Adoption du volet « recettes » du PLF 2015 : les modifications en première lecture à l’Assemblée Nationale

Les débats à l’Assemblée Nationale sur la première partie du projet de loi de finances pour 2015 se sont achevés dans la nuit du 20 au 21 octobre. Voici une présentation des principales modifications apportées sur les dispositions intéressant les concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales.
Une série d’amendements à l’Assemblée Nationale ont modifiés le montant de l’enveloppe de la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui est passé de 36,557553 Md€ à 36,607053 Md€ et le montant des variables d’ajustement qui est passé de 439,519137 M€ à 390,019137 M€.

1. La création d’une dotation de soutien à l’investissement local :
Une dotation de soutien à l’investissement a également été créée à l’article 9 ter du projet de loi de finances pour 2015 à hauteur de 423,291955M€ financée par un tiers de la DETR, une part du FDTP et une part de la DSR.
Il est précisé dans l’amendement que seront soutenues, « les dépenses d’investissements engagées par les collectivités territoriales pour la mise en œuvre sur leur territoire de projets de rénovation thermique, d’accessibilité, de mise aux normes des équipements publics et de développement des énergies renouvelables, en cohérence avec le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte actuellement examiné par le Parlement». « Sera également soutenue la revitalisation des centres-bourg des bassins de vie ruraux et l’accueil de populations nouvelles, notamment les dépenses de logement et les dépenses d’équipements et d’aménagements liées à la construction de logements nouveaux ».

2. Hausse des dotations de péréquation des communes :
Un autre amendement a été adopté, visant à diminuer de 49,5 millions d’euros la dotation globale de fonctionnement (DGF) et d’autant l’enveloppe des allocations compensatrices de fiscalité directe locale afin de libérer 99 millions qui permettront :
– une augmentation de la dotation de solidarité urbaine (DSU) passant de 180 millions au lieu de 120 millions et
– une augmentation de la dotation de solidarité rurale (DSR) passant de 117 millions au lieu de 78 millions. Cela permettra de compenser intégralement la perte de DGF pour les communes les plus pauvres et notamment les 250 premières communes de la DSU cible.

3. Relèvement du taux du fonds de compensation de la TVA :
Afin de préserver l’investissement public porté par les collectivités territoriales et de soutenir l’activité économique qui en dépend, un autre amendement relève le taux de FCTVA à 16,404% en 2015 contre 15,761% en 2014 pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1 janvier 2015. La piste du remboursement anticipé de la TVA a été cependant jugée trop coûteuse.

Projet de loi de finances pour 2015 : la dotation forfaitaire des communes est unifiée en un seul bloc

Le projet de loi de finances pour 2015 fixe de nouvelles dispositions pour la répartition de la dotation forfaitaire des communes en 2015. Tout d’abord, la dotation forfaitaire des communes est consolidée en un seul bloc (plus de dotation de base, dotation superficie, garantie,…).

Ensuite, l’article 58 du projet de loi de finances pour 2015 déposé par le Gouvernement (à lire ici) prévoit en effet que le montant de la dotation forfaitaire 2015 sera égal à celui attribué en 2014, en tenant compte de l’évolution de la population comme précédemment, mais avec une minoration 2014 recalculée. Une des critiques effectuées à l’encontre de la minoration jusqu’alors était la prise en compte des recettes exceptionnelles (hors les produits de cessions qui eux n’étaient pas pris en compte). La dotation forfaitaire 2014, servant de base au calcul de la dotation 2015, sera recalculée avec une minoration hors éléments exceptionnels.

Cette simplification de l’architecture de la DGF semble être le prélude à une réforme plus importante de la dotation globale de fonctionnement attendue pour 2015. En effet, le Gouvernement doit confier à des parlementaires la réalisation d’un rapport de proposition de réforme de la DGF à inscrire en loi de finances pour 2016.

En 2014, le complément de garantie était en réduction pour les communes dont le potentiel financier est supérieur à 0,75 fois le potentiel financier moyen par habitant. Pour 2015, compte tenu de la fusion des différentes composantes de la dotation forfaitaire en un seul bloc, il n’y a plus de complément de garantie clairement identifié. En conséquence, une réduction s’applique sur le montant total de la dotation forfaitaire (en sus de la minoration pour le redressement des comptes de la Nation) à toutes les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur à 0,75 fois le potentiel financier moyen par habitant, dans la limite d’une réduction de 2% de la dotation forfaitaire avant minoration.

La baisse des dotations sonne-t-elle le glas des communautés à fiscalité additionnelle ?

La baisse annoncée par le Gouvernement, et confirmée par le projet de loi de finances pour 2015 en cours de discussion au Parlement, va conduire à une réduction d’ampleur de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette diminution sera progressive et étalée sur 3 années, entre 2015 et 2017.

C’est une diminution de 30% de l’enveloppe nationale de la DGF qui se trouve ainsi enclenchée, entre les montants mis en répartition en 2013 et ceux pour 2017.

Concrètement, pour chaque intercommunalité, la diminution de la dotation d’intercommunalité (composante de la DGF des communautés) se matérialisera par une minoration de la DGF correspondant à un pourcentage des recettes de fonctionnement(1) du budget principal. Il s’agit donc d’un prélèvement sur les recettes de fonctionnement, opéré sur la DGF, puis si celle-ci s’avère insuffisante, sur les douzièmes mensuels de fiscalité.

 

Nos simulations conduisent aux taux de prélèvements suivants pour les EPCI :

  • En 2015, un prélèvement supplémentaire de 2,6% des recettes de fonctionnement par rapport à 2014, soit un prélèvement total de 3,65% des recettes de fonctionnement ;
  • En 2016, un prélèvement supplémentaire de 2,67%% des recettes de fonctionnement par rapport à 2015, soit un prélèvement total de 6,32% des recettes de fonctionnement ;
  • En 2017, un prélèvement supplémentaire de 2,74% des recettes de fonctionnement par rapport à 2016,, soit un prélèveemnt total de 9,06% des recettes de fonctionnement.
Minoration de la DGF des EPCI - EXFILO

Minoration de la DGF des EPCI – EXFILO

Ainsi, à horizon 2017, chaque communauté aura perdu 9,06% de ses recettes de fonctionnement par rapport à 2013. Dit autrement, si les recettes de fonctionnement ne progressaient pas habituellement d’au moins 2,6% par an, alors celles-ci seront en diminution ou en stagnation entre 2015 et 2017.

[citation alignement= »left »]Un supplément de 10€ à 14€/hab en adoptant la FPU[/citation]

Ce tableau, sombre, peut toutefois être contrebalancé en tout ou partie par les communautés de communes à fiscalité additionnelle. En effet, une communauté de communes à fiscalité additionnelle reçoit en moyenne, une dotation d’intercommunalité à l’habitant de 20€ par habitant en 2014.

A coté de cela, une communauté de communes à fiscalité professionnelle unique reçoit en moyenne une dotation d’intercommunalité à l’habitant de 34€ par habitant lorsqu’elle bénéficie de la bonification (qui est automatique lorsqu’une communauté exerce au moins 4 compétences (cf tableau). Or, notre expérience dans les études d’impact et de mises en place de la FPU nous montre qu’un grand nombre de communautés de communes à fiscalité additionnelle exercent déjà un nombre suffisant de compétences pour être éligible à la bonification de la DGF en FPU. Et dès lors, le passage en fiscalité professionnelle unique se traduirait par un supplément de dotation de 10€ à 14€ par habitant en moyenne.

Bonification de la DGF des EPCI à FPU - EXFILO

Bonification de la DGF des EPCI à FPU – EXFILO

Les communautés de communes à fiscalité additionnelle ont donc un levier d’action supplémentaire par rapport aux autres intercommunalités : le passage en fiscalité professionnelle unique (FPU). Pour rappel, le passage en FPU nécessite une délibération du conseil communautaire prise à la majorité simple avant le 31 décembre d’une année pour être applicable à compter du 1er janvier de l’année qui suit. Le changement de régime fiscal implique par contre de nombreuses conséquences tant pour le budget communautaire, que pour les communes et pour les contribuables.

Ainsi, pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, le passage en fiscalité professionnelle unique permettrait de compenser pour tout ou partie les baisses de DGF à venir jusqu’en 2017.

Face à l’impératif d’équilibre financier des collectivités territoriales et des EPCI, la réduction des dotations sonnera-t-elle le glas de la fiscalité additionnelle ? A n’en pas douter, nombre d’entre elles passeront en fiscalité professionnelle unique en 2015. Nous avons déjà accompagné plusieurs d’entres elles sur ce chemin depuis le renouvellement des conseils municipaux.

 

(1) Il s’agit des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de la pénultième année (N-2), hors recettes exceptionnelles, majorées des atténuations de charges et minorées des atténuations de produits et des travaux en régie et des amortissements en opérations réelles.

Projet de loi de finances pour 2015 : les 2 chiffres clés pour les collectivités

Le projet de loi de finances pour 2015, s’articule pour les collectivités territoriales, autour de l’aménagement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et de la minoration des dotations d’Etat.

  • Premier chiffre : -1,91% : c’est le taux de réduction de la DGF en 2015 par rapport aux recettes de fonctionnement de l’ensemble des collectivités

L’article 9 du projet de loi de finances fixe le montant de la DGF 2015. Celle-ci est réduite de 3,67 milliards d’euros par rapport à 2014, ce qui représente un prélèvement de 1,91% des ressources réelles de fonctionnement des collectivités territoriales en 2013 (attention, le taux de prélèvement est différent par type de collectivité, plus d’information en lisant cet article)
Autrement dit, la minoration de la DGF va réduire de 1,91% des recettes de fonctionnement des collectivités. Ainsi, pour conserver un volume de recettes stables en 2015, il faudra donc que l’ensemble des autres recettes de fonctionnement progresse de 1,9% pour « compenser » la baisse de la DGF.

Le Gouvernement se montre optimiste pour 2015, puisqu’il estime que malgré la minoration de la DGF, les ressources des collectivités augmenteraient de +0,8%. Autrement dit, les recettes hors DGF progresseraient en moyenne en 2015 de 2,6% (point 2.2, page 14, Annexe au PLF 2015 sur les transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales). Cela laisse songeur alors que la croissance des bases d’imposition en 2014 est généralement plus faible que les années précédentes.

Le Gouvernement anticipe une progression des dépenses de +0,3% pour 2015 pour les collectivités territoriales.

Extraits, « Jaune », PLF 2015, page 14, point 2.2 :

[boite_simple] »Cette trajectoire repose sur l’hypothèse d’un rythme d’évolution plus modéré des dépenses locales qui, en valeur, devrait s’établir à +0,3 % en 2015, +1,8 % en 2016 et +1,9 % en 2017 : les collectivités locales seront incitées à maîtriser durablement leurs dépenses de fonctionnement pour réduire leurs besoins de financement, dans un contexte contraint par la baisse des concours financiers de l’État. L’effort de réduction de la dépense locale sur le moyen terme devra être d’autant plus soutenu que, après une baisse attendue en 2014 et 2015, les dépenses d’investissement des APUL devraient repartir à la hausse à compter de 2016 dans la mesure où leur évolution est essentiellement liée au cycle électoral et à celle du PIB. »[/boite_simple]

[boite_simple]

« En dépit de la baisse des concours de l’État, les ressources des APUL devraient continuer de croître en 2015, portées par les recettes de la fiscalité directe locale, dont les bases conservent spontanément un dynamisme significatif. La croissance des recettes fiscales est ainsi estimée à + 3,3 % en 2014 et + 3,2 % en 2015.

Ce dynamisme conjugué à une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement devrait permettre aux APUL d’assumer la baisse des concours financiers de l’État, tout en réduisant leur besoin de financement. »

[/boite_simple]

Il est intéressant de noter quelques éléments de langage qui traduisent, probablement, les mesures à venir pour les prochaines années :

« Jaune », page 18, point 3.3 :

[boite_simple]

« Un axe commun majeur de réduction des dépenses des APUL depuis 2009 est la baisse des dépenses de personnel, qui se composent pour l’essentiel des dépenses de rémunération.

La baisse observée est consécutive à deux types de mesures.

Les politiques salariales rigoureuses traduites par des gels, voire des baisses de salaires, constituent le premier type de mesure. Le Gouvernement espagnol a ainsi réduit de 5 % en valeur les rémunérations de tous ses agents publics, en supprimant pour l’année 2012 la prime « extra » et en gelant les paramètres des rémunérations (traitements de base et prime) depuis juin 2010. Le gel des salaires nominaux de tous les agents publics est également appliqué en Italie depuis 2010, accompagné d’une limitation des progressions de carrière (en fonction du turn-over). L’évolution des salaires de la fonction publique au Danemark, qui est décidée par conventions collectives à chaque strate tous les deux ans, a été gelée en nominal en 2011 et quasiment gelée en réel en 2012, 2013 et 2014.

Les réductions significatives des effectifs forment la seconde catégorie de mesures. De 2012 à 2015, le Gouvernement espagnol a bloqué tous les recrutements, à l’exception de certains secteurs prioritaires où le taux de remplacement des départs est de 10 %34. Les communautés autonomes (55 % des effectifs de la fonction publique) et les autres APUL (21 % des effectifs) sont particulièrement concernées, connaissant respectivement une baisse de -14,1 % et de – 10,3 % entre fin 2011 et fin 2013. C’est afin de limiter les effets de cette réduction que le Gouvernement espagnol a augmenté la durée légale de travail à 37,5 heures par semaine et rationalisé les structures administratives. Les économies cumulées attendues fin 2014 s’élèvent à 5,4 Md€. L’Italie a suivi une voie similaire en fixant le taux de remplacement des départs de l’ensemble des administrations à 20 % de 2010 à 2015, avant de le relever progressivement jusqu’en 2018. Ces mesures ont permis aux collectivités locales italiennes de maîtriser leurs dépenses de personnel : alors que les dépenses de rémunération des APUL italiennes étaient supérieures de près de 17 Md€35 à celles des APUL françaises en 2006, elles s’établissent en 2013 à un niveau inférieur de 8 Md€ à ces dernières. Suivant une méthode plus décentralisée, la grande liberté laissée aux APUL danoises en matière de recrutement n’a pas empêché une décrue de – 7,3 % des effectifs communaux entre 2010 et 2013. »

[/boite_simple]

  • Second chiffre : -39% : c’est le taux de réduction des compensations fiscales pour 2015, versées au titre des exonérations imposées par l’Etat sur la taxe d’habitation, les deux taxes foncières, l’ex-taxe professionnelle et la cotisation foncière des entreprises. Les compensations fiscales sont réduites année après année, et les crédits dégagés sont affectés à la progression des dotations de péréquation (dotation de solidarité rurale, dotation de solidarité urbaine et dotation nationale de péréquation pour le bloc local). Le taux de réduction  pour 2014 était de -21%, il passerait pour 2015 à -39%. A ce rythme, les compensations fiscales auront disparu en 2016 ou 2017.

L’exercice des compétences d’un EPCI via un syndicat

La loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 distingue les conditions d’exercice des compétences via un syndicat en fonction du type d’EPCI.

 

1. Pour une communauté de communes:

Les conditions d’exercice sont édictées à l’article L.5214-21 du code général des collectivités territoriales : «  La communauté de communes est substituée, pour les compétences qu’elle exerce ou vient à exercer, aux communes qui en sont membres lorsque celles-ci sont groupées avec des communes extérieures à la communauté dans un syndicat mixte. Ni les attributions du syndicat, ni le périmètre dans lequel il exerce ses compétences ne sont modifiés. »

En Communauté de Communes, c’est donc le mécanisme de la représentation-substitution qui s’applique. Le Guide de l’intercommunalité de 2006 indique que « lors des transferts de compétences opérés à l’occasion de la création de la communauté », […] « la communauté de communes est substituée de plein droit à ses communes membres au sein du syndicat, pour l’exercice des compétences dont elle est titulaire ».

« La substitution s’applique pour les compétences relevant à la fois de la communauté de communes et du syndicat. Une communauté de communes peut ainsi être substituée à ses communes dans plusieurs syndicats, soit pour des compétences différentes, soit pour des compétences identiques, le syndicat intervenant alors sur des parties différentes du territoire communautaire ».

La circulaire du 02/07/2011 relative à la loi Chevènement sur l’intercommunalité précise que « l’article L.5214-21 du CGCT prévoit que la communauté de communes se substitue, au sein du syndicat, aux communes pour les compétences qu’elle exerce, le syndicat devenant ainsi un syndicat mixte ».

Ainsi, pour l’exercice d’une compétence, une communauté de commune peut adhérer à un syndicat mixte à qui elle transfère les compétences qu’elle a en commun avec le syndicat. En cas de prise de compétence, la communauté de communes est substituée aux communes membres au sein du syndicat qui devient syndicat mixte. Ce mécanisme de représentation-substitution permet le maintien des fonctionnements et exercices des compétences sur le territoire des syndicats.

 

2. Pour une communauté d’agglomération :

Les règles d’exercice des compétences d’une communauté d’agglomération via un syndicat sont précisées à l’article L.5211-61 du CGCT.

Cet article prévoit qu’ « un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut transférer toute compétence à un syndicat de communes ou un syndicat mixte dont le périmètre inclut en totalité le périmètre communautaire après création du syndicat ou adhésion de l’établissement public. »

Ainsi, une communauté d’agglomération peut adhérer à un syndicat pour l’exercice de ses compétences à la condition que le périmètre du syndicat inclut en totalité celui de la communauté.

Pour toutes les autres situations (création, fusion, transformation en communauté d’agglomération, extension de compétences), le législateur distingue plusieurs cas de figure :

a.       En cas de création, fusion, transformation :

 –          L’exercice des compétences obligatoires et optionnelles :

Que le périmètre de la communauté soit totalement inclus dans le syndicat[1], ou que le périmètre de la communauté soit partiellement inclus dans le syndicat[2], la création, fusion ou transformation de en communauté d’agglomération vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté pour les compétences transférées, exercées obligatoirement et optionnellement par la communauté d’agglomération.

–          L’exercice des compétences facultatives :

Il s’agit des compétences en sus des compétences obligatoires et optionnelles exercées par la communauté d’agglomération. Lorsque les compétences ne relèvent pas des champs de compétences obligatoires ou optionnels[3], la communauté d’agglomération est substituée au sein du syndicat aux communes qui la composent. Est appliqué le mécanisme de “représentation-substitution” classique prévu pour les communautés de communes.

b.      En cas d’extension de compétences :

Lorsqu’une communauté d’agglomération se voit transférer de nouvelles compétences par ses communes membres et que tout ou partie de ses communes déléguaient antérieurement cette compétence à un syndicat, la communauté d’agglomération est substituée à ces communes au sein du syndicat dont elles étaient membres pour l’exercice des compétences nouvellement transférées[4]. Le transfert de nouvelles compétences entraîne le mécanisme de représentation-substitution de la communauté au sein des syndicats dont étaient membres les communes.

c.       Cas particulier de l’exercice de certaines compétences :

Dans le cadre de la mise en place du Grenelle de l’environnement, il a été mis en évidence le besoin d’élargir la possibilité pour une communauté d’agglomération d’adhérer à un syndicat, même lorsque son périmètre chevauche celui de la communauté. En effet, cette impossibilité était source de contraintes excessives, génératrices d’éventuelles insécurités juridiques selon la configuration du territoire en matière de gestion de l’eau, des déchets ménagers, de l’électricité et du gaz naturel notamment.

C’est pourquoi, une dérogation au principe général d’exercice en direct des compétences d’une communauté d’agglomération a été créée à l’alinéa 2 de l’article L.5211-61 du CGCT :

« Par dérogation à l’alinéa précédent, en matière de gestion de l’eau et des cours d’eau, d’alimentation en eau potable, d’assainissement collectif ou non collectif, de collecte ou de traitement des déchets ménagers et assimilés, ou de distribution d’électricité ou de gaz naturel, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut transférer toute compétence à un syndicat de communes ou un syndicat mixte sur tout ou partie de son territoire ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire. »


[1] L’article L.5216-7 du CGCT prévoit que « Lorsqu’une partie des communes d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte fait partie d’une communauté d’agglomération, […] et que cette communauté est incluse en totalité dans le syndicat, cette création, cette fusion ou cette transformation vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté pour les compétences [obligatoires et optionnelles exercées par les communautés d’agglomération] que le syndicat exerce. »

[2] L’article L.5216-7 du CGCT prévoit que « Lorsqu’une partie des communes d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte est associée avec des communes extérieures à ce syndicat dans une communauté d’agglomération, […] cette création, cette fusion ou cette transformation vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté d’agglomération pour les compétences transférées [obligatoires et optionnelles]. »

[3] L’article L. 5216-7 du CGCT précise que « pour l’exercice des compétences transférées qui ne sont pas visées par les I et II de l’article L. 5216-5 [autrement dit, les compétences facultatives], la communauté d’agglomération est substituée au sein du syndicat aux communes qui la composent. »

[4] L’article L.5216-7 du CGCT prévoit que « Lorsque les compétences d’une communauté d’agglomération sont étendues, conformément à l’article L. 5211-17, à des compétences antérieurement déléguées par tout ou partie des communes qui la composent à un ou plusieurs syndicats de communes ou syndicats mixtes, la communauté d’agglomération est substituée à ces communes au sein du ou des syndicats dans les conditions visées au second alinéa du I. »

Les contrats de bassin

La directive européenne du 23 octobre 2000 a mis en place un cadre pour une politique de l’eau visant à maintenir et à améliorer l’environnement aquatique. Pour ce faire, elle a fixé un objectif à tous les Etats membres de l’Union Européenne : Faire un état des lieux d’ici fin 2004 de la qualité des eaux et parvenir d’ici 2015 au bon état écologique et chimique des eaux sur les ¾ des milieux aquatiques.

En France, l’application de cette directive s’est notamment caractérisée par la mise en place de contrats de bassin-versant.  En effet, les agences de l’eau chargées de veiller à la bonne qualité des eaux, ont élaboré des contrats permettant une meilleure gestion des milieux aquatiques.

Les contrats de bassin-versant sont des accords financiers et techniques, adoptés par le préfet de département, l’agence de l’eau et les collectivités territoriales concernées. Ils définissent des programmes d’action et de travaux et des modalités financières dans un objectif de rétablissement et de protection de la qualité des eaux sur un territoire.

Ces contrats peuvent par exemple prévoir des travaux afin de lutter contre la pollution liée à l’élevage agricole, les assainissements autonomes défectueux, les surverses non maitrisées dans les milieux naturels, ou des actions pour prévenir les inondations, ou encore des travaux d’entretien et de gestion des berges…

 

L’exemple du contrat de bassin-versant de l’Uhabia :

L’Uhabia est un fleuve de 15 km partant de Saint Pée sur Nivelle et se déversant dans la mer à Bidart.  Il traverse ainsi plusieurs villes rurales : Arcangue, Ahetze et Arbonne.

Le Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion de l’Eau Adour-Garonne 2010-2015 révisé dans le cadre de l’application des objectifs de la directive cadre sur l’eau du 23 octobre 2000, identifie «  l’Uhabia commune une masse d’eau dont l’état écologique est mesuré médiocre en raison d’une pollution principalement organique. »

La plage de l’Uhabia a été très directement menacée de fermeture pour mauvaise qualité des eaux de baignade suite à une forte pollution bactériologique (E.Coli) provenant du fleuve.

En application de la nouvelle directive de 2006 qui consiste à abaisser les seuils de concentration de la bactérie E.Coli dans les eaux de baignade, l’Agence de l’eau et les collectivités territoriales concernées ont conclu un contrat de bassin visant à lutter contre les sources de pollution (pollution due aux rejets agricoles, fosses septiques défectueuses, rejets non maitrisés dans le milieu naturel).