu’il rend à ses membres, collectivités locales et leurs établissements publics, lorsque les recettes des collectivités membres (et EPCI) ne sont pas soumises à TVA. Ainsi, si l’ensemble des membres d’un syndicat de traitement n’ont pas opté pour l’assujettissement à la TVA, alors le syndicat de traitement n’aura pas l’obligation de s’assujettir à la TVA.

Ceci implique donc que le choix d’une collectivité d’assujettir à la TVA son service public de gestion déchets ménagers, aura des conséquences, outre pour elle-même, d’une part pour le syndicat de traitement auquel elle adhère qui sera alors contraint de se soumettre à la TVA, mais aussi d’autre part pour l’ensemble des autres membres dudit syndicat : les contributions qu’ils versent au syndicat devraient alors être soumises à TVA, les renchérissant ainsi.

La loi de finances pour 2021 a mis en place la procédure d’automatisation du Fonds de Compensation de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (FCTVA), ce qui conduit à utiliser la nomenclature comptable comme base d’éligibilité, et non plus la nature des dépenses (voir lien sur l’article du PLF 2021 sur le sujet, et la question du coût de la mesure pour les collectivités).

Cette automatisation concernera toutes les collectivités et établissements publics qui bénéficient du remboursement de TVA par le biais du FCTVA l’année même de la dépense, c’est à dire les EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, d’agglomération, urbaines, EPT, métropoles) et les communes nouvelles. A compter du 1er janvier 2021, les attributions du FCTVA réalisées dans la mise en œuvre du traitement automatisé des données budgétaires et comptables (art. L1615-1 CGCT) sont déterminées sur la base du solde net des comptes.

La liste des comptes éligibles a été publiée par arrêté du 20 décembre 2020 (lien).

Des déclarations de FCTVA restent néanmoins nécessaire pour certaines opérations particulières : travaux pour compte de tiers, opérations sur sol d’autrui, immobilisations concédées ou affermées, subventions d’équipements des départements et régions sur les établissements publics locaux d’enseignement.

La périodicité n’est pas modifiée (situation trimestrielle), des régularisations pouvant avoir lieu après l’arrêté des comptes.

Enfin,  un bilan sera tiré suite à cette première étape afin de procéder à des ajustements et d’évaluer les surcoûts, avant d’envisager la généralisation de l’automatisation.

Une circulaire est parue fin août pour détailler les adaptations budgétaire et comptables des dépenses liées à la crise du COVID. Deux mesures sont présentées : étalement des charges sur plusieurs exercices, et assouplissement des conditions de reprises des excédents d’investissement.

Etalement des charges sur plusieurs exercices

L’objectif est de lisser sur plusieurs exercices les dépenses de fonctionnement exceptionnelles et liées à la crise sanitaire. L’étalement des charges COVID est optionnel et concerne les dépenses :

  • Directement liées à la crise sanitaire, depuis le début de la période de confinement (et aussi postérieures à cette période). Ces frais sont listés : frais de nettoyage des bâtiments, véhicules et transport en commun, frais de matériels de protection, frais d’aménagement de l’accueil du public, achat de matériel médical de protection individuelle ;
  • De soutien au tissu économique,
  • De soutien en matière sociale ;
  • De surcoûts sur les contrats de commande publique liés à des modifications des conditions économiques du fait de la période d’état d’urgence sanitaire ;
  • De majoration de subventions d’équilibre des budgets annexes ou des contributions et subventions à d’autres structures, du fait de la crise sanitaire.

Cet étalement de charges est ouvert à l’ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements, et pour l’ensemble de leurs budgets, ainsi qu’au CNFPT et aux centres de gestion. L’étalement pourra être opéré sur tout l’exercice 2020 y compris la journée complémentaire, et les dépenses concernées devront faire l’objet d’un état récapitulatif des dépenses concernées (identifiant les mandats de paiements).

L’organe délibérant devra autoriser l’étalement de charges et préciser la durée de l’étalement (au maximum 5 années), et l’état récapitulatif devra être annexé à la délibération.

Comptablement, l’étalement se traduira par le débit du compte 4815 « Charges liées à la crise sanitaire COVID-19 » et le crédit d’un compte 791 pour la totalité de la charge à étaler, puis par le débit annuel d’un compte 6812 « Dotations aux amortissements des charges de fonctionnement » et le crédit du compte 4815.

Reprise des résultats d’investissement en fonctionnement

Trois conditions cumulatives :

  • Un excédent d’investissement au 31/12/2019, retraité des restes à réaliser,
  • Un excédent d’investissement libre d’affectation (notamment prise en compte des dépenses d’investissements futures et du remboursement de dette),
  • Un compte 1068 Excédents de fonctionnement capitalisés présentant un solde créditeur suffisant pour la reprise.

Un avis préalable du compte public validant les conditions cumulatives sera nécessaire pour la prise de délibération validant la reprise de tout ou partie du compte créditeur du 1068.

Cet excédent sera repris par le compte 7785 « Excédents d’investissements transférés au compte de résultat ».

La fonction support « finances & gestion » se professionnalise dans les Collectivités. De plus en plus nombreuses sont celles qui mettent en place des outils de contrôle de gestion ou a minima des tableaux de bord de suivi de l’activité.

Pour autant, il n’est pas rare que malgré un démarrage sur les chapeaux de roues, la démarche engagée s’essouffle ensuite rapidement : manque de lisibilité, travail supplémentaire pour les services, indicateurs non pertinents,…

Pour inscrire la démarche dans la durée, une première étape indispensable sera la réflexion à propos des attentes des différents acteurs : élus, direction générale, services opérationnels.

Pour les élus, il s’agit le plus souvent de se doter des outils de pilotage et de suivi de la stratégie politique pluriannuelle : évolution des dépenses par politiques publiques, évolution de recettes de fonctionnement (fiscalité, dotations de l’Etat, flux budgétaires au sein du bloc communal), mise en œuvre du plan pluriannuel d’investissement, mobilisation des cofinancements, évolution du niveau d’endettement de la Collectivité.

Pour les Directions Générales, Il s’agit d’être en capacité de disposer des informations clés, sous forme d’indicateurs synthétiques, pour s’assurer de la conformité de la mise en œuvre du budget et de l’adéquation entre les missions et les moyens des services.

Le suivi mensuel des dépenses et des recettes peut-être réalisé par chapitre, par politique publique, par équipement,… Un zoom peut-être porté sur certaines natures de dépenses. A titre d’illustration, le taux de réalisation de l’enveloppe des rémunérations des non-titulaires permet de suivre au plus près les efforts réalisés par la Collectivité pour les renforts saisonniers et les remplacements des titulaires.

Pour les services opérationnels, le suivi déconcentré des engagements et des réalisations est un outil de responsabilisation des chefs de pôles et de services. La démarche permet de créer un lien entre les calendriers de préparation budgétaire, de commande publique et le suivi de la trésorerie de la Collectivité.

Les tableaux de bord seront ainsi construits sur la base d’indicateurs adaptés aux attentes de chacun.

Les Collectivités disposent toutes des informations nécessaires : les progiciels de comptabilité et de gestion permettent de mobiliser les données sur des durées pluriannuelles et d’opérer les extractions nécessaires sur les tableurs les plus usités. Le Cabinet Conseil EXFILO dispose de l’ingénierie nécessaire pour éviter les fastidieuses saisies multiples de données, qui sont à la fois sources d’erreurs et de découragement des bonnes volontés.

En conclusion, pour être efficiente, une démarche de création de « tableaux de bord Finances et Gestion » doit être adaptée aux attentes, à l’organisation et aux outils de chaque Collectivité.

Le Cabinet Conseil EXFILO vous propose d’être à vos côtés pour relever le défi.

La grande majorité des Collectivités locales, Communes et intercommunalités, Département et Région financent en partie leurs investissements en ayant recours à l’emprunt.

Le choix de privilégier une part de financement par la dette est d’autant plus attrayant que les taux d’intérêts proposés par les établissements bancaires se situent à des niveaux historiquement faibles. Une augmentation de l’encours de la dette, communale ou communautaire, n’est donc pas nécessairement la traduction de difficultés budgétaires que rencontrerait la Collectivité.

Existe-t-il pour autant un « bon » niveau d’endettement ou une limite qu’il ne faudrait pas franchir ?

Les données individuelles publiées par la Direction Générale des Collectivités Locales intègrent l’encours de la dette de chaque collectivité, puis établissent un ratio d’endettement par habitant qui est ensuite comparé à la moyenne des collectivités de même strate de population.

Ce ratio néanmoins, s’il a son utilité, ne constitue pas l’alpha et l’oméga de l’analyse financière de la collectivité. C’est la capacité de désendettement qui est le ratio privilégié par le Cabinet Conseil EXFILO, comme par la plupart des analystes.

Plutôt que le montant en euros de la dette ramené au nombre d’habitants, il s’agit alors de déterminer le nombre d’années nécessaires à la Collectivité pour rembourser la totalité de la dette, si elle y consacrait la totalité de son épargne brute. Autrement dit, plus que le montant en valeur absolue de l’encours de dette, l’analyse s’intéressera à la capacité de la Collectivité à y faire face.

Illustration :

Les Communes A et B comptent un nombre d’habitant identique. La dette de la Commune A est supérieure à celle de la Commune B, de près de 50%. Le ratio Encours de dette / population est logiquement dégradé pour la Commune A comparé à la Commune B.

Pour autant, au vu de l’épargne brute disponible, la situation de la Commune A est meilleure que celle de la Commune B. En effet, la Commune A dispose d’une meilleure capacité à prendre en charge sa dette que la Commune B, au regard de son épargne brute budgétaire.

Le ratio de la capacité de désendettement renseigne de façon plus précise l’analyste sur la situation de la Collectivité. Et au-delà de la valeur à l’instant t de ce ratio, c’est à son évolution dans le temps qu’il devra être porté attention. Une dégradation continue sur une période pluriannuelle est tout autant significative que le respect d’un seuil de 10 ou 15 ans.

La suppression de la taxe d’habitation va conduire inexorablement à réduire l’autonomie fiscale des intercommunalités et des départements, qui recevront en compensation une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée. Les communes, a contrario, ne seront pas impactées puisqu’elles bénéficieront de l’ex foncier bâti départemental, et donc d’un pouvoir de taux conservé.

Pour autant, l’autonomie fiscale n’est pas un principe constitutionnel, et les interventions du Président et des ministres, le rappellent bien. Au contraire, comme le soulignait le rapport de la mission flash sur l’autonomie financière de septembre 2018(1), la réforme constitutionnelle de 2003 qui a entériné le principe d’autonomie financière « avait clairement exclu, en rejetant les amendements présentés en ce sens, de reconnaître aux collectivités une autonomie fiscale : lorsqu’elles ont la faculté de fixer le taux ou ll’assiette d’un impôt, ce n’est que parce que le législateur a bien voulu la leur déléguer explicitement, mais pas parce qu’elles disposeraient d’une autonomie fiscale, comme l’a par la suite jugé le conseil constitutionnel » (2).

L’autonomie financière repose sur une définition imprécise et assez large des ressources propres des collectivités territoriales :

  1. Les ressources dont le pouvoir local bénéficie et dont la loi les autorise à fixer le taux et l’assiette. Il s’agit des produits fiscaux, mais aussi des redevances (dont les redevances de service public).
  2. Le produit des impositions de toute nature dont la loi détermine par collectivité le taux ou une part locale d’assiette : la fraction de TVA en fait partie, tout comme les compensations fiscales.

L’autonomie fiscale n’est pas un principe constitutionnel

La notion d’autonomie financière est donc assez relative de l’autonomie financière (budgétaire) des collectivités territoriales. Quelle est l’autonomie lorsque les collectivités reçoivent un produit dont elles ne décident ni du taux ni de l’assiette ? Elles ne peuvent alors qu’en constater le produit.

Par ailleurs, le ratio d’autonomie financière est assez sensible aux évolutions des autres recettes : ainsi, lorsque la DGF diminue, comme récemment avec la contribution au redressement des finances publiques, le dénominateur diminue et le ratio augmente ! Pour autant, on ne peut considérer que l’autonomie financière des collectivités a bénéficié de la réduction de la DGF…

Le Président Macron à l’AMF, le Ministre Dussopt à l’Adcf ont rappelé leur opposition à l’autonomie fiscale et l’absence de principe constitutionnel. Les communes conservent une autonomie fiscale du fait de leur clause de compétence générale. Pour les autres échelons, c’est la ressource transférée qui doit être suffisamment évolutive pour financer la compétence.

Les intercommunalités à fiscalité professionnelle unique, qui exercent des compétences financées avec des retenues sur attributions de compensation figée apprécieront.

(1) Rapport de septembre 2018 de la Mission flash sur la réforme des institutions, intitulé « Expérimentation et différenciation territoriale : Autonomie financières des collectivités territoriales »

(2) Décision 2009-599 DC du 29/12/2009

Les dispositions de l’article 5 du projet de Loi « Engagement & Proximité », actuellement en cours d’examen au Sénat, puis en novembre à l’Assemblée nationale, traitent de l’exercice des compétences « eau potable » et « assainissement ».

L’objectif du Gouvernement est de proposer plus de souplesse quant aux modalités de transfert et d’exercice des compétences au sein du bloc communal.

A ce titre, un dispositif de « gestion déléguée » par une Commune pour le compte de l’Etablissement Public Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) compétent a été introduit dans le projet de Loi, tel que présenté au Conseil des Ministres le 17 juillet dernier.

Un amendement au texte initial proposé par le Gouvernement à l’occasion de l’examen du projet de texte par les Sénateurs le 7 octobre dernier apporte des précisions quant aux modalités de cette gestion déléguée.

Cet amendement prévoit également, et c’est une nouveauté, la possibilité pour un E.P.C.I. de déléguer la compétence à un syndicat intercommunal d’eau ou d’assainissement « existant au 1er janvier 2019 et inclus en totalité dans le périmètre d’une communauté de communes (…) ou d’une Communauté d’Agglomération ».

Ces dispositions remettent ainsi en selle des Syndicats qui avaient vocation à être dissous.

Avec la Loi NOTRe (2015), un syndicat devait couvrir des Communes de trois E.P.C.I. pour se maintenir.

Avec la Loi « Ferrand-Fesneau » (2018), le seuil avait été abaissé à deux E.P.C.I.

Avec la Loi « Engagement & Proximité », en cours de discussion, le syndicat pourrait se voir déléguer la gestion par un seul E.P.C.I.

Dans ce cas, comme pour la délégation aux Communes, une Convention, adoptée par Délibération, et précisant les objectifs en termes de qualité de service rendu et de pérennité des infrastructures, le plan pluriannuel d’investissement, les moyens humains et financiers consentis et les indicateurs de suivi, devra être adoptée.

Dans le cas contraire, il serait procédé à la dissolution ou à la réduction des missions du syndicat.

Le transfert d’une compétence à un EPCI à fiscalité professionnelle unique, doit donner lieu à évaluation de la charge transférée par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférée (CLECT), selon un cadre défini à l’article 1609 nonies C du CGI.

L’évaluation doit porter tant sur les dépenses réalisées, au cours du ou des exercices précédents, que des dépenses engagées, c’est à dire les restes à réaliser, comme le rappelle une réponse ministérielle du 08/01/2019 publiée au JO de l’Assemblée Nationale page 86 (lien).

Ces dépenses engagées mais non mandatées fondées sur des engagements juridiques doivent être inclues dans les évaluations des charges transférées, au contraire des actions futures prévues par les communes mais pour lesquelles aucun engagement juridique n’a été pris.

La réponse ministérielle en question, va même plus loin, en faisant la distinction sur l’existence d’un engagement juridique (marché public) : elle considère que les dépenses engagées mais non mandatées correspondant à des actions sur lesquelles les communes ont pris des engagements « sans pour autant avoir conclu de marchés publics » ou avoir engagé juridiquement de dépenses, n’ont pas à être intégrées dans le calcul des charges transférées. Or la question est posée à propos d’engagement pris par les conseils municipaux dans le cadre d’un plan d’action et de prévention des inondations, « nécessitant des engagements financiers sur un calendrier strict ». Sauf à penser que l’EPCI devenu compétent pourrait se dédire des engagements pris par les conseils municipaux, il serait contraire à l’esprit de l’article 1609 nonies C et du législateur, de ne pas prendre en compte dans l’évaluation, les engagements des communes. Cela étant dit, s’agissant de GEMAPI, le financement pourra être assuré en tout ou partie par la taxe, qui sera elle aussi à prendre en compte dans le calcul de la charge transférée, bien qu’inexistante au moment du transfert.

Le 3 août 2018 a été promulguée la Loi n°2018-702 relative au transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, clôturant le long parcours de la proposition de Loi Ferrand-Fesneau, initié à la fin de l’année 2017.

L’instruction INTB1822718J du 28 août 2018 du Ministre de l’Intérieur et de la Ministre Déléguée est adressée aux Préfets de région et de département pour préciser les modalités d’application de la Loi.

Sans revenir ici sur l’ensemble des dispositions, et notamment les modalités de mise en œuvre du report du transfert de la compétence au-delà du 1er janvier 2020 pour les Communautés de Communes, la lecture des points relatifs à la compétence « eaux pluviales urbaines » (point 2. de l’Instruction) et à la création d’une régie unique pour l’exploitation des services (point 4. de l’Instruction) méritent qu’on s’y attarde.

Ainsi, l’instruction indique clairement que la gestion des eaux pluviales urbaines, si elle est rattachée à la compétence « assainissement » pour les Métropoles et Communautés Urbaines, constitue une nouvelle compétence à part entière pour les Communautés d’Agglomération et pour les Communautés de Communes. Les Communautés d’Agglomération devront exercer cette compétence obligatoirement à compter du 1er janvier 2020, comme cela est déjà le cas pour les compétences « eau potable » et « assainissement ». Pour les Communautés de Communes, cette nouvelle compétence demeurera facultative : les territoires pourront ainsi déterminer librement le niveau de gestion : communal ou intercommunal.

A propos du financement de la gestion des eaux pluviales urbaines, la Loi de finances pour 2015 a supprimé la possibilité pour les Collectivités d’instaurer une taxe spécifique. L’Instruction rappelle néanmoins que s’agissant d’un service public administratif, il demeure à la charge du budget principal des collectivités. Le service ne peut donc pas être financé par les redevances perçues au titre de l’assainissement collectif.

Paradoxalement, cette distinction entre service public administratif (gestion des eaux pluviales urbaines) et service public industriel et commercial (assainissement collectif et non collectif) réintroduit une capacité pour les E.P.C.I. de financement du budget annexe « assainissement » par le budget général.

En effet, l’Instruction du 28 août 2018 se réfère à une circulaire du 12 décembre 1978 pour la détermination d’une participation forfaitaire des dépenses de fonctionnement et d’investissement du budget « assainissement » par le budget principal au titre de la « gestion des eaux pluviales urbaines ». Cette participation varie en toute logique en fonction du caractère unitaire ou séparatif des réseaux de collecte des eaux usées/pluviales : la circulaire du 12 décembre 1978 propose ainsi des taux variant entre 10% pour les seules charges d’entretien lorsque les réseaux sont entièrement séparés et jusqu’à 30% pour les charges d’entretien et 50% pour les amortissements techniques et les intérêts des emprunts lorsque les réseaux sont unitaires.

A l’heure où les territoires travaillent sur l’harmonisation des tarifs aux usagers qui accompagne en général le transfert de la compétence « assainissement collectif », cette disposition, si sa portée reste mesurée, constitue un mécanisme à intégrer aux réflexions en cours.

Le 3 août 2018 a été promulguée la Loi n°2018-702 relative au transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, clôturant le long parcours de la proposition de Loi Ferrand-Fesneau, initié à la fin de l’année 2017.

L’instruction INTB1822718J du 28 août 2018 du Ministre de l’Intérieur et de la Ministre Déléguée est adressée aux Préfets de région et de département pour préciser les modalités d’application de la Loi.

Sans revenir ici sur l’ensemble des dispositions, et notamment les modalités de mise en œuvre du report du transfert de la compétence au-delà du 1er janvier 2020 pour les Communautés de Communes, la lecture des points relatifs à la compétence « eaux pluviales urbaines » (point 2. de l’Instruction) et à la création d’une régie unique pour l’exploitation des services (point 4. de l’Instruction) méritent qu’on s’y attarde.

 

Ainsi, l’instruction indique clairement que la gestion des eaux pluviales urbaines, si elle est rattachée à la compétence « assainissement » pour les Métropoles et Communautés Urbaines, constitue une nouvelle compétence à part entière pour les Communautés d’Agglomération et pour les Communautés de Communes. Les Communautés d’Agglomération devront exercer cette compétence obligatoirement à compter du 1er janvier 2020, comme cela est déjà le cas pour les compétences « eau potable » et « assainissement ». Pour les Communautés de Communes, cette nouvelle compétence demeurera facultative : les territoires pourront ainsi déterminer librement le niveau de gestion : communal ou intercommunal.

En conséquence, l’Instruction invite les Préfets à interroger les E.P.C.I. qui exercent aujourd’hui une compétence « assainissement » pour que ceux-ci indiquent si cette compétence intègre la « gestion des eaux pluviales urbaines ». Le cas échéant, un transfert formalisé de cette nouvelle compétence sera nécessaire.

Pour les E.P.C.I. en fiscalité professionnelle unique, cela implique ainsi une évaluation des moyens mobilisés en fonctionnement et en investissement pour la gestion des eaux pluviales urbaines, une validation par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées puis par les Communes et enfin des retenues sur les attributions de compensation versées par l’E.P.C.I. aux Communes.