Analyse financière en finances locales

[Mis à jour avec les données DGCL 2011-2018 / A jour au 30/06/2020]

L’article L1612-4 du CGCT résume les conditions d’équilibre budgétaire des collectivités :

  • Equilibre global : Dépenses = Recettes,
  • Equilibre par sections : la section de fonctionnement et la section d’investissement doivent chacune être équilibrée en dépenses et en recettes,
  • Equilibre du remboursement de la dette : le remboursement en capital de la dette, constaté en section d’investissement, doit être exclusivement couvert par le virement de la section de fonctionnement, accompagné des ressources propres internes de la collectivités (FCTVA et dotations, amortissements, provisions, cessions d’immobilisations),

La soutenabilité de la dette d’une collectivité est donc un critère essentiel de l’appréciation de la situation financière (d’ailleurs, c’est la notion même du déficit public, pour en savoir plus). Le ratio le plus utilisé, y compris par les Préfectures, est celui de la capacité de désendettement.

La capacité de désendettement (Encours de dette / Epargne brute ou CAF) : Ce ratio exprime le nombre d’années théoriques qu’il faudrait pour que la commune rembourse l’intégralité de sa dette si elle y consacrait la totalité de son autofinancement disponible. Exprimé en nombre d’années, ce ratio est une mesure de la solvabilité financière des collectivités locales.

Plus que le niveau à un instant T, c’est l’évolution de cet indicateur qui compte. Des collectivités peuvent très bien fonctionner avec un ratio en permanence à 10 ans. Par contre passer d’un ratio de 2 années à 6 années d’un coup est plus préoccupant.

Afin de pouvoir vous positionner par rapport à la moyenne des communes, communautés, départements et régions, vous pourrez trouver sur le fichier en téléchargement :

Si l’évaluation des impacts financiers, du coronavirus, du confinement et de la chute de l’activité économie, sur les recettes des collectivités relève encore de l’art divinatoire, notamment du fait d’une forte inconnue sur la période à venir, nous pouvons tout de même esquisser les tendances.

Premier passage en revue des principales conséquences du coronavirus sur les projections de recettes des collectivités :

La taxe d’habitation étant supprimée à la fin de l’année 2020, son imposition au profit de l’Etat subsistera tout de même pour 2021 et 2022 pour les 20% de ménages les plus aisés.

Coefficient de revalorisation forfaitaire des valeurs locatives : a priori peu d’impact, il faut attendre de connaître l’impact de cette crise sur le niveau de l’inflation en décembre prochain. Mais la pression pour une neutralisation du coefficient de revalorisation forfaitaire des valeurs locatives en 2021 sera peut être la plus forte.

La cotisation foncière des entreprises est assise sur les valeurs locatives foncières, liées à l’activité économique de manière découplée, par les éventuelles fermetures et ouvertures d’établissements. Par contre, pour les contributions soumis à la cotisation minimum de CFE, dont le montant dépend du chiffre d’affaires (ou peu dépendre car les collectivités n’appliquent pas toujours une stricte progressivité), le produit pourra diminuer par le jeu des passages en catégories inférieures (des contribuables avec un chiffre d’affaire moindre en 2020 seront classés dans une tranche inférieure, qui peut être soumise à un niveau de cotisation inférieur).

La diminution de la cotisation à la valeur ajoutée (CVAE) pourrait être plus impactante. En effet, en période de marasme économique, avec un chiffre d’affaires sur la période en berne, il est probable que la valeur ajoutée des entreprises diminue. Il faut rester toutefois prudent car les mesures de soutien à l’activité économique de l’Etat et des organismes sociaux, permettent de réduire le niveau de charges d’exploitation, par le chômage partiel et les exonérations de cotisations. S’il est probable qu’il y aura une diminution de la valeur ajoutée des entreprises, il n’est pas possible d’établir encore des pronostics, puisque cela dépendra du niveau de réduction des charges (par les économies et par le chômage partiel), de la durée de cette période particulière, et de la « vigueur » de la reprise ‘économique. A ce jour l’exercice 2020 semble bel et bien compromis, donc une diminution des recettes de CVAE est attendue pour 2021.

Taxe de séjour : le secteur du tourisme est particulièrement impacté, et la taxe de séjour devrait s’en ressentir. La période de confinement est intervenue avant la période cruciale de l’été, tout dépendra donc de l’activité de l’été. Mais la sortie très progressive du confinement qui se profile , les mesures de distanciation sociale qui ne permettront pas de réouvrir toutes les activités touristiques ou qui ne permettront pas d’accueillir autant qu’à l’accoutumée, et enfin l’incertitude sur ce que feront les français durant l’été (possible réduction de la période de vacances si les salariés ont dû utiliser des congés durant la période de confinement, et si l’activité de l’entreprise le requiert, probable incitation à rester en france durant cette période sanitaire troublée), jouera pour beaucoup dans le nombre de nuitées et pourrait ralentir quelque peu ou accélérer la chute attendue de la taxe de séjour.

Quote-part de TVA pour les intercommunalités, départements et régions : le remplacement de la taxe d’habitation par une quote-part de la TVA pour les intercommunalités et les départements aura-t-il un impact ? Cette quote-part doit être calculée en 2021 au regard du niveau du produit de la taxe d’habitation 2020. La taxe d’habitation 2020 est relativement peu impactée par le covid-19, mais la TVA devrait l’être plus lourdement. Toutefois, c’est bien le produit de Taxe d’habitation 2020 qui constituera le « niveau » pour calculer la quote-part attribuée. La conséquence très probable est que les EPCI et les départements bénéficieront d’une fraction de TVA plus importante (la TVA diminuant, une fraction plus importante sera nécessaire pour couvrir le produit de TH perdu). Cette fraction devait être calculée « une fois pour toute », il est probable que le législateur doive revenir sur cette mesure : calculer la quote-part au moment où le produit de TVA est le plus faible, donc attribuer une quote-part plus important qu’en période « normale », conduira à des gains conséquents les années suivantes lorsque la TVA sera revenu à des niveaux usuels.

Le versement mobilité sera lui plus impacté par la forte montée en charge du chômage partiel : pendant cette période, la taxe transport n’est plus due. La perte est ici sèche sans espoir qu’une forte reprise permette de rattraper la tendance. Les AOT risquent donc d’être fortement impacté, et leurs équilibres financiers mis à mal. De ce fait, les contributions des collectivités pourraient être revues à la hausse, conduisant ces dernières à assumer une part de ces déséquilibres.

Et d’une manière plus générale, les produits des services seront en forte réduction.

La grande majorité des Collectivités locales, Communes et intercommunalités, Département et Région financent en partie leurs investissements en ayant recours à l’emprunt.

Le choix de privilégier une part de financement par la dette est d’autant plus attrayant que les taux d’intérêts proposés par les établissements bancaires se situent à des niveaux historiquement faibles. Une augmentation de l’encours de la dette, communale ou communautaire, n’est donc pas nécessairement la traduction de difficultés budgétaires que rencontrerait la Collectivité.

Existe-t-il pour autant un « bon » niveau d’endettement ou une limite qu’il ne faudrait pas franchir ?

Les données individuelles publiées par la Direction Générale des Collectivités Locales intègrent l’encours de la dette de chaque collectivité, puis établissent un ratio d’endettement par habitant qui est ensuite comparé à la moyenne des collectivités de même strate de population.

Ce ratio néanmoins, s’il a son utilité, ne constitue pas l’alpha et l’oméga de l’analyse financière de la collectivité. C’est la capacité de désendettement qui est le ratio privilégié par le Cabinet Conseil EXFILO, comme par la plupart des analystes.

Plutôt que le montant en euros de la dette ramené au nombre d’habitants, il s’agit alors de déterminer le nombre d’années nécessaires à la Collectivité pour rembourser la totalité de la dette, si elle y consacrait la totalité de son épargne brute. Autrement dit, plus que le montant en valeur absolue de l’encours de dette, l’analyse s’intéressera à la capacité de la Collectivité à y faire face.

Illustration :

Les Communes A et B comptent un nombre d’habitant identique. La dette de la Commune A est supérieure à celle de la Commune B, de près de 50%. Le ratio Encours de dette / population est logiquement dégradé pour la Commune A comparé à la Commune B.

Pour autant, au vu de l’épargne brute disponible, la situation de la Commune A est meilleure que celle de la Commune B. En effet, la Commune A dispose d’une meilleure capacité à prendre en charge sa dette que la Commune B, au regard de son épargne brute budgétaire.

Le ratio de la capacité de désendettement renseigne de façon plus précise l’analyste sur la situation de la Collectivité. Et au-delà de la valeur à l’instant t de ce ratio, c’est à son évolution dans le temps qu’il devra être porté attention. Une dégradation continue sur une période pluriannuelle est tout autant significative que le respect d’un seuil de 10 ou 15 ans.

Au lendemain du renouvellement des Conseils Municipaux, puis des Conseils communautaires, les équipes nouvellement installées s’interrogent sur l’utilité de réaliser un audit des finances.

Au-delà de l’enjeu d’établir un état des lieux des forces et faiblesses de la situation budgétaire et financière de la collectivité, un accompagnement de qualité permettra d’aborder trois enjeux connexes.

Le premier objectif de l’audit financier consiste à caractériser, de façon objective, la situation budgétaire et financière de la collectivité, en se basant sur une batterie d’indicateurs indiscutables (épargne brute et nette, capacité de désendettement), sur l’évolution récente des principaux postes en dépenses et en recettes et, enfin, sur une comparaison de la situation par rapport aux collectivités de la strate ou à un panel de collectivités comparables.

Un accompagnement de qualité permettra d’aller au-delà de cette approche rétrospective.

Il s’agit d’une part de replacer la situation de la Collectivité dans son environnement, et plus précisément d’analyser l’évolution des relations budgétaires et financières au sein du bloc communal. Pour une Commune, il s’agira d’analyser l’équilibre budgétaire des relations Commune/Communauté. Pour un E.P.C.I., l’analyse comparera notamment l’évolution dynamique des charges transférées et de la fiscalité. L’audit financier constitue alors la première étape de la réflexion vers l’établissement d’un pacte Fiscal et Financier du territoire.

L’audit financier se doit ensuite d’être prospectif. Au-delà de l’analyse de la situation à un instant t, il s’agit de se doter des outils pour envisager sereinement le déroulement du mandat. A partir des objectifs politiques de l’équipe municipale (développement de nouveaux services, création de nouveaux équipements), l’étude prospective pluriannuelle intègrera les conséquences budgétaires et financières pour proposer des arbitrages politiques et/ou techniques aux élus.

Enfin, l’audit de début de mandat peut constituer un outil de partage de l’information et des objectifs des équipes nouvellement installées. L’exécutif de la Collectivité peut favoriser ce partage de l’information à trois niveaux.

Associer les cadres et les agents assurera une meilleure intégration des objectifs politiques et de gestion. Impliquer l’ensemble de l’équipe municipale lors des phases de restitution et de scénarios, c’est agir pour leur formation aux grands équilibres et à la gestion budgétaire et financière. Tenir informée la population constitue une troisième option. L’audit de début de mandat devient alors un outil de communication auprès du grand public.

Dans quelques semaines, votre Collectivité adoptera son Budget Primitif 2019, qui sera le dernier budget de plein exercice du mandat 2014-2020, avant le renouvellement des conseils municipaux prévu au printemps 2020.

Tous les observateurs s’accordent pour reconnaître que depuis les premières lois de Décentralisation, jamais les conditions d’exercice du mandat local n’ont été aussi difficiles qu’au cours de ce mandat 2014-2020 :

  • baisse des dotations de l’Etat et des cofinancements locaux,
  • réforme territoriale contrainte, avec les fusions des petites communautés de communes au sein de grands ensembles intercommunaux,
  • transferts obligatoires de compétences des Communes vers les intercommunalités (notamment en application de la Loi Notre)

Dans ce contexte, complexe à appréhender, sujet à des évolutions parfois contradictoires, souvent éloigné des préoccupations au quotidien des administrés, les élus locaux ont fait face.

Ainsi, les baisses de dotations de l’Etat ont été intégrées aux budgets locaux sans pour autant que la fiscalité du bloc communal n’explose.

Les fusions d’intercommunalités et les transferts de compétences ont été menés à bien, la couverture du territoire national par des E.P.C.I., communautés de Communes, d’Agglomération,… est aujourd’hui totale.

Alors que le temps et l’énergie des élus locaux était consacrés à ces questions institutionnelles et budgétaires, les attentes des administrés n’ont quant à elles pas été revues à la baisse ! Elles demeurent fortes en matière de qualité et de proximité des services publics.

L’adoption des Budgets 2019 vous offre alors l’opportunité :

  • de réaliser un bilan du mandat 2014 – 2020, sur la base d’un audit financier complet, qui mette en exergue les réponses apportées par votre équipe ;
  • de valoriser ce bilan auprès de vos administrés, avec pédagogie, dans le respect des dispositions du Code électoral qui encadrent la communication institutionnelle en cette période pré-électorale.

Faire un audit de la situation, décrire, préciser et clarifier les évolutions des différents postes de dépenses et de recettes, mettre en lumière la pression exercée par la baisse des dotations DGF avec la contribution au redressement des finances publiques et la contractualisation, comparer la situation avec d’autres territoires similaires, concevoir une synthèse communicante, telles sont nos atouts et nos missions.

A l’heure où la plupart des collectivités ont clôturé ou clôturent leurs comptes 2018, la détermination du besoin de financement de la section d’investissement à couvrir par l’affectation du résultat de la section de fonctionnement est une question récurrente.

Comme l’indiquent les dispositions de l’article R2311-12 du Code général des collectivités territoriales, le résultat cumulé de la section de fonctionnement, s’il est positif, est affecté en priorité en réserves (par l’émission d’un titre au compte 1068) pour la couverture de ce besoin de financement. Le solde du résultat de fonctionnement est ensuite librement affecté par le conseil municipal ou communautaire, soit en excédent de fonctionnement reporté, soit en dotation complémentaire en section d’investissement.

Dans le cadre de la préparation des Budgets Primitifs 2019, il convient dès lors de souligner une nouvelle fois le caractère stratégique de la détermination des Restes à Réaliser en dépenses d’investissement : l’inscription au titre des R.A.R. en dépense de volumes budgétaires importants (contrats pluriannuels pour des opérations de voirie par exemple), sans contrepartie en recettes (subventions, contrats d’emprunts pluriannuels), donnera lieu à une affectation obligatoire d’une fraction du résultat reporté en fonctionnement.

La collectivité se prive ainsi d’un arbitrage sur le mode de financement des dépenses futures entre l’emprunt et l’autofinancement (fiscalité locale), notamment pour des opérations structurantes à vocation pluriannuelle (ex : aménagement de voiries).

C’est pourquoi de plus en plus de collectivités de taille intermédiaire, et notamment les intercommunalités issues des fusions 2016/2017 s’intéressent à la procédure dite des « AP/CP » (Autorisations de Programme/Crédits de Paiements) qui était autrefois l’apanage des collectivités régionales, départementales, et agglomérations.

Dans ce cadre, défini par les dispositions de l’article L2311-3 du Code général des collectivités territoriales, les autorisations de programme, par nature pluriannuelles, constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées. Cependant, l’équilibre budgétaire de la section d’investissement, y compris lors de la clôture de l’exercice, s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement réalisés au cours de l’année. Plutôt que de rattacher des restes à réaliser en fin d’année, la collectivité peut opter pour une simple Délibération en fin d’exercice qui indique le montant des crédits de Paiement de l’année suivante, pour assurer la continuité des opérations (et la prise en charge des factures) en début d’année, en anticipant le vote du budget primitif de l’année n+1.

Les consultants EXFILO se tiennent à votre disposition pour simuler l’impact de cette technique budgétaire pour votre collectivité.

Le versement de fonds de concours entre une commune et son intercommunalité est soumise à un plafonnement :  » Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours » (articles L.5215-26, L5214-16, L5216-5 CGCT).

Dit autrement, le fonds de concours versé par l’une des parties ne peut représenter plus de la moitié du reste à charge (montant de la dépense moins les subventions). La règle est claire et précise, c’est un plafond infranchissable. Vraiment ?

Dans le cas de l’attribution de fonds de concours entre collectivités locales, deux cas peuvent se présenter :

  • Le fonds de concours finance un investissement assujetti à la TVA : il faut donc raisonner en hors taxes, puisque l’EPCI ou la commune bénéficiaire du fonds de concours, par le biais de la récupération de TVA, n’aura pas à sa charge la TVA ;
  • Le fonds de concours finance un investissement pour lequel il n’y a pas de récupération directe de TVA : le coût total du bien est donc en TTC, et le bien pourra ensuite être éligible au FCTVA.

Dans ce dernier cas, il faut se rémémorer la condition relative au plafonnement du fonds de concours :  » Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours » . Or, le FCTVA n’est pas considéré comme une subvention mais comme un prélèvement sur recette et un mécanisme de soutien à l’investissement local. Ceci a été confirmé à plusieurs reprises par des réponses parlementaires en 2005 et encore récemment en ce début d’année (lire ici et ). Et bien, dans ce cas, la part du financement assurée hors subvention, se calcule, comme le précise la réponse ministérielle, … hors FCTVA !

Et le Ministère de préciser : « Cette situation devrait normalement conduire, dans le cadre du plan de financement prévisionnel, la commune qui verse le fonds de concours à revoir à la baisse le montant de sa participation, afin de tenir compte des attributions du FCTVA versées, par ailleurs, au bénéficiaire du fonds de concours« . Remarquons le conditionnel, il ne s’agit pas d’une obligation.

Un fonds de concours versé par une commune ou un EPCI à fiscalité propre à l’autre partie se calcule donc sur la dépenses TTC réduite des subventions, mais non réduite du FCTVA. Un fonds de concours de 50% de ce solde représentera plus de la moitié du reste à charge pour le bénéficiaire du fonds de concours puisque celui-ci recevra le FCTVA. Son coût net sera : 50%(Dépenses TTC – Subvention) – FCTVA.

Une collectivité territoriale comme toute structure doit gérer des décalages entre le règlement de ses fournisseurs et salaires, et l’encaissement effectif de ses recettes et subventions/dotations versées par l’Etat. Si la mode de la trésorerie zéro est passée, l’intérêt d’établir un plan de trésorerie est pourtant proche puisqu’il s’agit d’optimiser l’utilisation des outils bancaires que sont l’emprunt et la ligne de trésorerie (ni trop tôt, ni trop tard pour en minimiser les frais).

Il s’agit donc pour la collectivité locale ou l’EPCI, d’établir un tableau des flux de recettes et de dépenses, à la semaine ou au mois : perception des douzièmes, des dotations, encaissement des loyers ou redevances, remboursement de TVA (FCTVA), subventions, versement des salaires, travaux d’investissements, versements de subventions, pour les postes les plus importants. Et de les inscrire dans votre tableau prévisionnel de trésorerie en tenant compte de la date de règlement ou d’encaissement par le comptable public, pour autant que faire se peut.

Ce travail nécessite préalablement d’être en capacité d’établir des projections de dépenses et de recettes, et notamment d’avoir mis en place un tableau de projection sur l’année des dépenses mandatées, notamment en investissement. En termes plus clairs, d’avoir établi une programmation pluriannuelle des investissements, permettant d’estimer les factures effectivement payées par exercice et non pas les montants inscrits au budget.

Votre plan de trésorerie vous permettra de déceler les risques et tensions sur votre trésorerie, et d’avoir une meilleure anticipation sur leur durée, c’est à dire de savoir à l’avance si et quand vous aurez besoin de mobiliser une ligne de trésorerie plutôt qu’un emprunt. Car le un manque d’anticipation peut conduire à un emprunt souscrit trop tôt, et donc à des frais financiers inutiles.

Cette projection de trésorerie est évidemment à recaler et retravailler très régulièrement, a minima sur un rythme mensuel ou bimestriel, ne serait-ce que pour valider les projections de dépenses, et recaler avec le réalisé du mois précédent. Et c’est dans ces temps plus tendus, où les délais de versements des subventions, FCTVA et dotation par l’Etat s’allongent, que l’intérêt du plan de trésorerie prend tout son sens.

Notre équipe de consultants experts est à votre disposition pour vous accompagner

Plan de trésorerie - EXFILO

synthèse d’un plan de trésorerie pour un OTI – EXFILO

L’épargne nette est un indicateur financier essentiel à la réalisation de toute projection financière. Comment le calculer et comment l’interpréter ? Une vidéo de Pierre-Olivier HOFER, Directeur associé

Comment calculer la capacité de désendettement d’une collectivité ? Quelles analyses peut-on en tirer ? Une présentation de Pierre-Olivier, cabinet EXFILO