Analyse financière en finances locales

Audit de fin de mandat

Dans quelques semaines, votre Collectivité adoptera son Budget Primitif 2019, qui sera le dernier budget de plein exercice du mandat 2014-2020, avant le renouvellement des conseils municipaux prévu au printemps 2020.

Tous les observateurs s’accordent pour reconnaître que depuis les premières lois de Décentralisation, jamais les conditions d’exercice du mandat local n’ont été aussi difficiles qu’au cours de ce mandat 2014-2020 :

  • baisse des dotations de l’Etat et des cofinancements locaux,
  • réforme territoriale contrainte, avec les fusions des petites communautés de communes au sein de grands ensembles intercommunaux,
  • transferts obligatoires de compétences des Communes vers les intercommunalités (notamment en application de la Loi Notre)

Dans ce contexte, complexe à appréhender, sujet à des évolutions parfois contradictoires, souvent éloigné des préoccupations au quotidien des administrés, les élus locaux ont fait face.

Ainsi, les baisses de dotations de l’Etat ont été intégrées aux budgets locaux sans pour autant que la fiscalité du bloc communal n’explose.

Les fusions d’intercommunalités et les transferts de compétences ont été menés à bien, la couverture du territoire national par des E.P.C.I., communautés de Communes, d’Agglomération,… est aujourd’hui totale.

Alors que le temps et l’énergie des élus locaux était consacrés à ces questions institutionnelles et budgétaires, les attentes des administrés n’ont quant à elles pas été revues à la baisse ! Elles demeurent fortes en matière de qualité et de proximité des services publics.

L’adoption des Budgets 2019 vous offre alors l’opportunité :

  • de réaliser un bilan du mandat 2014 – 2020, sur la base d’un audit financier complet, qui mette en exergue les réponses apportées par votre équipe ;
  • de valoriser ce bilan auprès de vos administrés, avec pédagogie, dans le respect des dispositions du Code électoral qui encadrent la communication institutionnelle en cette période pré-électorale.

Faire un audit de la situation, décrire, préciser et clarifier les évolutions des différents postes de dépenses et de recettes, mettre en lumière la pression exercée par la baisse des dotations DGF avec la contribution au redressement des finances publiques et la contractualisation, comparer la situation avec d’autres territoires similaires, concevoir une synthèse communicante, telles sont nos atouts et nos missions.

Détermination du besoin de financement : attention aux restes à réaliser

A l’heure où la plupart des collectivités ont clôturé ou clôturent leurs comptes 2018, la détermination du besoin de financement de la section d’investissement à couvrir par l’affectation du résultat de la section de fonctionnement est une question récurrente.

Comme l’indiquent les dispositions de l’article R2311-12 du Code général des collectivités territoriales, le résultat cumulé de la section de fonctionnement, s’il est positif, est affecté en priorité en réserves (par l’émission d’un titre au compte 1068) pour la couverture de ce besoin de financement. Le solde du résultat de fonctionnement est ensuite librement affecté par le conseil municipal ou communautaire, soit en excédent de fonctionnement reporté, soit en dotation complémentaire en section d’investissement.

Dans le cadre de la préparation des Budgets Primitifs 2019, il convient dès lors de souligner une nouvelle fois le caractère stratégique de la détermination des Restes à Réaliser en dépenses d’investissement : l’inscription au titre des R.A.R. en dépense de volumes budgétaires importants (contrats pluriannuels pour des opérations de voirie par exemple), sans contrepartie en recettes (subventions, contrats d’emprunts pluriannuels), donnera lieu à une affectation obligatoire d’une fraction du résultat reporté en fonctionnement.

La collectivité se prive ainsi d’un arbitrage sur le mode de financement des dépenses futures entre l’emprunt et l’autofinancement (fiscalité locale), notamment pour des opérations structurantes à vocation pluriannuelle (ex : aménagement de voiries).

C’est pourquoi de plus en plus de collectivités de taille intermédiaire, et notamment les intercommunalités issues des fusions 2016/2017 s’intéressent à la procédure dite des « AP/CP » (Autorisations de Programme/Crédits de Paiements) qui était autrefois l’apanage des collectivités régionales, départementales, et agglomérations.

Dans ce cadre, défini par les dispositions de l’article L2311-3 du Code général des collectivités territoriales, les autorisations de programme, par nature pluriannuelles, constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées. Cependant, l’équilibre budgétaire de la section d’investissement, y compris lors de la clôture de l’exercice, s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement réalisés au cours de l’année. Plutôt que de rattacher des restes à réaliser en fin d’année, la collectivité peut opter pour une simple Délibération en fin d’exercice qui indique le montant des crédits de Paiement de l’année suivante, pour assurer la continuité des opérations (et la prise en charge des factures) en début d’année, en anticipant le vote du budget primitif de l’année n+1.

Les consultants EXFILO se tiennent à votre disposition pour simuler l’impact de cette technique budgétaire pour votre collectivité.

Le fonds de concours ne devrait pas dépasser plus de 50% du reste à charge

Le versement de fonds de concours entre une commune et son intercommunalité est soumise à un plafonnement :  » Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours » (articles L.5215-26, L5214-16, L5216-5 CGCT).

Dit autrement, le fonds de concours versé par l’une des parties ne peut représenter plus de la moitié du reste à charge (montant de la dépense moins les subventions). La règle est claire et précise, c’est un plafond infranchissable. Vraiment ?

Dans le cas de l’attribution de fonds de concours entre collectivités locales, deux cas peuvent se présenter :

  • Le fonds de concours finance un investissement assujetti à la TVA : il faut donc raisonner en hors taxes, puisque l’EPCI ou la commune bénéficiaire du fonds de concours, par le biais de la récupération de TVA, n’aura pas à sa charge la TVA ;
  • Le fonds de concours finance un investissement pour lequel il n’y a pas de récupération directe de TVA : le coût total du bien est donc en TTC, et le bien pourra ensuite être éligible au FCTVA.

Dans ce dernier cas, il faut se rémémorer la condition relative au plafonnement du fonds de concours :  » Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours » . Or, le FCTVA n’est pas considéré comme une subvention mais comme un prélèvement sur recette et un mécanisme de soutien à l’investissement local. Ceci a été confirmé à plusieurs reprises par des réponses parlementaires en 2005 et encore récemment en ce début d’année (lire ici et ). Et bien, dans ce cas, la part du financement assurée hors subvention, se calcule, comme le précise la réponse ministérielle, … hors FCTVA !

Et le Ministère de préciser : « Cette situation devrait normalement conduire, dans le cadre du plan de financement prévisionnel, la commune qui verse le fonds de concours à revoir à la baisse le montant de sa participation, afin de tenir compte des attributions du FCTVA versées, par ailleurs, au bénéficiaire du fonds de concours« . Remarquons le conditionnel, il ne s’agit pas d’une obligation.

Un fonds de concours versé par une commune ou un EPCI à fiscalité propre à l’autre partie se calcule donc sur la dépenses TTC réduite des subventions, mais non réduite du FCTVA. Un fonds de concours de 50% de ce solde représentera plus de la moitié du reste à charge pour le bénéficiaire du fonds de concours puisque celui-ci recevra le FCTVA. Son coût net sera : 50%(Dépenses TTC – Subvention) – FCTVA.

Etablir un plan de trésorerie pour gagner en visibilité

Une collectivité territoriale comme toute structure doit gérer des décalages entre le règlement de ses fournisseurs et salaires, et l’encaissement effectif de ses recettes et subventions/dotations versées par l’Etat. Si la mode de la trésorerie zéro est passée, l’intérêt d’établir un plan de trésorerie est pourtant proche puisqu’il s’agit d’optimiser l’utilisation des outils bancaires que sont l’emprunt et la ligne de trésorerie (ni trop tôt, ni trop tard pour en minimiser les frais).

Il s’agit donc pour la collectivité locale ou l’EPCI, d’établir un tableau des flux de recettes et de dépenses, à la semaine ou au mois : perception des douzièmes, des dotations, encaissement des loyers ou redevances, remboursement de TVA (FCTVA), subventions, versement des salaires, travaux d’investissements, versements de subventions, pour les postes les plus importants. Et de les inscrire dans votre tableau prévisionnel de trésorerie en tenant compte de la date de règlement ou d’encaissement par le comptable public, pour autant que faire se peut.

Ce travail nécessite préalablement d’être en capacité d’établir des projections de dépenses et de recettes, et notamment d’avoir mis en place un tableau de projection sur l’année des dépenses mandatées, notamment en investissement. En termes plus clairs, d’avoir établi une programmation pluriannuelle des investissements, permettant d’estimer les factures effectivement payées par exercice et non pas les montants inscrits au budget.

Votre plan de trésorerie vous permettra de déceler les risques et tensions sur votre trésorerie, et d’avoir une meilleure anticipation sur leur durée, c’est à dire de savoir à l’avance si et quand vous aurez besoin de mobiliser une ligne de trésorerie plutôt qu’un emprunt. Car le un manque d’anticipation peut conduire à un emprunt souscrit trop tôt, et donc à des frais financiers inutiles.

Cette projection de trésorerie est évidemment à recaler et retravailler très régulièrement, a minima sur un rythme mensuel ou bimestriel, ne serait-ce que pour valider les projections de dépenses, et recaler avec le réalisé du mois précédent. Et c’est dans ces temps plus tendus, où les délais de versements des subventions, FCTVA et dotation par l’Etat s’allongent, que l’intérêt du plan de trésorerie prend tout son sens.

Notre équipe de consultants experts est à votre disposition pour vous accompagner

Plan de trésorerie - EXFILO

synthèse d’un plan de trésorerie pour un OTI – EXFILO

Comment calculer et interpréter l’épargne nette ?

L’épargne nette est un indicateur financier essentiel à la réalisation de toute projection financière. Comment le calculer et comment l’interpréter ? Une vidéo de Pierre-Olivier HOFER, Directeur associé

La capacité de désendettement en vidéo

Comment calculer la capacité de désendettement d’une collectivité ? Quelles analyses peut-on en tirer ? Une présentation de Pierre-Olivier, cabinet EXFILO

Contractualisation : un mode de calcul de la capacité d’autofinancement spécifique

La réponse du Ministre de l’Action et des Comptes publics en date du 25/09/2018 à une réponse parlementaire du 12/12/2017 (lien), est l’occasion de rappeler les spécificités du calcul de la capacité d’autofinancement pour la contractualisation des collectivités avec l’Etat sur l’évolution de leurs dépenses.

En effet, parmi les objectifs figure l’amélioration du ratio de la capacité de désendettement. La capacité de désendettement (voir notre autre article) se calcule par le rapport entre l’encours de dette et la capacité d’autofinancement (CAF).

La capacité d’autofinancement s’entend habituellement de la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement, hors amortissements, hors produits de cessions (et écriture de sorties d’actifs), et hors travaux en régie.

Or le décret 2018-309 du 27/04/2018 qui détaille le mode de calcul de la capacité d’autofinancement ne conduit pas à déduire du calcul les travaux en régie. Pour mémoire, les travaux en régie sont des dépenses de fonctionnement (fluides, matériels, personnels,…) utilisés par la collectivité pour intervenir sur son propre patrimoine. En passant par un prestataire privé, la collectivité aurait pu les inscrire en investissement. L’écriture des travaux en régie revient à constater une recette (opération d’ordre) au compte 72, qui vient neutraliser les dépenses correspondantes, et constater une dépense en investissement au compte 21 ou 23 correspondant (opération d’ordre). Si les équilibres globaux ne sont pas modifiés par cette écriture, elle permet de ne pas faire peser sur l’équilibre de la section de fonctionnement, les travaux en régie. Et elle conduit donc à sortir les travaux en régie de la capacité d’autofinancement (en la majorant).

Par conséquent, le mode de calcul de la CAF est différent entre le calcul usuel, qui figure dans les rapports d’analyse financière et dans les ratios de comparaison, et celui utilisé pour la contractualisation, dans un sens défavorable aux collectivités.

Définitions issues du décret 2018-309 :

Encours de dette : « solde créditeur constaté dans les comptes d’emprunts et de dettes assimilées, à l’exception des intérêts courus et des primes de remboursement des obligations« 

Dépenses réelles de fonctionnement : « total des charges nettes de l’exercice entraînant des mouvements réels au sein de la section de fonctionnement des collectivités ou établissements concernés. Elles correspondent aux opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 6, à l’exception des opérations d’ordre budgétaire, et excluent en totalité les valeurs comptables des immobilisations cédées, les différences (positives) transférées en investissement et les dotations aux amortissements et provisions. « 

Retenues sur Attributions de Compensation (A.C.) en investissement : quelles conséquences sur l’analyse financière ?

De plus en plus de Collectivités envisagent désormais d’appliquer le dispositif dit « des A.C. en investissement » à l’occasion des transferts d’équipements communaux à l’intercommunalité. Neutre budgétairement, ce dispositif ne l’est pas tout à fait en matière d’analyse financière.

RAPPEL

Pour neutraliser budgétairement le transfert de charges communales vers le budget des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, le droit commun, pour les territoires en Fiscalité Professionnelle Unique, impose de réduire les attributions de compensation (A.C.) des communes concernées, du montant évalué par la C.L.E.C.T.

L’article 81 de la Loi de finances rectificative pour 2016 prévoit la possibilité pour le bloc communal d’imputer les Attributions de Compensation sur la section d’investissement. L’article 1609 nonies C- V1bis du Code Général des Impôts traduit cette disposition législative. Des précisions comptables ont été apportées plus récemment par l’arrêté du 18 décembre 2017, publié au JO le 21 décembre 2017, relatif à l’instruction budgétaire et comptable M14.

L’article 81 précise que la part de l’AC pouvant être affectée à la section d’investissement doit tenir compte uniquement du coût de renouvellement des équipements transférées évalué par la commission.

NEUTRALITE BUDGETAIRE

Dans le cadre de l’application du dispositif, les Communes voient leur A.C. diminuer du montant des charges transférées en fonctionnement uniquement. Le transfert des dépenses d’investissement, qui sont donc revues à la baisse, est compensé budgétairement par le versement d’une subvention équivalente à l’E.P.C.I. (chapitre 204).

En ce qui concerne les E.P.C.I., à la prise en charge des nouvelles dépenses de fonctionnement correspondra une diminution des A.C. versées aux Communes, tandis qu’en section d’investissement, les nouvelles dépenses seront compensées intégralement par l’inscription d’une subvention au Chapitre 13, versée par les Communes.

L’impact du transfert est ainsi neutralisé au sein de chacune des sections budgétaires de la Commune comme de l’E.P.C.I.

IMPACT SUR L’EPARGNE BRUTE

Si le dispositif est neutre budgétairement, il ne l’est pas en matière d’épargne brute dégagée par les budgets des Collectivités.

Ainsi, pour les Communes, la retenue sur A.C. de Droit Commun comptabilise à la fois les dépenses de fonctionnement et d’équipement. L’Attribution de Compensation perçue diminue plus fortement que les dépenses de fonctionnement. L’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement se réduit. Cette réduction est ensuite « neutralisée » par la baisse équivalente du besoin de financement de la section d’investissement (baisse des dépenses).

Le dispositif alternatif de retenue sur A.C. en section d’investissement préserve l’épargne brute budgétaire de la Commune, puisque à la baisse de l’A.C. perçue correspond la baisse des dépenses de fonctionnement.

 

Pour les Intercommunalités, l’analyse est exactement inverse.

Dans le dispositif de Droit Commun, l’autofinancement de la Collectivité progresse. En effet, la diminution des A.C. reversées est plus importante que la seule progression des dépenses transférées. L’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement de l’E.P.C.I. progresse. Cette progression permet ensuite de prendre en charge les nouvelles dépenses d’investissement.

Dans le dispositif alternatif des retenues sur A.C. en section d’investissement, l’E.P.C.I. ne bénéficie pas de cette mécanique, aux dépenses de fonctionnement nouvellement transférées correspondent la baisse des A.C. reversées, aux dépenses nouvelles d’investissement correspondent les subventions d’investissement versées par les Communes.

 

En conclusion, la vigilance est donc de mise pour les intercommunalités, qui devront avant d’envisager la mise en œuvre du dispositif, construire une prospective à moyen terme de leur politique de financement des investissements.

L’analyse financière des collectivités locales et la capacité de désendettement

L’article L1612-4 du CGCT résume les conditions d’équilibre budgétaire des collectivités :

  • Equilibre global : Dépenses = Recettes,
  • Equilibre par sections : la section de fonctionnement et la section d’investissement doivent chacune être équilibrée en dépenses et en recettes,
  • Equilibre du remboursement de la dette : le remboursement en capital de la dette, constaté en section d’investissement, doit être exclusivement couvert par le virement de la section de fonctionnement, accompagné des ressources propres internes de la collectivités (FCTVA et dotations, amortissements, provisions, cessions d’immobilisations),

La soutenabilité de la dette d’une collectivité est donc un critère essentiel de l’appréciation de la situation financière (d’ailleurs, c’est la notion même du déficit public, pour en savoir plus). Le ratio le plus utilisé, y compris par les Préfectures, est celui de la capacité de désendettement.

La capacité de désendettement (Encours de dette / Epargne brute ou CAF) : Ce ratio exprime le nombre d’années théoriques qu’il faudrait pour que la commune rembourse l’intégralité de sa dette si elle y consacrait la totalité de son autofinancement disponible. Exprimé en nombre d’années, ce ratio est une mesure de la solvabilité financière des collectivités locales.

Plus que le niveau à un instant T, c’est l’évolution de cet indicateur qui compte. Des collectivités peuvent très bien fonctionner avec un ratio en permanence à 10 ans. Par contre passer d’un ratio de 2 années à 6 années d’un coup est plus préoccupant.

Afin de pouvoir vous positionner par rapport à la moyenne des communes, communautés, départements et régions, vous pourrez trouver sur le fichier en téléchargement :

 

 

Bilan de mi-mandat : diagnostic et prospective financière

La mi-mandat est l’occasion de faire le point sur la situation financière de la collectivité ou l’établissement public, dans un objectif de préparation de la fin de mandature. La prospective financière est dès lors l’outil d’aide à la décision par excellence : la finalité de l’analyse prospective est de mettre en valeur les trajectoires financières possibles à horizon 5-6 ans, et les conclusions stratégiques à en tirer.

Mais comment se déroule une prospective financière ?

Elle se base sur un certain nombre d’hypothèses notamment en ce qui concerne le programme d’investissement, et l’évolution future des charges de fonctionnement, compte tenu des projets en cours ou à venir. Elle doit être établie sur le budget principal et les budgets annexes, pour en avoir une vision individuelle mais aussi bien apprécier leurs incidences sur le budget principal et en avoir une vision consolidée retraitée des flux croisés (attention tout de même à ne pas mélanger des budgets aux finalités différentes, c’est à dire à une consolidation budgets de zones / budget principal par exemple).

 

La prospective financière se réalise en trois phases :

  1. La réalisation de scénarios prospectifs,
  2. Le test de l’équilibre financier prospectif pour chacun des scénarios et les conditions de l’équilibre budgétaire et financier,
  3. L’analyse des résultats, les enseignements à en tirer, et la définition d’une stratégie financière.

 

1. La réalisation de scénarios prospectifs : hypothèses et contraintes

Un scénario prospectif se définit par les hypothèses et les contraintes qui sont posées.

Les hypothèses peuvent être de plusieurs ordres : évolution des bases d’imposition, réalisation ou non d’un équipement, évolution des charges de fonctionnement, évolution des taux d’intérêts,…

Suite à l’application des différentes hypothèses, la situation financière prospective évolue. Le cas échéant, il convient de « jouer » sur les différents leviers d’actions à la disposition de la collectivité pour rétablir l’équilibre financier prospectif, tout en respectant un certain nombre de contraintes. Les contraintes posées dans un scénario constituent un paramètre supplémentaire que celui-ci doit respecter. Elles peuvent être l’absence de recours à l’augmentation de la pression fiscale, la réalisation de certains équipements et donc un niveau d’investissement minimal, une évolution minimale des charges de personnel,…

 

 

2. Le test de l’équilibre financier prospectif

Une fois les hypothèses et les contraintes d’un scénario définies, se déroule alors le test de l’équilibre financier prospectif, qui permet d’observer les conséquences financières et budgétaires des hypothèses et des contraintes posées dans le scénario de base.

En fonction des résultats, les conditions du retour à l’équilibre seront définies et d’autres scénarios réalisés, en actionnant les différents leviers d’actions à disposition de la collectivité.

Les variables de pilotage, propres à chaque scénario, permettent de tester rapidement les conditions de retour à l’équilibre, en travaillant sur les grandes masses. Le cas échéant, les conditions du retour à l’équilibre ainsi définies, il faudra ensuite répartir entre les différentes opérations, comptes, etc… les réductions nécessaires ou décalages dans le temps.

 

3. L’analyse des résultats

Cette dernière phase est celle de la synthèse des tests réalisés, c’est à dire des conditions à respecter pour le maintien ou le rétablissement des équilibres financiers, qu’il s’agisse de capacité à investir, d’économies à réaliser ou d’actions sur le levier fiscal.

 

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