Comme le prévoit le législateur à l’article L.5212-33 du CGCT, la dissolution d’un syndicat est prononcée de plein droit dans les situations suivantes :

  • Lorsque la durée pour laquelle le syndicat avait été institué a expiré ;
  • Lorsque la mission qui lui avait été confiée a été accomplie ;
  • Lorsque toutes les compétences qu’il avait vocation à exercer ont été transférées à un EPCI ou un autre syndicat ;
  • Lorsque le syndicat ne compte plus qu’un seul membre, ce qui lui fait perdre son caractère intercommunal ;
  • Lorsque tous les organes délibérants des membres du syndicat délibèrent en faveur de la dissolution du syndicat ;

Hormis la dernière situation, la dissolution du syndicat ne donne pas lieu à délibération des membres du syndicat. Elle est prononcée de plein droit par arrêté du Préfet dans lequel il constate la fin de la durée de vie du syndicat, la fin de l’objet pour lequel il avait été institué ou le transfert de l’intégralité des compétences exercées par le syndicat à un EPCI ou un autre syndicat.

Quelle que soit la procédure de dissolution mise en oeuvre, elle nécessite l’obtention d’un accord entre les élus membres du syndicat sur :

  1. la détermination précise des conditions de liquidation du syndicat ;
  2. le vote du compte administratif de clôture par le comité syndical concerné au plus tard le 30 juin de l’exercice suivant la dissolution.

La dissolution des syndicats de communes et des syndicats mixtes entraîne la conclusion d’une convention de liquidation donnant lieu à répartition des résultats comptables, des restes à réaliser, de l’actif et du passif (immobilisations, biens, subventions d’équipement, trésorerie, etc), de la dette et du personnel. En effet, mise à part la règle de retour des bien mis à disposition et des dettes afférentes aux membres, la loi ne fixe aucune règle de répartition de l’actif et du passif propres au syndicat.

Il convient alors de préparer au préalable la dissolution en procédant à un inventaire de l’actif (biens, équipements, actifs financiers) et du passif (dette affectée) à partir de l’état de l’actif du compte de gestion tenu par l’ordonnateur. Cet état de l’actif permettra ainsi de territorialiser les biens dont le syndicat est propriétaire ainsi que les emprunts afférents et de déterminer la valeur nette comptable de chaque bien, équipement, ou matériel à partager. En effet, un immeuble (qui ne peut pas être scindé) est en principe repris par la commune d’implantation. A défaut, il peut être cédé avec une répartition du prix de cession entre les membres. Pour les biens qui ne peuvent pas être territorialisés (réseaux d’eau et assainissement par exemple), ils sont en général répartis selon une clé de répartition déterminée par les élus.

La jurisprudence a posé le principe que la répartition de l’actif et du passif doit être effectuée de manière équitable entre les membres (CAA Nancy, 2 juin 2008, commune de Wittelsheim, N° 07NC00596). Le juge administratif a d’ailleurs validé la répartition du produit de la liquidation en fonction des participations des adhérents à un syndicat mixte dans les cinq années précédentes (CE, 3 mai 1993, Ville d Bastia, n°101436).

Ainsi les critères de répartition qui pourraient être pris en compte sont :

  • la territorialisation des équipements ;
  • la situation financière des communes et du syndicat (mesurer que la répartition n’a pas d’impact sur l’équilibre budgétaire des communes membres) ;
  • la contribution des communes membres au financement du syndicat ;
  • le poids démographique de chaque membre ;
  • le besoin et l’usage des biens de chaque membre ;
  • etc …

La réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) inscrite en loi de finances pour 2016 prévoit la création de 3 nouvelles dotations en remplacement des anciennes : une dotation d’intégration, une dotation de ruralité, et une dotation de centralité.

Si toutes les communes sont éligibles à la dotation d’intégration à hauteur de 75,72€ par habitant avant ajustement, la dotation de ruralité est réservée aux communes dont la densité de population est inférieure à 75% de la moyenne nationale (soit environ 78 hab/km²). Enfin, la dotation de centralité a elle vocation à être réservée aux villes centres qui ont des charges de centralité à financer, d’où son nom.

Sur cette troisième dotation, le mécanisme de répartition est inspiré du FPIC : la dotation est calculée au niveau de l’ensemble intercommunal (commune et EPCI). Les EPCI conservent une part correspondant à leur coefficient d’intégration fiscale. Le solde est réparti entre les communes en fonction de la population.

Mais comment arrive-t-on à partir d’une répartition à la population à identifier dans les équations la ou les villes principales qui assument des charges de centralité ? Le législateur a répondu à cette problématique de manière simple (voire simpliste), en appliquant une puissance 5 au poids de la population, ce qui permet de privilégier les communes les plus peuplées. Quelles conséquences ?

Ci-dessous deux exemples :

  • Le premier exemple est celui d’une intercommunalité rurale, avec une ville principale qui représente 28% de la population totale de l’EPCI, la seconde plus grosse commune représentant 21% de la population totale. Qui est la ville centre et qui assume les charges de centralité ?
DGF puissance 5 et dotation de centralité

DGF puissance 5 et dotation de centralité

Avec le rapport de population à la puissance 5, la ville ayant la plus forte population, dans cet exemple la commune 1 avec 4000 habitants, soit 28,3% du total, recevrait 78,2% du montant total de la dotation de centralité des communes. La commune suivant, 3000 habitants soit 21,2% du total, recevrait moins que son poids dans la population : 18,6% de la dotation de centralité des communes.

Ainsi, ce n’est pas l’importance de la population qui est valorisée, mais le poids de la population municipale dans le total de la population communautaire. Et la commune la plus peuplée est considérée ville centre et rafle la quasi-totalité de la dotation de centralité.

  • Dans ce second exemple, nous avons deux communes de taille quasi équivalente : 38 500 habitants pour la première (20,6% du total) et 35 000 habitants pour la seconde (18,7% du total).
DGF puissance 5 et dotation de centralité

DGF puissance 5 et dotation de centralité

Là encore, bien que l’écart de population soit faible, la commune la plus peuplée remporte « la mise » avec 59,9% de la dotation de centralité pour 20,6% de la population, alors que la deuxième commune la plus peuplée, très proche en terme de population, obtient 37,1% de la dotation pour 18,7% de la population de l’EPCI.

 Ainsi, l’application de la puissance 5 au rapport de la population pour la répartition de la dotation de centralité conduit mécaniquement à donner « une prime » à la commune la plus peuplée de l’EPCI. Si cette répartition conduit effectivement à attribuer la grande majorité de la dotation de centralité à la ville la plus peuplée, elle entraîne aussi une prime systématique à la commune la plus peuplée, au dépens parfois de la deuxième dont la taille démographique peut être proche.

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La loi NOTRe rend obligatoire le transfert de la compétence « Promotion du tourisme » aux EPCI, à compter du 1er janvier 2017. Le principal levier de financement de cette compétence est la taxe de séjour. Actuellement cette taxe peut-être perçue par les communes ou les Communautés. En toute logique, ce transfert obligatoire de la compétence tourisme devrait s’accompagner d’une instauration unifiée et harmonisée d’une taxe de séjour par l’intercommunalité, sur l’ensemble de son territoire (la taxe de séjour suit le transfert de la compétence). Cependant, la loi NOTRe n’a pas rendu obligatoire le transfert de la taxe de séjour à l’intercommunalité, rendant possible des situations dérogeant à ce schéma de principe.

1) L’IMPORTANCE DE L’ORGANISATION DE LA COMPÉTENCE TOURISME

Il faut bien distinguer deux éléments importants : l’organisation de la compétence tourisme (qui trouve son expression concrète dans la redéfinition des offices de tourisme et bureaux d’information touristiques présents sur le territoire) et la perception de la taxe de séjour par l’échelon communal ou communautaire.

Schématiquement, dans le cadre de la loi NOTRe, l’organisation de la compétence peut-être soit intégrée (tout est centralisé au niveau de l’intercommunalité) ou partagée (entre certaines communes et la Communauté). La définition du schéma d’organisation retenu conditionnera, en théorie, la répartition de la perception de la taxe de séjour entre communes et Communauté.

  • Une organisation intégrée se caractérisera par la création d’un nouvel et unique Office de Tourisme communautaire et la dissolution de tous les offices de tourisme préexistants (qui seront remplacés éventuellement par des bureaux d’informations touristiques, sans existence juridique distincte). Dans ce scénario « de droit commun », il apparaît nécessaire que l’intercommunalité instaure et perçoive, en lieu et place de l’ensemble des communes, la taxe de séjour, dans la mesure où elle se verra transférer l’ensemble de la compétence et donc des charges associées.
  • Dans le cas d’une organisation partagée, des office de tourismes communaux seraient maintenus sur le territoire communautaire, en gardant toutes leurs prérogatives (l’intérêt même de la création d’un office de tourisme communautaire serait alors fortement réduit, notamment pour éviter les doublons) : en effet, la loi NOTRe, dans son article 68, a laissé la possibilité à l’EPCI de maintenir des offices de tourisme communaux dans les stations classées de tourisme (article 134-2 du Code du tourisme) et les marques territoriales protégées (article 133-1 du Code du tourisme). Dans ce schéma, il apparaît logique de maintenir la perception de la taxe de séjour au niveau communal, pour les communes concernées, car ce sont elles, in fine, qui fixent la stratégie globale de promotion spécifique à leur station ou à leur marque (même si cette stratégie doit être en adéquation avec la politique touristique communautaire, et même si la gouvernance de leur office de tourisme sera désormais constituée d’une majorité d’élus communautaires).

2) LE « DROIT DE VETO » DES COMMUNES SOUHAITANT CONSERVER LA PERCEPTION DE LA TAXE

Quel que soit le mode d’organisation choisie, si la Communauté décide d’instituer la taxe de séjour, afin d’en devenir le bénéficiaire exclusif sur l’ensemble du territoire communautaire, les communes qui perçoivent actuellement la taxe de séjour peuvent s’opposer, par délibération, à l’intercommunalisation de cette taxe sur leur territoire (article L5211-21 du CGCT) : les communes continueraient alors à percevoir la taxe à leur profit. On pourrait ainsi se retrouver dans des situations où une partie du territoire de l’EPCI serait soumise à une taxe de séjour communautaire, le reste du territoire relevant d’une taxe de séjour communale. Cette situation pourrait se justifier pour les communes qui conservent leur office de tourisme (stations classées ou marques territoriales) et donc leurs prérogative en matière de tourisme sur leur territoire; mais il existe la possibilité d’une conservation de la taxe de séjour par la commune dans le cas d’un schéma organisationnel intégré et donc en l’absence d’office de tourisme communal et d’exercice réel de la compétence par la commune…pour les EPCI en fiscalité professionnelle unique (FPU), cette situation déséquilibrée et incompréhensible (maintien de la recette et transfert de la dépense) devrait normalement être résolue par les retenues opérées sur les attributions de compensation (cf. point 4 ci-après). Pour les EPCI en fiscalité additionnelle (FA), la problématique demeure et ne pourra être résolue que par la fiscalité 4 taxes….

3) LE REVERSEMENT OBLIGATOIRE DE LA TAXE AUX OFFICES DE TOURISME CONSTITUÉS EN EPIC

La création d’un office de tourisme intercommunal sous statut d’EPIC (Etablissement public industriel et commercial)  emporte obligatoirement un reversement des recettes de la taxe à ce dernier (article L2231-14 du CGCT). Si l’office de tourisme intercommunal créé ne possède pas ce statut particulier, les recettes issues de la taxe de séjour alimenteront le budget communautaire, qui devra affecter obligatoirement les montants perçus à des dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique  (un reversement intégral à l’office de tourisme, constitué sous forme associative, SPL, SEM, en régie, est donc ensuite possible).

4) LES DIFFÉRENTS CAS DE PERCEPTION DE LA TAXE DE SÉJOUR PAR LA COMMUNAUTE

Même si la loi NOTRe n’a pas rendu obligatoire le schéma d’organisation intégré, ce dernier constitue clairement le schéma cible, souhaité par le législateur. Dans la logique d’un parallélisme entre compétence et financement, la perception de la taxe de séjour doit dès lors être dévolue à l’échelon intercommunal. La taxe de séjour pourra ensuite être redistribuée en fonction des besoins de chacun (Offices de Tourisme, investissements touristiques sur les différents territoires communaux), après application de principes ou de clés de répartition définis en amont.

Dans le cas où la Communauté ne pourrait pas directement percevoir la taxe sur l’ensemble du territoire, en lieu et place des communes, il existe deux types de situation où elle pourrait néanmoins bénéficier indirectement du produit de cette taxe :

  • cas des offices intercommunaux créés sous statut d’EPIC : même si certaines communes délibèrent pour conserver la perception de la taxe, elles seraient obligées, a priori, de reverser le produit de la taxe à l’office de tourisme intercommunal (ce point n’est toutefois pas clairement tranché à l’heure actuelle par un texte juridique officiel);
  • cas des retenues sur attribution de compensation (pour les EPCI en FPU) : si c’est le schéma intégré qui est retenu, l’ensemble des charges liées à la compétence serait transféré à la Communauté. Afin de couvrir le financement de ces charges transférées, la Communauté décidera, en toute logique, de lever une taxe de séjour unifiée et harmonisée sur tout le territoire, en lieu et place des communes. Des communes pourraient cependant décider de conserver la perception de la taxe sur leur territoire, comme la loi les y autorise, par délibération expresse (cf. point 2 ci-avant). On pourrait également imaginer le scénario où la Communauté décide de ne pas instituer de taxe de séjour intercommunal. Dans ces deux cas de figure, la CLECT serait tenu d’évaluer les charges nettes transférées par les communes sans prendre en compte la taxe de séjour dans les recettes transférées. Les attributions de compensation versées aux communes seraient ainsi diminuées de la charge totale transférée : l’EPCI bénéficiera ainsi implicitement d’un solde correspondant à la taxe de séjour.

5) CONCLUSIONS

La loi NOTRe n’a pas imposé le transfert de la taxe de séjour à l’échelon intercommunal, ce qui peut théoriquement conduire à des situations d’incohérence entre le schéma cible d’organisation de la compétence sur le territoire communautaire (répartition des rôles entre les différents acteurs) et le schéma de répartition du principal mode de financement (répartition de la taxe de séjour entre les différents acteurs). Ces situations, techniquement et juridiquement possibles, doivent cependant laisser la place à une négociation entre les différents acteurs de la compétence tourisme afin de concourir à la mise en place d’un schéma organisationnel et financier, clair, lisible et cohérent, préalable indispensable à la réussite du projet communautaire de développement de la compétence tourisme.

En cas de transfert de compétences à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat, les résultats budgétaires de l’exercice précédant le transfert de compétence (résultat cumulé de la section de fonctionnement et solde d’exécution cumulé de la section d’investissement), y compris la trésorerie restante, sont maintenus dans la comptabilité de la commune, car ils sont la résultante de l’activité exercée par celle-ci lorsqu’elle était compétente.

Néanmoins, il convient de distinguer la nature du service qui fait l’objet du transfert à l’EPCI ou au syndicat. L’article L.2221-1 du CGCT distingue les services publics à caractère administratif des services publics à caractère industriel ou commercial (SPIC) : « sont considérées comme industrielles ou commerciales les exploitations susceptibles d’être gérées par des entreprises privées en ce qui concerne l’exploitation des services publics communaux« . Un SPIC se caractérise par l’objet de son service (activité susceptibles d’être exercée par une entreprise privée) et par les modalités de financement du service (financement par une redevance s’apparentant à un prix¹).

En effet, dans le cadre d’un transfert d’une compétence constituant un service public industriel ou commercial (SPIC), le transfert à l’EPCI présente des spécificités dans la mesure où les résultats budgétaires sont identifiables dans un budget annexe spécifiquement dédié. Ainsi, lorsque leur finalité était de provisionner de futurs travaux d’investissement, les résultats budgétaires doivent faire l’objet d’un transfert au même titre que la compétence à l’EPCI ou au syndicat. Le juge administratif a confirmé cette position dans un arrêt du Tribunal Administratif de Versailles le 7 mai 2009, en considérant en l’espèce que le résultat budgétaire constituait une surtaxe de la redevance d’assainissement pour financer l’amortissement technique de son réseau d’assainissement et que la commune « devait transférer les sommes au syndicat dès lors qu’elle lui avait transféré l’intégralité de ses compétences en la matière« .

¹ CE 16 novembre 1956 Union syndicale des industries Aéronautiques

Le législateur est revenu en loi de finances pour 2016 sur la disparition programmée de la demi-part fiscale supplémentaire des veufs ou veuves. Cette demi-part supplémentaires a été rétablie. Cette modification rend difficile le calcul des bases prévisionnelles 2016 de taxe d’habitation. Les dégrèvements accordés modifient les valeurs de références pour le calcul des exonérations et des bases prévisionnelles, qui seront connus trop tardivement pour être intégrés aux bases prévisionnelles.

Ainsi, les bases prévisionnelles 2016 de taxe d’habitation ont été notifiées sans corriger ce biais et sont donc surestimées. Les services fiscaux estiment au niveau national cette surévaluation à +2%, toutefois la réalité de la surestimation dépend du territoire de chaque collectivité.

Les bases définitives seront connus en décembre 2016. D’ici là, pour la préparation budgétaire, il semble prudent de diminuer le produit fiscal attendu de taxe d’habitation de 2% à 3%.

La Commission des Lois du Sénat a adopté un projet de loi prévoyant le report de la mise en oeuvre effective des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) au 1er janvier 2018. Pour cela, les commissions départementales de coopération intercommunales (CDCI) auront jusqu’au 31 juillet 2016 pour adopter des amendements et préciser les regroupements d’EPCI concernés dans leur département.

Ce projet de loi sera examiné en séance courant avril 2016.

Source : La Gazette des communes (lire ici)