L’article 6 de la loi de finances pour 2020 attribue aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), une fraction (quote-part) de la TVA nationale en remplacement de leur taxe d’habitation supprimée. Vous pouvez voir dans cet article l’évolution de la TVA ces 20 dernières années. Pour mémoire, cette fraction de TVA est calculée comme le rapport entre le produit de TH additionnel supprimé (majoré de la moyenne des rôles supplémentaires sur 3 ans et des compensations fiscales), et le produit national de la TVA. Tous les EPCI bénéficieront donc d’une quote-part du produit national de TVA. Cette fraction sera figée et s’appliquera chaque année au produit de TVA N-1 pour calculer l’attribution de TVA N de chaque EPCI.

Ceci implique dès lors que le produit de TVA attribué à chaque EPCI évoluera de manière identique à tous les autres EPCI : toutes les TVA attribuées progresseront comme le produit national de TVA. C’est d’ailleurs un des arguments présentés par le Gouvernement en faveur d’un tel système, plutôt qu’une assiette locale ou qu’une part de foncier bâti. Ce serait une certaine solidarité nationale, dans la mesure où la TVA attribuée progresserait pour tous les EPCI de manière identique, que le territoire soit bien doté en entreprises ou non, qu’il soit rural ou urbain, etc…

Le point V.B.6 LF2020 octroie même, contrairement aux communes, une garantie en cas de baisse du produit de la TVA :

Si le produit de la taxe sur la valeur ajoutée attribué pour une année donnée représente un montant inférieur pour l’année considérée à la somme définie au 1o du 1 du présent B [Note: le produit de TH supprimé], la différence fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée revenant à l’Etat.

Loi de finances 2020, article 26, V.B.6

Ainsi, les ressources des EPCI seraient protégées en cas de diminution de la TVA, puisque l’Etat garanti à chacun que la TVA attribuée ne soit pas inférieure à sa taxe d’habitation supprimée. Vraiment ?

Tout d’abord, il faut remarquer que la rédaction est bien celle d’une garantie individuelle, propre à chaque EPCI. D’une part car la référence à la TH supprimée est celle où l’on calcule la fraction de TVA de chaque EPCI, et d’autre part car la suite de la citation est : « Néanmoins, pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés,…. ». Si certains sont concernés, c’est bien que d’autres ne le sont pas (cette suite présente les dispositions en cas de changement de périmètre des EPCI).

Reprenons : la TVA attribuée à chaque EPCI est une quote-part de la TVA nationale ; toutes les TVA attribuées progresseront donc du même taux de croissance (positif ou négatif), c’est à dire celui du produit national de TVA.

Dans quel cas de figure la TVA attribuée à un EPCI peut-elle devenir inférieure au produit de sa TH supprimé ? Comme la quote-part de TVA de chaque EPCI sera figée (calculée en 2021 au regard de la TH 2020), la seule possibilité pour que cette fraction de TVA diminue est que le taux de croissance soit négatif, c’est à dire que le produit de TVA national lui-même diminue. Or toutes les produits intercommunaux de TVA évoluant comme la TVA nationale, le seul cas où la garantie pourrait être amenée à s’activer est celui où le produit national de TVA de l’année N diminue pour devenir inférieur à son niveau 2020, et donc où toutes les TVA attribuées sont inférieures à leur niveau initial de 2021, c’est à dire qu’il faut garantir/compenser tous les EPCI en même temps.

C’est une garantie individuelle qui ne peut s’activer que collectivement. Or on peut s’interroger sur la capacité de l’Etat à compenser la baisse de la TVA nationale pour tous les EPCI et en plus à subir la baisse de sa propre part de TVA, dans un contexte de réduction du déficit public ! En d’autres mots, le jour où cette garantie pourrait s’appliquer, le législateur risque de s’empresser de la supprimer pour ne pas faire porter au budget de l’Etat un fardeau excessif au regard de l’objectif de déficit public.

L’article 256 de la loi de finances pour 2020 codifie les dispositions relatives à la dotation de solidarité communautaire qui figuraient à l’article 1609 nonies C CGI et les complète. Ces dispositions figurent désormais à l’article L.5211-28-4 du code général des collectivités territoriales, et sont retirées de l’article 1609 nonies C CGI.

La dotation de solidarité communautaire (DSC) reste optionnelle pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération mais les critères de répartition, en l’absence de contrat de ville signé par l’EPCI, sont modifiés. Alors que la DSC devait jusque-là être répartie en tenant compte prioritairement de l’importance de la population ou du potentiel fiscal ou financier par habitant, les DSC doivent dorénavant tenir compte majoritairement :

  • de l’écart de revenu par habitant de la commune par rapport au revenu moyen par habitant de l’EPCI,
  • de l’insuffisance du potentiel financier ou fiscal par habitant de la commune par rapport au potentiel financier ou fiscal moyen par habitant sur le territoire de l’EPCI,
  • Ces deux critères doivent être pondérés par la population communale dans la population totale de l’EPCI : il n’est plus possible par exemple de répartir une enveloppe de la dotation en fonction du critère de l’écart du potentiel fiscal par habitant sans tenir compte de la population de chaque commune ensuite.
  • D’autres critères peuvent être librement choisis par le conseil communautaire.

La notion de critère majoritaire est précisée : ces critères doivent justifier au moins 35% du montant total de la DSC. Cette nouvelle définition, d’une majorité à 35%, pose une question : Si ces critères doivent être majoritaires sans pouvoir être inférieur à 35% de l’enveloppe, cela signifie-t-il que les autres critères ne peuvent dépasser le poids de 35% pris individuellement ? Il semble que la réponse soit affirmative.

Le terme justifier ne pose pas de difficultés, puisqu’il s’applique à l’enveloppe totale : ainsi, les autres critères peuvent conduire à avoir des répartitions pour certaines communes qui s’expliquent à moins de 35% par les deux critères légaux, si l’enveloppe totale est répartie à 35% au moins par ces deux critères.

En cas de présence d’un contrat de ville signé par l’EPCI, les dispositions sont inchangés, le pacte financier de solidarité doit toujours être mis en oeuvre. A défaut de mise en place d’un pacte dans le délai d’un an à compter de la signature du contrat de ville, alors une dotation de solidarité communautaire spécifique, à destination des communes concernées par le contrat de ville, doit être instituée, répartie selon les critères évoqués ci-dessus et représenter au moins 50% de la croissance des produits de la fiscalité professionnelle unique. S’agissant d’une DSC à destination des communes concernées par le contrat de ville, le législateur n’a toujours pas précisé si la croissance des produits de la FPU s’entendait sur la totalité du territoire de l’EPCI ou sur la ou les communes concernées par le contrat de ville uniquement, ce qui laisse le choix.

Enfin, le législateur a mis une limite à l’obligation de mise en place d’une DSC dans les pactes financiers et fiscaux de solidarité des EPCI issus de fusion, lorsque les potentiels financiers agrégés des EPCI fusionnés présentaient un écart d’au moins 40%. Seuls les EPCI fusionnés depuis moins de trois ans sont dorénavant soumis à cette obligation.