Analyse financière en finances locales

De plus en plus de Collectivités envisagent désormais d’appliquer le dispositif dit « des A.C. en investissement » à l’occasion des transferts d’équipements communaux à l’intercommunalité. Neutre budgétairement, ce dispositif ne l’est pas tout à fait en matière d’analyse financière.

RAPPEL

Pour neutraliser budgétairement le transfert de charges communales vers le budget des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, le droit commun, pour les territoires en Fiscalité Professionnelle Unique, impose de réduire les attributions de compensation (A.C.) des communes concernées, du montant évalué par la C.L.E.C.T.

L’article 81 de la Loi de finances rectificative pour 2016 prévoit la possibilité pour le bloc communal d’imputer les Attributions de Compensation sur la section d’investissement. L’article 1609 nonies C- V1bis du Code Général des Impôts traduit cette disposition législative. Des précisions comptables ont été apportées plus récemment par l’arrêté du 18 décembre 2017, publié au JO le 21 décembre 2017, relatif à l’instruction budgétaire et comptable M14.

L’article 81 précise que la part de l’AC pouvant être affectée à la section d’investissement doit tenir compte uniquement du coût de renouvellement des équipements transférées évalué par la commission.

NEUTRALITE BUDGETAIRE

Dans le cadre de l’application du dispositif, les Communes voient leur A.C. diminuer du montant des charges transférées en fonctionnement uniquement. Le transfert des dépenses d’investissement, qui sont donc revues à la baisse, est compensé budgétairement par le versement d’une subvention équivalente à l’E.P.C.I. (chapitre 204).

En ce qui concerne les E.P.C.I., à la prise en charge des nouvelles dépenses de fonctionnement correspondra une diminution des A.C. versées aux Communes, tandis qu’en section d’investissement, les nouvelles dépenses seront compensées intégralement par l’inscription d’une subvention au Chapitre 13, versée par les Communes.

L’impact du transfert est ainsi neutralisé au sein de chacune des sections budgétaires de la Commune comme de l’E.P.C.I.

IMPACT SUR L’EPARGNE BRUTE

Si le dispositif est neutre budgétairement, il ne l’est pas en matière d’épargne brute dégagée par les budgets des Collectivités.

Ainsi, pour les Communes, la retenue sur A.C. de Droit Commun comptabilise à la fois les dépenses de fonctionnement et d’équipement. L’Attribution de Compensation perçue diminue plus fortement que les dépenses de fonctionnement. L’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement se réduit. Cette réduction est ensuite « neutralisée » par la baisse équivalente du besoin de financement de la section d’investissement (baisse des dépenses).

Le dispositif alternatif de retenue sur A.C. en section d’investissement préserve l’épargne brute budgétaire de la Commune, puisque à la baisse de l’A.C. perçue correspond la baisse des dépenses de fonctionnement.

 

Pour les Intercommunalités, l’analyse est exactement inverse.

Dans le dispositif de Droit Commun, l’autofinancement de la Collectivité progresse. En effet, la diminution des A.C. reversées est plus importante que la seule progression des dépenses transférées. L’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement de l’E.P.C.I. progresse. Cette progression permet ensuite de prendre en charge les nouvelles dépenses d’investissement.

Dans le dispositif alternatif des retenues sur A.C. en section d’investissement, l’E.P.C.I. ne bénéficie pas de cette mécanique, aux dépenses de fonctionnement nouvellement transférées correspondent la baisse des A.C. reversées, aux dépenses nouvelles d’investissement correspondent les subventions d’investissement versées par les Communes.

 

En conclusion, la vigilance est donc de mise pour les intercommunalités, qui devront avant d’envisager la mise en œuvre du dispositif, construire une prospective à moyen terme de leur politique de financement des investissements.

L’article L1612-4 du CGCT résume les conditions d’équilibre budgétaire des collectivités :

  • Equilibre global : Dépenses = Recettes,
  • Equilibre par sections : la section de fonctionnement et la section d’investissement doivent chacune être équilibrée en dépenses et en recettes,
  • Equilibre du remboursement de la dette : le remboursement en capital de la dette, constaté en section d’investissement, doit être exclusivement couvert par le virement de la section de fonctionnement, accompagné des ressources propres internes de la collectivités (FCTVA et dotations, amortissements, provisions, cessions d’immobilisations),

La soutenabilité de la dette d’une collectivité est donc un critère essentiel de l’appréciation de la situation financière (d’ailleurs, c’est la notion même du déficit public, pour en savoir plus). Le ratio le plus utilisé, y compris par les Préfectures, est celui de la capacité de désendettement.

La capacité de désendettement (Encours de dette / Epargne brute ou CAF) : Ce ratio exprime le nombre d’années théoriques qu’il faudrait pour que la commune rembourse l’intégralité de sa dette si elle y consacrait la totalité de son autofinancement disponible. Exprimé en nombre d’années, ce ratio est une mesure de la solvabilité financière des collectivités locales.

Plus que le niveau à un instant T, c’est l’évolution de cet indicateur qui compte. Des collectivités peuvent très bien fonctionner avec un ratio en permanence à 10 ans. Par contre passer d’un ratio de 2 années à 6 années d’un coup est plus préoccupant.

Afin de pouvoir vous positionner par rapport à la moyenne des communes, communautés, départements et régions, vous pourrez trouver sur le fichier en téléchargement :

 

 

La mi-mandat est l’occasion de faire le point sur la situation financière de la collectivité ou l’établissement public, dans un objectif de préparation de la fin de mandature. La prospective financière est dès lors l’outil d’aide à la décision par excellence : la finalité de l’analyse prospective est de mettre en valeur les trajectoires financières possibles à horizon 5-6 ans, et les conclusions stratégiques à en tirer.

Mais comment se déroule une prospective financière ?

Elle se base sur un certain nombre d’hypothèses notamment en ce qui concerne le programme d’investissement, et l’évolution future des charges de fonctionnement, compte tenu des projets en cours ou à venir. Elle doit être établie sur le budget principal et les budgets annexes, pour en avoir une vision individuelle mais aussi bien apprécier leurs incidences sur le budget principal et en avoir une vision consolidée retraitée des flux croisés (attention tout de même à ne pas mélanger des budgets aux finalités différentes, c’est à dire à une consolidation budgets de zones / budget principal par exemple).

 

La prospective financière se réalise en trois phases :

  1. La réalisation de scénarios prospectifs,
  2. Le test de l’équilibre financier prospectif pour chacun des scénarios et les conditions de l’équilibre budgétaire et financier,
  3. L’analyse des résultats, les enseignements à en tirer, et la définition d’une stratégie financière.

 

1. La réalisation de scénarios prospectifs : hypothèses et contraintes

Un scénario prospectif se définit par les hypothèses et les contraintes qui sont posées.

Les hypothèses peuvent être de plusieurs ordres : évolution des bases d’imposition, réalisation ou non d’un équipement, évolution des charges de fonctionnement, évolution des taux d’intérêts,…

Suite à l’application des différentes hypothèses, la situation financière prospective évolue. Le cas échéant, il convient de « jouer » sur les différents leviers d’actions à la disposition de la collectivité pour rétablir l’équilibre financier prospectif, tout en respectant un certain nombre de contraintes. Les contraintes posées dans un scénario constituent un paramètre supplémentaire que celui-ci doit respecter. Elles peuvent être l’absence de recours à l’augmentation de la pression fiscale, la réalisation de certains équipements et donc un niveau d’investissement minimal, une évolution minimale des charges de personnel,…

 

 

2. Le test de l’équilibre financier prospectif

Une fois les hypothèses et les contraintes d’un scénario définies, se déroule alors le test de l’équilibre financier prospectif, qui permet d’observer les conséquences financières et budgétaires des hypothèses et des contraintes posées dans le scénario de base.

En fonction des résultats, les conditions du retour à l’équilibre seront définies et d’autres scénarios réalisés, en actionnant les différents leviers d’actions à disposition de la collectivité.

Les variables de pilotage, propres à chaque scénario, permettent de tester rapidement les conditions de retour à l’équilibre, en travaillant sur les grandes masses. Le cas échéant, les conditions du retour à l’équilibre ainsi définies, il faudra ensuite répartir entre les différentes opérations, comptes, etc… les réductions nécessaires ou décalages dans le temps.

 

3. L’analyse des résultats

Cette dernière phase est celle de la synthèse des tests réalisés, c’est à dire des conditions à respecter pour le maintien ou le rétablissement des équilibres financiers, qu’il s’agisse de capacité à investir, d’économies à réaliser ou d’actions sur le levier fiscal.

 

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Plusieurs ratios permettent d’analyser la dette d’une collectivité. Cette analyse est importante et permet de mesurer le poids de la dette de la collectivité, à travers plusieurs indicateurs.

 

Encours de dette par habitant : indicateur permettant d’effectuer des comparaisons de l’encours de dette, avec d’autres collectivités, ou encore avec la moyenne de la strate démographique de la collectivité

Encours de dette par habitant = encours total de la dette / population INSEE

 

Encours total de la dette sur les produits de fonctionnement : ratio également appelé « ratio de surendettement », il permet de mesurer le poids de la dette par rapport à la richesse de la collectivité. C’est un ratio qui se mesure en pourcentage. Ce ratio peut être comparé avec des collectivités comparables et les moyennes dégagées de la strate.

Encours de dette sur les produits de fonctionnement = encours de la dette sur/ recettes de fonctionnement

Si ce ratio est supérieur à 100%, cela signifie que l’encours total de la dette représente plus d’une année de fonctionnement.

 

Encours total de la dette sur l’épargne brute : ratio également appelé capacité de désendettement, il mesure la capacité d’une collectivité à s’acquitter des charges de sa dette.

Ce ratio répond à la question suivante : En combien d’années d’exercices budgétaires la collectivité peut-elle rembourser la totalité du capital de sa dette en supposant qu’elle y consacre l’intégralité de son épargne brute ?

Le résultat est présenté en années et peut être comparé avec des collectivités comparables et/ou des moyennes de strate. Pour l’apprécier le plus fiablement possible, il faut analyser l’évolution de ce ratio.

Capacité de désendettement = encours total de la dette / épargne brute

 

Quels seuils de désendettement retenir ?

Le niveau d’endettement d’une collectivité est partiellement lié à la durée de vie des équipements financés en section d’investissement. Généralement, une collectivité cale la durée de ses emprunts sur la durée de vie de ses équipements. Une collectivité en phase d’investissement (et donc en phase d’endettement) aura tendance à avoir un ratio de capacité de désendettement se dégradant. Cela n’affectera pas sur le long terme la situation financière de la collectivité si elle ramène par la suite ce ratio à des niveaux convenables. C’est donc l’évolution de ce ratio qu’il faut regarder.

Par exemple, une collectivité ayant une capacité de désendettement de 9 ans parait en bonne situation, mais si l’année précédente sa capacité de désendettement était de 6 années, alors la situation est peut-être déjà critique. Cette dégradation est trop rapide et il sera probablement très difficile d’inverser la tendance. D’autre part, une commune qui se maintient depuis plusieurs années avec une capacité de désendettement de 11 années par exemple, n’est pas forcément en mauvaise situation financière.

Il est paradoxalement plus dangereux d’avoir une capacité de désendettement en progression, quand bien même on serait en dessous des seuils d’alerte, que d’avoir une capacité de désendettement élevée mais stabilisée.

 

L’épargne nette (ou CAF nette) correspond à la l’épargne brute déduction faite du remboursement en capital de la dette. Cet indicateur est essentiel : il correspond à l’autofinancement disponible pour le financement des investissements.

Calcul de l’épargne nette

Epargne nette = Epargne brute  – Remboursement en capital de l’annuité d’emprunt

L’épargne nette tient compte des amortissements en capital de la dette. C’est un indicateur qui permet de connaître les réserves qui sont disponibles pour pouvoir financer les dépenses d’équipement souhaitées par la collectivité.

Il est à noter que les principales ressources des investissements sont :

  • les subventions,
  • le FCTVA,
  • l’épargne nette,
  • le fonds de roulement,
  • les emprunts.

En cas d’épargne nette négative, un recours aux recettes propres d’investissement pour couvrir le remboursement du capital de la dette est possible. Les recettes propres d’investissement sont composées du FCTVA, de la taxe d’aménagement et des produits de cessions d’immobilisations principalement.

L’épargne de gestion (ou excédent brut de fonctionnement) est l’excédent des produits courants moins les charges courantes de fonctionnement hors opérations financières, exceptionnelles, d’amortissement et de provision – comptes 70 à 75 moins les comptes 60 à 65.

Calcul de l’épargne de gestion

 

Epargne de gestion = Recettes de fonctionnement (comptes 70 à 75) Dépenses de fonctionnement  (comptes 60 à 65)                                   

 

L’épargne de gestion ne tient pas compte des charges financières. Ainsi, il peut être à un niveau convenable alors que l’épargne brute et l’épargne nette ne le sont pas du fait d’un niveau d’endettement important. L’endettement a un impact sur les charges financières – incidence sur l’épargne brute  – et le montant du remboursement en capital des emprunts – incidence sur l’épargne nette.

Seules les subventions directement liées au prix d’opérations imposables sont soumises à la TVA. Et tel est le cas uniquement des subventions constituant la contrepartie d’une opération imposable ou un complément de prix d’une telle opération.

L’administration fiscale considère qu’une subvention constitue la contrepartie d’une opération imposable « lorsque les circonstances de droit ou de fait permettent d’établir l’existence d’un engagement de fournir un bien ou un service déterminé ou de constater la réalisation d’un tel engagement par le bénéficiaire de la subvention, les sommes versées constituent la contrepartie d’une prestation de services (ou de la fourniture d’un bien) entrant dans le champ d’application de la TVA »[1].

Autrement dit, si le bénéficiaire de la subvention a pris l’engagement de fournir un bien ou un service déterminé ou qu’il l’a réalisé, les sommes versées constituent la contrepartie d’une opération réalisée au profit de la partie ayant versé la subvention. Le terme de subventions est alors impropre, il s’agit en réalité, d’un prix payé pour une prestation de services ou la fourniture d’un bien, et doit à ce titre, être soumis à la TVA, sauf si l’opération bénéficie d’une exonération.

Il convient donc de rechercher pour chaque situation que la subvention ne corresponde pas en réalité au prix d’un service direct rendu.

Parmi les subventions entrant dans le champ d’application de la TVA, les sommes versées par une collectivité locale à une radio locale en contrepartie de diverses obligations contractuelles (information sur la vie locale, bulletins d’information,…), les sommes versées par une commune à une entreprise chargée des relevés topographiques, la réalisation par un organisme d’une étude au profit d’une collectivité publique moyennant une rémunération spécifique[2].

En revanche, le Conseil d’Etat a jugé dans une série d’arrêt, qu’il y a avait absence d’un service rendu pour :

  • des subventions globales versées par une ville et une chambre de commerce en fonction des « perspectives générales d’action » d’un organisme qui, dans le but de favoriser l’expansion économique d’une région, effectue des études, informe et conseille les communes et les entreprises de cette région (CE, 6 juillet 1990, n° 8 8-224, CODIAC).
  • des subventions versées par une commune à une chambre de commerce et d’industrie (CCI) pour lui permettre de faire face aux échéances de remboursement des emprunts qu’elle a contractés pour la réalisation d’un aéroport et qui ne donnent pas lieu à des prestations de service individualisées au profit de la collectivité versante dès lors que la CCI n’avait souscrit en contrepartie de ces subventions aucune obligation en ce qui concerne la nature des prestations offertes (CE, 10 juillet 1991, n° 61-575, CCI de Perpignan) ;
  • de la subvention versée par une commune à un organisateur de salons professionnels dans la commune dès lors que le bénéficiaire n’a souscrit aucune obligation en contrepartie de ces subventions (CE, 8 juillet 1992, n° 80-731, Midem organisation).

En matière de TVA, il convient donc de raisonner en termes d’opérations. Seules les opérations de livraison de bien et de prestation de services sont concernées par la TVA. Pour être soumis à la TVA, ces opérations doivent être effectuées à titre onéreux. Pour déterminer le caractère onéreux d’une opération, il convient de vérifier l’existence d’un lien direct entre le bien ou le service rendu et la contre-valeur reçue.

Ainsi, pour qu’une opération soit imposable à la TVA, il convient de rechercher d’une part, si elle procure un avantage direct au client (I), et d’autre part, si le prix versé est en relation avec l’avantage reçu par la partie versante (II).

  1. L’existence d’un avantage direct ou individualisé au client

Pour déterminer si une opération est assujettie à la TVA, il convient de rechercher si elle procure un avantage direct au client (la partie versante). Par commodité de langage, il est entendu par avantage direct, un service direct ou individualisé.

Il n’existe pas définition juridique précise de la notion de service individualisé. Cette notion a été employée par le Conseil d’Etat, notamment dans son arrêt du 6 juillet 1990 « CODIAC »[3] qui a établi une distinction entre une activité située dans le champ d’application de la TVA et une activité qui ne l’était pas.

En l’espère, la haute juridiction administrative a jugé que les contributions fixées globalement par la ville et la chambre de commerce et d’industrie de Cholet en fonction des perspectives générales d’action du comité ne correspondaient pas à des prestations de services individualisées au profit des parties versantes.

En revanche, la réalisation d’une étude précisément déterminée pour le compte de la ville de Cholet dans le cadre d’une convention particulière, et moyennant une rémunération spécifique constituait une prestation de services effectuée à titre onéreux. De ce fait, devait donc être soumise à la taxe sur la valeur ajoutée.

Une instruction fiscale du 22 septembre 1994, énumère les principes permettant d’apprécier la condition de l’avantage direct. Elle précise notamment que cette condition est remplie lorsqu’il existe un « engagement exprès du fournisseur ou du prestataire de fournir un bien ou un service déterminé à la personne qui assure le financement ». Ou en l’absence d’un engagement exprès, lorsqu’une « action ont été entreprises ou que des moyens ont été mis en œuvre qui permette d’établir l’existence d’un tel engagement ». L’existence de cet engagement doit être recherchée à  partir des éléments de droit ou de fait (conventions, etc.).

L’existence d’un avantage individualisé n’est pas incompatible avec le fait que le service rendu ou que le bien fourni soit collectif, non mesurable avec précision ou s’inscrive dans le cadre d’une obligation légale.

  1. L’existence de la relation entre le prix versé et l’avantage direct

Après avoir déterminé l’existence d’un avantage direct, il convient de rechercher si le prix payé est en relation avec l’avantage obtenu par le bénéficiaire du bien ou du service. Cette notion de prix est utilisée par commodité de langage. La jurisprudence fait plutôt référence à la notion de « contre-valeur », c’est-à-dire « toutes les sommes, valeurs, biens ou services reçus ou à recevoir (cotisations, redevances, prix, remise de biens ou prestation de services dans le cadre d’un échange, etc.) en contrepartie d’une livraison de bien ou d’une prestation de services ».

Par conséquent, il est exclu du champ d’application de la TVA, toute opération effectuée à titre gratuit. Ainsi, un organisme établi à Amsterdam donnant des informations sur la ville de Hong Kong à titre gratuit, et qui est notamment financé par des sommes versées par le Gouvernement de Hong-Kong n’est pas assujettit à la TVA, dès lors qu’il rend des services exclusivement à titre gratuit (CJCE, aff. 89/81, 1er avril 1982, Hong-Kong Trade Development Council).

En revanche lorsque l’opération est effectuée à titre onéreux, elle n’est imposable que lorsque le financement obtenu est en relation avec le service fourni. Ainsi, est située hors champ d’application de la TVA, l’activité d’un musicien jouant sur la voie publique, dès lors qu’il n’existe aucun rapport juridique entre celle-ci et le passant, qu’il n’y a pas de stipulation d’un prix et qu’il n’existe aucun lien nécessaire entre la prestation musicale et le versement auxquels l’activité donne lieu (CJCE, aff. C-16/93, 3 mars 1994, Tolsma).

L’instruction fiscale du 22 septembre 1994 ajoute aussi que l’existence d’une relation entre le prix et le service fourni est indéniable lorsque « le prix est fixé dans le cadre de relations contractuelles définies par un contrat proprement dit (barème, statuts d’une association,…) ».

Par ailleurs, le fait que le prix ne correspond pas à la valeur économique du bien livré ou du service fourni n’a pas d’importance sur l’existence de cette relation. Autrement dit, il n’est pas nécessaire que le prix soit proportionnel à la valeur du service ou du bien pour établir l’existence d’une relation entre le prix et le service fourni.

L’existence d’une relation entre la somme versée par le bénéficiaire et l’avantage direct n’est pas incompatible avec le fait que le prix prenne la forme d’un rabais, ne soit pas payé par le bénéficiaire mais par un tiers ou soit acquitté sous forme d’abonnement.

[1] BOI-TVA-BASE-10-10-40-20120912

[2] CE, 6 juillet 1990, n° 88-224, CODIAC

[3] CE, 6 juillet 1990, n°88-224, Section, Codiac, RJF 8-9/90-989.

L’équilibre des budgets primitifs est codifié à l’article L.1612-4 du code général des collectivités. Outre l’obligation d’un équilibre section par section (équilibre dépenses/recettes de la section de fonctionnement et dépense/recettes de la section d’investissement), l’équilibre doit être voté en équilibre dit réel, c’est-à-dire respectant la contrainte légale de couverture du remboursement du capital de la dette par des recettes propres de la collectivité.

Article L.1612-4 CGCT :

« Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice. »

Le virement à la section d’investissement (solde recettes – dépenses de fonctionnement) doit donc être positif et suffisant pour couvrir, avec les recettes propres d’investissement (FCTVA, dotations aux amortissements, taxe locale d’équipements, produits de cessions d’immobilisations, dons et legs non affectés) le remboursement de la dette.

Virement minimal à la section d’investissement =

Remboursement en capital de la dette

– dotations compte 10 (dont FCTVA, taxe locale d’équipement)

– Dotations aux amortissements et provisions (compte 28)

– produits de cessions d’immobilisations

– dons et legs

Les résultats reportés sont pris en compte dans cet équilibre s’ils sont repris dès le budget primitif.

1) Le bilan financier d’une opération d’aménagement de zone 

Quand une collectivité décide d’aménager des terrains privés (en régie ou en passant par un opérateur privé), en vue d’accueillir de nouvelles entreprises et/ou de nouveaux habitants, elle doit avant toute chose établir un bilan financier prévisionnel de cette opération. Ce bilan doit recenser l’ensemble des dépenses (acquisition de terrains, travaux de VRD, études, maîtrise d’œuvre, etc.) et l’ensemble des recettes (vente de terrains essentiellement), qui sont prévue jusqu’à la réalisation complète de l’opération (vente des derniers terrains et clôture du budget annexe).

En théorie, le montant total des dépenses permettra de déterminer le prix de revient de l’opération, qui sera ensuite utilisé pour fixer les prix de vente des différents lots. Les prix de revient au m² et les prix de vente au m² des différents lots doivent globalement se rejoindre, car la collectivité, notamment si elle  aménage les terrains en régie, n’a pas vocation à réaliser une plus-value importante sur l’opération. En sens inverse, il n’est pas admis de fixer un prix de vente sensiblement inférieur au prix de revient, sinon l’opération serait déficitaire et couverte par une subvention du budget principal, ce qui pourrait être assimilé à une libéralité (principe proscrit dans les domaines d’activités concurrentiels)[1].

Une des dépenses difficiles à évaluer est le coût du foncier à aménager, dans le cas où la collectivité n’a pas à acquérir ce foncier, car elle le possède déjà. Le fait de posséder historiquement les terrains à aménager ne dispense pas la collectivité de valoriser un coût foncier pour l’opération (sinon le prix de revient total serait artificiellement diminué). En matière d’évaluation des prix des terrains constructibles, deux grandes méthodes sont appliquées :

  • soit on procède par comparaison des prix, pour des terrains de même type et de même secteur géographique (méthode appliquée par France Domaine, dont l’évaluation pourra d’ailleurs servir d’étalon) ;
  • soit on procède par la méthode de « compte à rebours » : on fixe dans un premier temps les prix de vente des terrains (en fonction par exemple des prix de marché constatés dans le secteur), puis on soustrait à ces recettes totales le montant de toutes les autres dépenses : la différence donne le prix que serait prêt à verser la collectivité pour « racheter » ses propres terrains, sans porter atteinte à l’équilibre économique de l’opération.

Signalons que cette valorisation de terrains déjà acquis par la collectivité constituera une dépense réelle pour le budget annexe de la zone concernée, et une recette réelle pour le budget principal (cession des terrains du budget principal au budget annexe).

[1] le budget principal peut cependant verser une subvention au budget annexe de l’opération pour diminuer le prix de vente des terrains, si une délibération justifie cette participation par des raisons objectives : intérêt général, carence de l’offre foncière entravant le développement local, contreparties apportées à la collectivité, etc. (cf. arrêt du Conseil d’Etat du 3 novembre 1997 : Commune de Fougerolles).

Signalons également que les frais financiers sont estimés dans le bilan financier, comme les autres dépenses, mais font ensuite l’objet d’un réajustement de leurs montants par la suite, quand un plan de financement est réalisé (cf. explications sur le plan de financement, ci-après).

Bilan financier ZAE

Exemple de bilan financier ZAE

 

2) Le plan de financement d’une opération d’aménagement de zone

Le bilan financier prévisionnel doit en théorie être équilibré : total dépenses = total recettes. Cependant ce bilan financier est globalisé, il ne tient pas compte de la répartition des dépenses et des recettes dans le temps. Or, un décalage des dépenses et recettes est très fréquent dans toutes les opérations d’aménagement de zone : au début du cycle de production, la collectivité supporte les dépenses liées à la production de terrains aménagés (ces dépenses étant répercutées dans le coût du bien et intégrées au prix de vente). L’opération ne sera théoriquement équilibrée qu’à la fin de cycle de production, c’est-à-dire quand l’ensemble des terrains aura été vendu.

Ainsi, dans un premier temps, le budget supporte un déficit, dans un second temps un excédent pour parvenir à l’équilibre final. Dans l’attente de la commercialisation des lots, le besoin de financement du début du cycle est financé par une avance remboursable du budget principal et/ou par emprunt.

En conséquence, la réalisation d’un plan de financement est une étape indispensable pour bien appréhender l’équilibre économique pluriannuel de l’opération de lotissement, c’est-à-dire les charges et les recettes qu’elle va générer chaque année. Ainsi, la collectivité qui gère en régie l’aménagement des terrains et leurs ventes futures pourra disposer d’un outil de pilotage financier pour anticiper les différentes contraintes et opportunités budgétaires, sur toute la durée prévisionnelle de l’opération.

Concrètement, cela permettra à la collectivité de préparer son budget en identifiant ses besoins de financement et sa trésorerie annuelle disponible : il lui sera ainsi plus facile de recourir au mode de financement optimal : recours à un emprunt in fine, ligne de trésorerie, avance remboursable du budget principal, etc.

Ce travail de répartition annuelle des dépenses et recettes totales nécessitera d’évaluer le rythme prévisionnel de commercialisation des différents lots…et donc d’évaluer le rythme de réalisation des différentes phases de travaux d’aménagement.

Plan de financement ZAE (Dépenses)

Exemple de plan de financement d’une ZAE (Dépenses)

Plan de financement ZAE (recettes)

Exemple de plan de financement d’une ZAE (recettes)