Jean-Pierre Balligand et Marc Laffineur ont présenté un rapport de communication de la mission sur la péréquation intercommunalele 21 juin 2011.

Faisant part de la nécessité d’une remise à plat de la péréquation,les rapporteurs font état des propositions de la mission:

  • Les contributeurs : maintien d’un prélèvement articulé autour du potentiel financier, mais avec un seuil de prélèvement moins élevé (à 1ou 1,1 au lieu de 1,5). Par contre, la mission propose la suppression de strates démographique dans le calcul du prélèvement afin de faire peser le prélèvement sur les EPCI qui ont le plus de richesses ;
  • La définition des potentiels fiscaux et financiers, la mission propose de prendre en compte les montants réels de DCRTP et FNGIR, et de prendre en compte l’ensemble des recettes fiscales (à l’exception de celles représentant une part trop faible dans le total). La liste des recettes concernées est présentée page 9 de la communication ;
  • Les bénéficiaires, la mission préconise qu’ « un même EPCI puisse être à la fois contributeur et bénéficiaire : cette possibilité de cumul permet de lisser les effets de seuils. ». En outre, l’EPCI serait le pivot de cette redistribution : » La mission préconise de renvoyer cette répartition à un accord local dont la majorité serait renforcée (50% des communes représentant 50% de la population). A défaut d’accord, la loi peut prévoir que 40% du montant versé à l’EPCI sera reversé aux communes membres.« 
  • Le montant redistribué : la mission propose de prendre en compte des critères de ressources et de charges. Le critère de ressources serait celui du potentiel financier. Les critères de charges seraient au nombre de 3:

– longueur de voirie communale (DSR) ;
– nombre d’enfants de 0 à 18 ans en structure (DSR) ;
– le nombre d’étudiants.

Lire le bulletin de communication de la mission sur la péréquation intercommunale.

Un article intéressant sur la mutualisation des services à lire sur Localtis :

A priori source d’efficacité, la mutualisation des services a le vent en poupe. Mais le succès d’un tel chantier n’est pas garanti. De nombreux obstacles, essentiellement d’ordre politique, peuvent surgir. Une étude inédite, réalisée pour l’ADCF à partir de l’analyse d’une vingtaine d’exemples, les décortique. Sans constituer un mode d’emploi, le document apporte de multiples conseils pratiques aux décideurs locaux.

La mutualisation des services est promise à un bel avenir. Confrontés à des contraintes budgétaires croissantes, les responsables des communes et groupements de communes trouvent en effet de multiples avantages à partager des personnels entre leurs structures. Ils comptent ainsi limiter la réduction éventuelle des services rendus aux usagers, favoriser l’intégration de leurs structures, améliorer leur fonctionnement administratif, ou encore souvent – mais moins qu’auparavant – réaliser des économies. Beaucoup d’élus partagent naturellement ces motivations. Certains ne se sont pas encore penchés sur le sujet, mais seront certainement obligés de le faire, car la loi de réforme des collectivités territoriales a prévu, en son article 67, l’élaboration d’un rapport de mutualisation accompagné d’un schéma. Les élus locaux décideront librement du contenu de ce schéma. Et c’est très bien ainsi, car « la mutualisation est un travail d’orfèvre, étroitement soumis aux circonstances et dont la dimension ‘artisanale’ doit être préservée », assure une étude sur la mutualisation des services réalisée pour l’Assemblée des communautés de France (ADCF) par cinq élèves administrateurs territoriaux de l’Institut national d’études territoriales (Inet)*.

Lire la suite de l’article sur le site de Localtis.

Il convient de faire un point sur le découpage administratif de la France. Au 1er janvier 2010, la France était constituée de :

1/ 36 682 communes,

dont Communes appartenant à un groupement :

  • 34 774 communes (95%),
  • 57,9 millions d’habitant (89%)

dont Communes isolées :

  • 1 908 communes isolées (5%), dont :

–          1 697 communes de moins de 3 500 habitants (89% du total)

–          1 074 communes de moins de 500 habitants (56% du total)

  • 7 millions d’habitants (11%)

2/ 2 611 EPCI à fiscalité propre,

  1. 16 CU,
  2. 181 CA,
  3. 2 409 CC,
  4. 5 SAN.

3/ 15 378 syndicats.

  1. 10 789 SIVU,
  2. 1 395 SIVOM,
  3. 3 194 syndicats mixtes.
  • 26% des groupements ont moins de 5 000 habitants
  • 29 communautés en sont constituées que de 2 communes (dont 1/3 en Île-de-France).

La France compte plus de 36.000 communes, soit à elle seule plus que toutes les communes de l’Europe des 12 réunis (Europe de l’Ouest et la Grève hors les pays nordiques). En outre, chaque commune peut appartenir à un ou plusieurs syndicats : 61% des communes appartiennent à 4 syndicats.

Inévitablement, la question du nombre de structures à l’échelon communal se pose. N’est-il pas possible d’en réduire le nombre ? Et pour quels objectifs ?

La réforme territoriale initiée par la loi du 16 décembre 2010 poursuit trois objectifs : le renforcement de l’intercommunalité, l’achèvement de la carte intercommunale et la rationalisation de l’intercommunalité.

L’idée sous-jacente au regroupement des communes en intercommunalités, et à la réduction du nombre de structures, est souvent de bénéficier des fameuses « économies d’échelle ».

De manière très simplifiée, l’équation pourrait s’écrire ainsi :

Réduction du nombre de structures => réduction des dépenses => réduction du déficit et/ou des impôts

L’intercommunalité a justement été mise en avant comme un vecteur d’économies d’échelles pour les communes. Pour autant, force est de constater que l’existence d’économies budgétaires suite à la mise en place d’une intercommunalité n’est pas avérée. Pourtant, en mutualisant leurs compétences et en regroupant leurs moyens, on pourrait s’attendre a priori à ce que le coût de « production » du service public diminue. Alors pourquoi n’y a-t-il pas d’économies ?

La première réponse réside dans la méconnaissance de la définition des économies d’échelles. Reprenons la définition d’une « économie d’échelle ». L’économie d’échelle est la baisse du coût unitaire d’un produit obtenu en accroissant la quantité de la production. En termes plus simples, une économie d’échelle, c’est produire plus et que chaque unité de service produite coûte moins chère que la précédente.

Avec le transfert de compétences à l’intercommunalité, la production de services publics est concentrée auprès d’une structure. Il est même possible qu’il y ait une diminution du coût unitaire, surtout lorsqu’une compétence est transférée en totalité, permettant de ce fait un transfert de la gestion administrative de la compétence et non un doublement de la gestion (en cas de transferts de bouts de compétences, chaque structure a besoin d’agents pour effectuer les tâches administratives, et cela conduit à un doublonnement des postes).

Mais il y a aussi dépense supplémentaire. La notion d’économie d’échelle est victime de son appellation : « économie ». Une économie d’échelle n’est pas une économie budgétaire. Le passage en intercommunalité permet peut être de produire plus et moins cher, mais si ce supplément de production généré par le passage en intercommunalité n’aurait pas été réalisé en l’absence de transfert de compétence, alors il y a bel et bien dépenses supplémentaires, et non économies.

Pourquoi cette situation ? Tout simplement parce que l’on peut se demander pourquoi transférer une compétence à l’échelon intercommunal si c’est pour rendre le même service qu’une commune isolée. L’économie budgétaire n’est pas visible par la population.

Par son besoin de justification, l’intercommunalité conduit inévitablement à une amélioration de l’offre de services à la population. Les communes périphériques des villes centres bénéficient de nouveaux services, de nouveaux équipements sont construits par l’agglomération, … Cela a un coût.

Finalement, on observe que l’intercommunalité peut conduire à étoffer l’offre de services avec un coût marginal décroissant (ce n’est pas toujours vérifié). C’est le principe de l’économie d’échelle. Mais cette offre de service supplémentaire, bien que coûtant moins chère que si les communes prisent individuellement l’avaient réalisée, constitue bien une dépense supplémentaire, justement parce que les communes prises individuellement ne l’auraient pas réalisée.

Le rapport du sénateur Dallier de 2006 est d’ailleurs éloquent sur ce point :

Rapport d’information sur l’intercommunalité, Philippe Dallier, Sénateur, Observatoire de la Décentralisation, 1er février 2006 :

« Pour constater des économies d’échelle [ndlr : et pour qu’il y ait économies budgétaires], il faut qu’à qualité de service inchangée, le coût de ce service pour l’usager baisse parce que les facteurs de production du service ont été utilisés plus efficacement et à la bonne échelle territoriale ou démographique. […]

L’intercommunalité ne pouvait pas échapper à la règle selon laquelle celui qui reçoit une compétence veuille montrer qu’il fait mieux que son prédécesseur. Il est également vrai que les communes-membres d’un EPCI sont souvent plus exigeants avec lui qu’elles ne l’étaient pour elles-mêmes dans l’exercice des compétences transférées quand elles assuraient elles-mêmes ces compétences.

Enfin, les présidents d’EPCI ont souhaité donner des bases solides et une visibilité accrue à leur établissement et cela passait par des locaux et du personnel. Le résultat est qu’aujourd’hui, l’intercommunalité a fait croître la dépense publique et le nombre de fonctionnaires et ce reproche nuit désormais à l’appréciation des premiers résultats tangibles qu’elle a offerts à ses administrés. […]

Cette situation entraîne un «doublonnement» des postes dans la mesure où les communes ont conservé leur capacité d’intervention et donc leur personnel.»

« […] la mise en œuvre pour la première année en 2011 [de la DETR] pose certaines difficultés du fait de sorties soudaines d’éligibilité de communes et d’EPCI suite à la modification des critères. Les effets de la sortie d’éligibilité au titre de la DETR 2011 d’un certain nombre de communes ou d’EPCI, jusque là éligibles soit à l’un soit à l’autre des deux dispositifs antérieurs, rendent souhaitable la modification du régime actuel, a minima pour une période transitoire. »

Le Gouvernement a posé le 8 juin un projet d’amendement rectificatif à la FLR 2011 afin de modifier l’article 179 de la LFI2011. Il est proposé de maintenir en 2011 et en 2012 l’éligibilité à la DETR, des communes et EPCI éligibles en 2010 à la DDR ou à la DGE.

En outre, le présent amendement prévoit une modification pérenne des règles d’éligibilité des EPCI à la dotation (II), en prévoyant que tous les EPCI peuvent présenter des projets DETR, à l’exception de des plus grands d’entre eux (plus de 50 000 habitants avec une commune centre de plus de 15 000 habitants), dont le caractère rural n’est pas avéré.

Accéder au projet d’amendement.

Ils sont définis par l’OCDE au regard de 3 critères : Il s’agit des versements effectifs (critère 1) opérés par tous les agents économiques au secteur des  administrations  publiques (critère 2),  sous  réserve,  d’une  part,  que  ceux-ci  résultent  non d’une décision (critère 3) de l’agent économique qui les acquitte mais d’un processus collectif de décision  concernant  les modalités  et  le montant  des  débours  à  effectuer,  et  d’autre part, qu’ils ne comportent pas de contrepartie directe. Ceci conduit à en exclure certains impôts en particulier les prélèvements sociaux.

Toutefois, ces critères conduisent à des biais parfois important. Ainsi, dans les pays où les prestations sociales publiques ne sont pas suffisantes pour couvrir les besoins des agents, des prestations sociales facultatives notamment privées sont proposées par les entreprises à leurs salariés. Or la prévoyance collective facultative n’est pas incluse dans la liste des prélèvements obligatoires, même si elle constitue une charge pour les entreprises dont il est difficile de se passer pour attirer de la main-d’œuvre. En outre, ces régimes de prévoyance facultative sont souscrits par une grande part des employés.

Ainsi, comme le souligne le Conseil des Prélèvements Obligatoires[1], « au Danemark  et  en  Suède,  pays  où  les prélèvements  sociaux  sont parmi  les  plus  lourds,  les  régimes  de  retraite complémentaires  facultatifs  couvrent  la  très  grande  majorité  des salariés, tandis que les cotisations chômage sont également facultatives. ». Les régimes de retraite complémentaire et de cotisation chômage facultatifs, ne sont pas pris en compte dans les prélèvements obligatoires, car facultatifs.

Il ajoute : « le même phénomène s’observe dans des pays où les prélèvements sociaux  sont  plus  faibles.  Alors  que  l’OCDE  chiffre  les  cotisations employeurs  à  9,7%  du  coût  de  travail  au  Royaume-Uni,  elles  en représentent  pour  l’Office  national  des  statistiques [britannique] 15%,  en  incluant  les cotisations facultatives à des fonds de pension et à des assurances privées. Selon  l’OCDE,  les  dépenses  patronales  au  titre  de  l’assurance maladie privée  aux  États-Unis,  qui  couvre  52%  des  salariés  de  l’industrie, s’élèveraient à 18,8% du salaire brut moyen.

En France,  les  cotisations de prévoyance  facultative  et de  retraite supplémentaire s’élèveraient à 14 Md€. Si celles-ci ne sont pas incluses dans  les  prélèvements  obligatoires,  en  revanche  la  France  apparaît handicapée dans  les comparaisons  internationales du  fait des  régimes de retraite  complémentaires  obligatoires  qui  pèsent  2%  du PIB  en  2008  et qui sont comptabilisés dans les prélèvements obligatoires. »


[1] Rapport : « les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », Conseil des Prélèvements Obligatoires (présidé par P. Seguin), Octobre 2009, pages 70 et 71.

Lu sur Localtis.info

Cette idée [corriger la réforme] est partagée par Charles-Eric Lemaignen, président de la communauté d’agglomération d’Orléans et vice-président de l’ADCF. Ceci, notamment, en raison du calendrier de la réforme intercommunale : celui-ci télescope les élections sénatoriales et n’est au fond pas si loin des élections municipales. « Il faut respecter le temps politique », admet l’élu. Mais, ajoute-il, il faudrait du coup prévoir une « clause de revoyure ». Histoire de remettre les cartes intercommunales sur le métier au lendemain des élections de 2014. Les mécanismes de la réforme de l’intercommunalité auraient donc besoin d’un peu d’huile pour ne pas se gripper trop vite.
C’est aussi ce que pense Jacqueline Gourault. L’élue a notamment relevé que si les règles de réduction du nombre des vice-présidents des conseils communautaires s’appliquent dès 2012 aux communautés qui vont fusionner, comme la loi le prévoit, des difficultés sont prévisibles. Car ces règles auront évidemment pour conséquence de mettre un terme plus tôt que prévu à certains mandats. Le ministre a reconnu que ceci posait problème. Et s’est dit prêt à soutenir, dans le cadre du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale – dont le Parlement débattra d’ici à la fin de l’année – un amendement qui permettrait de porter à leur terme les mandats menacés.
Daniel Delaveau, le président de l’ADCF, avait pour sa part appelé quelques instants plus tôt à saisir la « chance historique » que constitue en 2011 l’exercice de rationalisation de la carte. Et à « agir dès maintenant » pour relever les défis de la réforme intercommunale. Sachant, ajoutait-il, que « les partisans de l’immobilisme ne vont pas manquer d’arguments pour repousser les échéances ».

Lire l’article complet sur le site de Localtis.info

Article rédigé pour le blog Collectivités et Territoires sur le site Expertublic.fr (article original ici)

La loi de réforme des collectivités territoriales (loi RCT du 16 décembre 2010) a mis en place de nouveaux mécanismes de mutualisation des ressources au sein des établissements publics de coopération intercommunale, dont la possibilité de mettre en place une « DGF territoriale ». Instituée par l’article 70 de la loi précitée, elle permet à l’EPCI de recevoir en lieu et place de ses communes membres leurs DGF et de procéder à une répartition selon ses propres critères, sous certaines réserves.

Article 70, Loi RCT :

« Afin de permettre une mise en commun des ressources, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut percevoir, en lieu et place de ses communes membres, les montants dont elles bénéficient au titre de la dotation globale de fonctionnement prévue aux articles L. 2334-1 et suivants, sur délibérations concordantes de l’organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres.

L’établissement public de coopération intercommunale verse chaque année à l’ensemble de ses communes membres une dotation de reversement dont le montant global est égal à la somme de leurs dotations globales de fonctionnement.

Le montant individuel versé à chaque commune est fixé par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Il est calculé en fonction de critères tenant compte prioritairement, d’une part, de l’écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de l’établissement public de coopération intercommunale et, d’autre part, de l’insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale.

Cette dotation de reversement constitue une dépense obligatoire de l’établissement public de coopération intercommunale. »

Plusieurs points caractérisent cette DGF :

  • Institution à l’unanimité du conseil communautaire et des conseils municipaux,
  • Choix des critères de répartition à la majorité renforcée (2/3) du conseil communautaire,
  • Une répartition de l’ensemble de la DGF (forfaitaire et aménagement),
  • Une répartition en fonction prioritairement du revenu à l’habitant et du potentiel fiscal,
  • L’EPCI a un rôle de « caisse de redistribution » : il doit répartir l’intégralité des DGF entre les communes.

Ainsi, sur décision à l’unanimité de l’EPCI et de ses communes membres, la DGF des communes peut être « territorialisée », c’est à dire perçue par l’EPCI. Celui-ci devra alors la reverser dans son intégralité à ses communes membres, selon des critères qu’il peut librement définir, mais qui devront prioritairement tenir compte de l’écart de revenu à l’habitant et de l’insuffisance de potentiel fiscal à l’habitant. Nous retrouvons un mécanisme assez proche de la répartition de la Dotation de Solidarité Communautaire : une répartition « libre » mais prioritairement en fonction de critères de richesse. Si la notion de prioritairement est toujours assez mal définie, il semble qu’il faille, par mesure de prudence, entendre prioritairement comme majoritairement.

Nous en oublions presque de définir le plus important. Qu’est-ce qui est répartit ? La DGF prévue aux articles L.2334-1 du CGCT et suivants : « Une dotation globale de fonctionnement est instituée en faveur des communes et de certains de leurs groupements. Elle se compose d’une dotation forfaitaire et d’une dotation d’aménagement. […]». Ainsi, la territorialisation de la DGF revient à répartir entre toutes les communes leur dotation forfaitaire et leur dotation d’aménagement (DSUCS, DSR, DNP). Cette mesure vient constater la difficulté qu’à l’Etat à organiser une péréquation de grande ampleur, et propose de transférer cette tâche aux EPCI, qui pourront utiliser l’ensemble de la DGF des communes (dotation forfaitaire et dotation d’aménagement) pour la répartir au mieux en fonction de critères péréquateurs.

Ce serait un acte fort de la part des communes bénéficiaires de dotation d’aménagement (DSUCS, DSR, DNP) de s’engager dans une telle voie, et ce pour deux raisons.

Tout d’abord, le partage de la DGF territoriale ne revient-il pas à assurer le partage entre toutes les communes de l’EPCI de la dotation d’aménagement ? En effet, toutes les communes bénéficiant d’une dotation forfaitaire, bien qu’à des niveaux parfois éloignés du fait de la dotation de compensation et de l’importance de la population (coefficient multiplicateur de la dotation forfaitaire), la mutualisation de la DGF pourrait conduire à partager la ou les dotations d’aménagement entre toutes les communes. Si chaque commune apporte au pot commun une dotation forfaitaire, et qu’une des commune du groupement apporte sa dotation forfaitaire et sa dotation de solidarité urbaine, qui pensez-vous à le plus à perdre ? D’autant plus que si l’unanimité des communes est requise pour l’adoption de la mutualisation des DGF communales, le choix des critères relève lui du seul conseil communautaire, à une majorité certes des 2/3. On pourrait objecter qu’une commune bénéficiaire de la DSUCS serait justement prioritaire pour bénéficier de cette DGF territoriale. Sauf que la DSUCS est soumise à éligibilité (seuil des 10.000 habitants, mais aussi proportion de logements sociaux, proportion d’APL au travers de l’indice synthétique).

Aussi, les critères devront être bien choisis pour arriver à un résultat « acceptable ». Sauf que la répartition doit se faire prioritairement (majoritairement ?) en fonction du revenu à l’habitant et du potentiel fiscal (le texte mentionne bien le potentiel fiscal et non le potentiel financier). Se pose donc à nouveau la question de l’interprétation de la notion de prioritaire : une répartition à 51% en fonction du revenu à l’habitant et du potentiel fiscal à l’habitant, mais dont les 49% restants inversent la tendance respecte-t-elle la loi ?

Le second point est le changement annoncé du potentiel fiscal et financier. On peut d’ailleurs s’étonner que le texte de loi fasse référence au potentiel fiscal et non au potentiel financier, largement utilisé y compris pour la répartition des dotations de péréquation. Ces deux critères pourraient bien être à nouveau réformés en projet de loi de finances pour 2012. Les discussions sur la réforme du critère de mesure de la richesse ont été réalisées sans simulations, l’administration ne disposant pas de données post-réforme (CVAE, impositions transférées, DCRTP, FNGIR,…). Les discussions parlementaires ont montré qu’il est prévu d’ajuster la définition des potentiels fiscaux et financiers à l’occasion du projet de loi de finances pour 2012 au vu des simulations à produire cet été par la DGCL.

Dans ces conditions, l’institution de la DGF territoriale doit être mûrement réfléchie et simulée. Plutôt que de la précipitation, il est urgent … d’attendre.