Projet de loi de finances 2012 : L’introduction d’un « effet CIF » dans les dotations de péréquation des communes

Le projet de loi de finances pour 2012 du 28 septembre 2011 comporte à l’article 55 une révision sensible du mode de calcul du potentiel fiscal des communes et des EPCI. La définition du potentiel fiscal est corrigée afin de prendre en compte leurs nouvelles ressources.

Ainsi, pour les communes qui ne sont pas en fiscalité professionnelle unique ou fiscalité professionnelle de zone, le potentiel fiscal sera composé du potentiel fiscal 4 taxes « ancienne formule » (le produit des bases par le taux moyen national, le tout majoré de la dotation de compensation), en prenant en compte les bases de CFE en remplacement de la TP. Cette somme sera ensuite majorée du produit perçu par la commune au titre des nouvelles ressources : taxe additionnelle sur le foncier non bâti, CVAE, IFER, TASCOM, FNGIR, DCRTP (ces deux derniers pouvant être positifs ou négatifs).

Les collectivités n’ayant pas de pouvoirs de taux sur les nouvelles ressources (hors CFE), la prise en compte directe du produit perçu par la collectivité ne biaise pas le calcul du potentiel fiscal. Cela revient au même résultat que de diviser le produit par le taux moyen national pour obtenir un équivalent « base », et de le multiplier à nouveau par le taux moyen national. Rien que de très banal donc.

Concernant les communes en fiscalité professionnelle unique ou fiscalité professionnelle de zone, la nouvelle rédaction est plus périlleuse.

Rappelons-nous tout d’abord que jusqu’à présent, le principe était le suivant : le potentiel fiscal des communes en FPU ou FPZ était calculé comme la somme de leur produit transféré à la date de leur adhésion (leur AC « fiscale »), auquel on ajoutait la croissance du produit de l’EPCI depuis sa création, répartie au prorata de la population.

L’article 55 du projet de loi de finances pour 2012 introduit un changement méthodologique important : le potentiel fiscal des communes en FPU/FPZ sera égal à leur attribution de compensation majorée d’une quote-part de la différence entre les ressources de l’EPCI et le montant des attributions de compensation. Cette quote-part sera égale au poids de la population de la commune dans la population totale de l’EPCI.

Nouveau PF4T = AC de la commune + (Ressources de l’EPCI – ∑ AC) x %population de la commune

On pourrait penser de prime abord que le terme de la différence entre les ressources de l’EPCI et les attributions de compensation revient à répartir la croissance des ressources de l’EPCI au prorata de la population, comme c’était le cas jusqu’à présent.

Mais ce serait oublier que les attributions de compensations (AC) des communes en fiscalité professionnelle unique sont composées de deux parts : les AC « fiscales » qui correspondent aux ressources que la commune a transféré à son EPCI, et les AC « charges » qui correspondent à l’évaluation des transferts de charges liés aux transferts de compétences, et qui viennent en minoration des AC fiscales. Et dans la rédaction actuelle de l’article 55 du projet de loi de finances pour 2012, les deux parts[1] seraient dorénavant prises en compte dans le potentiel fiscal 4 taxes.

Quelles implications pour cette nouvelle définition ? Elles sont nombreuses :

  1. Tout d’abord, les transferts de charges auront une implication directe dans le calcul du potentiel fiscal et financier, et donc dans le montant des dotations de péréquation des communes (DSU, DSR, DNP). En effet, les transferts de charges conduisent à une réduction des attributions de compensation (le plus souvent). Or l’attribution de compensation est directement prise en compte dans le nouveau mode de calcul du potentiel fiscal.
  2. Tout transfert de compétences entraînera des recalculs des potentiels fiscaux de toutes les communes membres de l’EPCI quand bien même ces dernières n’auraient rien transféré. En effet la différence entre les ressources de l’EPCI et la somme des AC est prise en compte dans le potentiel fiscal des communes membres de l’EPCI.
  • L’article 55 du PLF2012 introduit une prime au transfert de charges : lors d’un transfert de compétences, les communes qui ne transfèrent pas de charges, ou qui transfèrent moins que les autres, seront pénalisées sur leur potentiel fiscal puisqu’elles auront peu ou pas de réduction de leur AC (1er terme du nouveau calcul du potentiel fiscal), et que la différence entre les ressources de l’EPCI et les nouvelles AC (second terme du nouveau calcul du potentiel fiscal) s’accroîtra. Cette part supplémentaire correspond à la réduction des AC, c’est-à-dire de la charge transférée des autres communes.

Exemple : Soit une commune qui transfère un équipement culturel ou sportif à son EPCI. Pour simplifier l’exemple, considérons qu’elle est la seule commune de son EPCI à avoir ce type d’équipement, ou il s’agit du seul équipement déclaré d’intérêt communautaire.

Son nouveau potentiel fiscal sera égal à :

PF4T après transfert      = AC après transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC après transfert} x %population communale

= AC avant transfert – Evaluation de la charge nette + {Ressources de l’EPCI – ∑ (AC avant transfert – Evaluation de la charge nette)} x %population communale

= AC avant transfert – Evaluation de la charge nette + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert + Evaluation de la charge nette} x %population communale

= AC avant transfert – Evaluation de la charge nette + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert} x %population communale + Evaluation de la charge nette x %population communale

= AC avant transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert} x %population communale – (1- %population communale) x Evaluation de la charge nette.

PF4T après transfert      = PF4T avant transfert – (1- %population communale) x Evaluation de la charge nette.

=> PF4T après transfert < PF4T avant transfert

Ainsi, comme on le voit, une commune qui transfère une charge nette à son EPCI, bénéficie de ce fait d’une réduction de son potentiel fiscal 4 taxes toutes choses égales par ailleurs, à hauteur de la quote-part affecté aux autres communes (au prorata de leur population).

Pour les autres communes, le potentiel fiscal 4 taxes sera égal à :

PF4T après transfert      = AC après transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ (AC avant transfert – Evaluation de la charge nette)} x %population communale

= AC avant transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert} x %population communale + Evaluation de la charge nette x %population communale.

PF4T après transfert      = PF4T avant transfert + Evaluation de la charge nette x %population communale.

=> PF4T après transfert > PF4T avant transfert

N’ayant pas transféré de charges, leurs attributions de compensations ne sont pas réduites. Par contre, un transfert de charges ayant été effectué par une autre commune, le montant total des AC versé par l’EPCI a lui diminué. Dès lors, les autres communes récupèrent dans leurs potentiels fiscaux, une part plus importante de la différence entre les ressources de l’EPCI et les attributions de compensations versées.

  1. Méthodologiquement, le potentiel fiscal des communes membres d’un EPCI à FPU ne fait plus que mesurer la richesse potentielle d’une commune ou de son groupement. Il serait maintenant impacté par les compétences exercées par l’EPCI, par le niveau des attributions de compensation qu’il reverse à ses communes membres, c’est-à-dire par le niveau d’intégration fiscale de l’EPCI.

Le potentiel fiscal « nouvelle formule » des communes en FPU deviendrait donc un mix entre le potentiel fiscal « classique » et la mesure de l’intégration fiscale au sein du groupement (par le biais des AC). A quand une commune qui perdrait l’éligibilité à la Dotation Nationale de Péréquation parce que la ville-centre a transféré son zénith à l’intercommunalité ?

Il nous semble que la nouvelle définition des attributions de compensation ne devrait prendre en compte que les AC fiscales. La nouvelle rédaction pourrait être la suivante : 4° de l’article 55 du PLF2012 : « Les attributions de compensation mentionnées au 1° et au 2° sont celles définies au 2° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, ainsi qu’aux 3 et 4 du III de l’article 1609 quinquies C du même code ».

Pierre-Olivier Hofer,

Consultant en finances locales, cabinet EXFILO.


[1] Le 4° de l’article 55 du PLF2012 se réfère bien au V de l’article 1609 nonies C qui détaille le mode de calcul des AC « fiscales » et précise en dernier alinéa que « L’attribution de compensation est recalculée, dans les conditions prévues au IV, lors de chaque transfert de charge. ». Ce sont donc bien les AC globales qui sont à prendre en compte.

Loi de finances pour 2012

Le Comité des Finances Locales se réunira le 27 septembre prochain et examinera le projet de loi de finances pour 2012, mais aussi le rapport relatif au FPIC (Fonds national de péréquation des recettes intercommunales et communales) avant sa mise en place en 2012.

Les echos présentent quelques éléments figurant sur le projet de loi de finances pour 2012.

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« Selon nos informations, le projet de loi de Finances prévoit une dotation globale de fonctionnement de 41,5 milliards d’euros aux collectivités locales, en hausse de 0,2 % par rapport à cette année. Cette très légère hausse, qui doit être annoncée demain au comité des finances locales, sera compensée par la baisse à due proportion d’autres dotations, ce qui conduira, in fine, au gel global des concours financiers de l’Etat (hors compensation de la TVA et de la réforme de la taxe professionnelle). »

« A défaut, gouvernement et majorité réfléchissent [à baisser les] aux rares crédits qui ne figurent pas dans cette enveloppe normée (55 milliards d’euros). Le plus important est le fonds de compensation de la TVA, qui accélère le remboursement de TVA pour les collectivités qui investissent (6 milliards d’euros par an). Mais ce serait un signal très négatif à envoyer aux élus locaux, qui comptent pour beaucoup dans l’investissement public. Seule solution pour Gilles Carrez : remettre en question les 5 à 6 milliards d’euros versés aux collectivités locales pour compenser les exonérations de taxe d’habitation et d’impôt sur le foncier bâti – pour les ménages peu aisés par exemple. »

Lire l’article « Faibles marges de manoeuvre pour réduire la dépense locale » sur le site des Echos.fr

Enquête sur les budgets 2011 des collectivités locales

En 2011, la réforme de la fiscalité locale se traduit par la redistribution des impôts « ménages » entre les différents niveaux de collectivités, la création de nouveaux impôts économiques et l’attribution de dotations de compensation pour préserver globalement leurs recettes fiscales. Dans ce contexte, alors que les effets de la réforme ne sont pas encore précisément évalués, les budgets votés par les collectivités locales en 2011 prévoient une hausse de 2,7 % des dépenses totales ; les départements et les régions, pour lesquels les transferts de personnel sont achevés, envisagent de maintenir leurs coûts de personnel, et adoptent une attitude très prudente en termes d’investissement. Dans le secteur communal, les charges de personnel devraient croître moins rapidement que les années précédentes, et les dépenses d’investissement sont votées en forte hausse pour 2011, après avoir vu leur cycle modifié par le plan de relance de 2009.

Les collectivités locales ont préparé leur budget 2011 dans un contexte d’évolution de leurs ressources lié à la réforme de la fiscalité locale. Cependant les informations sur les recettes générées par les nouveaux impôts mis en place par cette réforme sont encore provisoires au moment de voter les budgets. Les collectivités locales doivent également tenir compte de la stabilisation en
valeur du montant des concours financiers de l’Etat prévu par la loi de finances 2011.

Lire la suite du Bulletin d’information statistique de la DGCL de septembre 2011.

Réforme de la TEOM en 2012

La Ministre de l’écologie a confirmé lors des assises nationales des déchets du 15 septembre 2011, que la réforme de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) sera présentée en loi de finances pour 2012. L’objectif sera d’introduire une part incitative sur le modèle de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM). Il semblerait que cette part soit facultative, c’est à dire que le choix serait laissé aux communes et EPCI d’introduire une part incitative dans la TEOM ou non.

Cette annonce va donc moins loin que ne le préconisait le rapport final, établi à l’occasion du Grenelle Environnement, du comité opérationnel n°22 sur la thématique « Déchets », (téléchargez le rapport ici) qui avait proposé d’introduire une tarification incitative obligatoire. Il préconisait « une tarification incitative obligatoire s’appuyant sur une REOM ou une TEOM avec une part fixe et une part variable. La détermination de la part variable (pesée embarquée, nombre de sacs, taille du container, etc..) serait laissée au libre choix des collectivités, ce qui permettrait de faire payer plus ceux qui produisent plus de déchets tout en préservant l’équité grâce à la part fixe.« 

Ralentissement de croissance des produits fiscaux

Dans le cadre de son Observatoire des finances et de la fiscalité, la Fédération des Maires des Villes Moyennes (FMVM) vient d’établir les principales tendances fiscales pour 2011 sur la base d’un échantillon de 109 villes moyennes et leurs groupements. Dans un contexte macroéconomique très perturbé, ces collectivités vont clairement devoir faire plus avec moins.

Celles-ci doivent en 2011 faire face à la mise en place d’un système fiscal refondu qui accroît leur dépendance à l’égard des dotations de l’Etat, alors même que les concours de celui-ci sont gelés. Les disparités s’en trouvent renforcées et le dynamisme de leurs recettes doit se réorienter vers une fiscalité ménage qui s’avère difficile à bouleverser à mi-mandat. Avec ces marges de manoeuvre contraintes, le bloc local va par ailleurs devoir répondre aux besoins de financement des investissements décidés en début de mandat.

Les villes moyennes sont principalement affectées par la réforme de la taxe professionnelle par le biais de leurs groupements. En effet, cette année, seules 11 villes moyennes perçoivent encore des recettes professionnelles alors que 92% des groupements bénéficient de l’intégralité de la Cotisation foncière des entreprises (CFE), d’une quote-part de la Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de l’Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) prélevés sur leurs territoires.

Lire la suite sur le site de la FMVM

Nouveaux EPCI en 2012 : qui va financer leur dotation d’intercommunalité ?

L’achèvement de la carte intercommunale et sa rationalisation (entendre la réduction du nombre d’EPCI) a été mise en place par la loi du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales. Elle conduira à la création de nouveaux EPCI et à la montée en grade (changement de catégorie) de nombreux autres EPCI, tout en réduisant leur nombre, en particulier pour les syndicats. Cette rationalisation passera par la création d’EPCI en zones non couvertes, par la fusion et par la dissolution de certains EPCI. Ainsi, sur les 90 projets analysés par l’AdCF figure près de 300 projets de fusion de communautés qui conduiraient à une réduction de 35% du nombre de communautés, et de 32% du nombre de syndicats.

Dès lors, outre l’augmentation du nombre de création d’EPCI, nous allons assister à une augmentation de la proportion d’EPCI soumis au régime de la fiscalité professionnelle unique (celle-ci primant sur la fiscalité additionnelle en cas de fusion d’EPCI) et à une montée en grade des différentes structures, le processus de rapprochement des EPCI en cours devant aboutir à constituer des intercommunalités plus grandes (et appartenant à des catégories plus intégrées, communautés de communes à fiscalité additionnelle devenant communautés de communes à fiscalité professionnelle unique, communautés de communes devenant communautés d’agglomération,, etc…).

Tous ces mouvements auront des incidences sur la DGF. D’une part, la réforme territoriale, en achevant la carte intercommunale, va mécaniquement augmenter la population totale des EPCI, et donc la dotation d’intercommunalité à leur verser. D’autre part, en changeant de catégorie (communautés de communes à FA, à FPU, communautés d’agglomération, communautés urbaines,…), les EPCI concernés bénéficieront d’une dotation à l’habitant plus importante.

Ce double phénomène se traduira mécaniquement par une augmentation de la masse globale de la dotation d’intercommunalité (DI) qui leur sera versée en 2012 (voire en 2013 pour les retardataires). En période de crise économique et budgétaire, ce supplément de dotation ne sera pas apporté par l’Etat. Ainsi, en 2011, le supplément de dotation lié aux mouvements physico-financiers (augmentation de la population en EPCI et changements de catégories) avait été financé par la réduction des garanties sur la dotation d’intercommunalité accordées au titre des coefficients d’intégration fiscale.

Il semble donc probable qu’un nouveau renforcement des conditions de garantie de la DGF des EPCI soit mis en place en 2012 afin de financer les conséquences de la réforme territoriale. Les EPCI bénéficiant actuellement de garanties de leur dotation devront donc être très prudents dans leurs projections de dotation d’intercommunalité pour la préparation budgétaire 2012.

Mais si beaucoup de projets aboutissent au 31 décembre 2011, la DGF des communes risque aussi d’être mise à contribution. En effet, les communes le savent bien, la dotation d’intercommunalité et la DGF des communes fonctionnent suivant un principe de vase communicant. Ces dotations constituent une seule et même enveloppe, appelée la DGF des communes et EPCI. Comme on peut s’en douter, l’Etat devrait fixer une croissance zéro (voire une diminution) à la DGF des communes et EPCI en loi de finances pour 2012. Si la dotation d’intercommunalité doit augmenter par le simple jeu des mouvements physico-financiers, alors la DGF des communes pourrait très bien servir à financer cette croissance. La prudence est donc de mise dans les projections de DGF pour 2012.

Guide pratique de la réforme territoriale

La DGCL a élaboré un guide pratique de la loi portant réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 (RCT). Il présente sous forme de fiches didactiques les dispositions relatives aux structures territoriales, à l’intercommunalité, à la mutualisation des services et à la rationalisation des compétences.

Il présente de manière synthétique les différentes dispositions prévues par la loi. Voici le plan du guide :

Présentation

STRUCTURES TERRITORIALES
Les conseils communautaires
La métropole
Le pôle métropolitain
La commune nouvelle
Les regroupements de départements et de régions

INTERCOMMUNALITE
Carte de France de l’intercommunalité au 1er janvier 2011-06-30
Les types d’intercommunalité
Achèvement et rationalisation de l’intercommunalité
Le schéma départemental de coopération intercommunale

POLICE SPECIALE
Le transfert des pouvoirs de police spéciale aux présidents d’EPCI

MUTUALISATION DES SERVICES
Mutualisation des services au niveau communal
Mutualisation des services entre départements et région

COMPETENCES
Compétences et cofinancements

Accéder au guide pratique sur le site de la DGCL.