Le destin de la proposition de loi sénatoriale du 23 février 2017 relative aux compétences « eau et assainissement » était connu dès sa première lecture : la fin de la session parlementaire, jusqu’au renouvellement du mois de juin, entraine sa caducité.

De fait, l’obligation de transférer aux intercommunalités les compétences « Eau » et « Assainissement » à l’horizon 2020, conformément à l’article 68 de la loi NOTRe, demeure.

La proposition de loi remet cependant en exergue certains effets induits de la loi NOTRe. Il en va ainsi de l’obligation de gérer les services de l’eau et de l’assainissement comme des Services publics industriels et commerciaux (S.P.I.C.), ce qui implique des budgets spécifiques, équilibrés en dépenses et en recettes (Articles 2224-1 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales, C.G.C.T.).

Or, à ce jour, dans de nombreuses communes rurales, les dépenses des services de l’eau et de l’assainissement sont largement financées par les ressources du budget général, qu’il s’agisse de la fiscalité locale ou des dotations. Les redevances d’eau et d’assainissement ne couvrent pas la totalité des dépenses correspondantes.

Ces communes ou petites intercommunalités bénéficient de l’exception aux dispositions des articles du C.G.C.T. en faveur des communes de moins de 3 000 habitants ou pour les intercommunalités dont aucune commune membre n’a plus de 3 000 habitants.

A compter du 1er janvier 2017, du fait des très nombreuses fusions et extensions de périmètres des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale intervenues, très peu d’intercommunalités pourront désormais bénéficier de ces mesures d’exception.

Ces intercommunalités devront ainsi :

  • Créer les deux budgets annexes distincts « Eau » et « Assainissement » qui permettront de retracer les dépenses et recettes relatives à la gestion de l’eau et de l’assainissement,
  • Définir un règlement de service et des redevances selon les dispositions des articles 2224-12 à 2224-12-5 du C.G.C.T. qui permettront d’aboutir à un équilibre de ces budgets annexes.
  • Prévoir une harmonisation tarifaire sur le territoire. Il est rappelé d’une part qu’aucune échéance stricte n’est fixée par la loi pour l’aboutissement de cette harmonisation, et, d’autre part, que la jurisprudence (CE 10 mai 1974, Denoyez et Chorques) autorise des différentiations tarIfaires dès lors qu’elles reposent sur une nécessité d’intérêt général en rapport avec l’objet ou les conditions d’exploitation du service.

Pour les intercommunalités, réussir le transfert pourrait dès lors nécessiter la définition d’un projet de service incluant un plan pluriannuel d’investissement territoralisé, pour établir des redevances en lien avec le service rendu auprès de chacun des usagers.

Les dotations de péréquation (dotation de solidarité rurale DSR, dotation nationale de péréquation DNP et dotation de solidarité urbaine DSU) perçues par les communes membres d’une communauté en régime de fiscalité professionnelle unique (FPU) vont être impactées en cas de regroupement d’EPCI.

Deux critères principaux sont utilisés pour déterminer l’éligibilité à ces dotations et le niveau des montants attribués (hormis la population et les valeurs de point) : il s’agit du potentiel financier par habitant et de l’effort fiscal.

Or, les valeurs de ces deux critères seront modifiées en cas de fusion de groupements.

 

1- Le potentiel financier par habitant (PF/hab)

Le potentiel financier par habitant a pour finalité de mesurer la richesse fiscale potentielle de la commune et pouvoir ainsi la comparer aux autres communes appartenant à la même strate.

Une part importante du potentiel financier par habitant des communes en régime de fiscalité professionnelle unique est calculé à partir des produits de fiscalité professionnelle perçus par l’EPCI et ventilés au prorata de la population de chaque commune membre. C’est cette part qui va être principalement impactée par la fusion :

En effet, en régime de FPU, le PF/hab. est constitué :

  • d’une « part fixe » : ce sont les ressources directes de la commune (bases ménages X taux moyens nationaux + DRCTP + FNGIR + AC). Elles ne sont pas impactées par la fusion, sauf l’AC perçue par la commune,
  • d’une part « variable » : produits de fiscalité professionnelle perçus par l’EPCI (CFE, CVAE, IFER, TASCOM, FNGIR et DRCTP principalement) et ventilés au prorata de la population de chaque commune. C’est cette part variable qui va être principalement impactée par une fusion d’EPCI, celle-ci venant modifier le volume des produits et le poids des populations communales. Notons là aussi que le solde total des AC (AC perçues ou versées par l’EPCI aux commmunes) fait partie de cette part variable.

 

2) L’effort fiscal

L’effort fiscal est utilisé pour mesurer la pression fiscale ménages consolidée sur le territoire de la commune (pression fiscale consolidée = prise en compte des taux communaux et communautaires). C’est la variation de la pression fiscale communautaire, résultant de la fusion, qui va impacter ce critère : suite à la fusion, de nouveaux taux communautaires s’appliqueront sur le territoire des communes membres, et viendront modifier leur effort fiscal :

  • L’effort fiscal augmentera en cas de hausse de la pression fiscale communautaire sur les trois taxes, suite à la fusion (taux EPCI issu de la fusion supérieurs au taux pratiqués par l’ancien EPCI auquel appartenait la commune). Mais cette hausse de l’effort fiscal jouera positivement sur l’éligibilité aux dotations et sur le calcul des montants attribués (avec cependant un  plafonnement de l’effort fiscal à 1,2),
  • L’effort fiscal diminuera en cas de baisse de la pression fiscale communautaire sur les trois taxes, suite à la fusion : cela pourrait impacter négativement le montant des dotations concernées, voire remettre en cause l’éligibilité à la  part principale de la DNP.

 

3) Deux autres éléments pourront impacter les dotations communales, en lien direct avec une fusion d’EPCI :

  1. Les transferts ou restitution de compétences suite à la fusion pourraient impacter les attributions de compensation (AC) des communes et modifier par la même :
    • le calcul de la minoration de DGF,
    • le potentiel financier de la commune (prise en compte des AC dans le calcul de la part fixe et variable du potentiel financier communal, cf. paragraphe précédent sur le potentiel financier).
  2. L’éligibilité et le calcul des montant de la part majoration de la DNP repose principalement sur le niveau des produits post-TP (CFE, CVAE, IFER, TASCOM) de l’EPCI, ventilé au prorata de la population de chaque commune membre. Une fusion avec un ou plusieurs EPCI va modifier le volume et la répartition à la population de ces produits (exactement comme pour la part variable du potentiel financier),

Une Formation dispensée par IDEAL Connaissances

 

Objectifs de la formation :

  • Depuis le 1er janvier 2017, la distinction entre zones d’activités économiques communales et zones d’activités économiques intercommunales est supprimée…
  • Apprenez à créer les conditions optimales (Charges, calendrier …) pour un transfert réussi !

À propos de cette formation :

La loi NOTRe emporte transfert de toutes les ZAE communales aux intercommunalités, en 2017. Cette opération devra respecter un certain nombre d’étapes indispensables pour être réalisée dans de bonnes conditions :

Définition des ZAE transférées, des charges et biens rattachés à ces ZAE ;
Évaluation des charges ZAE: détermination d’un coût moyen annuel de fonctionnement et d’investissement des équipements publics dédiés aux ZAE.
Fixation des conditions financières du transfert des terrains nus ou en cours d’aménagement (prix de cession, calendrier de rachat).

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Les dispostions des Loi MAPTAM et NOTRe renforcent l’autonomie des Communautés de Communes vis-à-vis des Communes qui la composent.

Le transfert de compétence peut être décidé sans l’accord formel d’une commune membre, puisque le vote des conseils municipaux est sollicité, selon les mêmes conditions que pour la création de l’établissement public de coopération intercommunale.

Ainsi, en ce qui concerne les Communautés de Communes à fiscalité additionnelle, les dispositions de l’article 5211-5 du C.G.C.T. s’appliquent : suite à la Délibération du Conseil de Communauté, les communes ont trois mois pour se prononcer, délai à l’issue duquel leur silence vaut approbation, et le transfert sera validé par un arrêté du Préfet dès lors que la moitié des Communes représentant les deux tiers des habitants (ou les deux tiers des Communes représentant la moitié des habitants) auront délibéré favorablement.

De même, la définition de « l’intérêt communautaire » dans le cas des compétences partagées au sein du bloc communal intervient par Délibération du Conseil de Communauté, à la majorité des 2/3 des présents. Les communes ne sont pas associées à cette procédure.

Enfin, l’évaluation du coût des compétences peut être réalisée sans l’accord des communes membres. Si cette évaluation est établie par la Commission Local d’Evaluation des Charges Transférées dans les Communautés à Fiscalité Professionnelle Unique, ce n’est pas le cas dans les Communautés à Fiscalité Additionnelle. Or, les dispositions du Code des Impôts sont protectrices de la place des communes en ce qu’elles prévoient que siègent à la C.L.E.C.T. un représentant de chacune des communes membres. Dans le cadre des Communautés à F.A., cette même évaluation peut très bien être réalisée par la Commission des Finances de la Communauté, par exemple. A défaut de C.L.E.C.T., le Code prévoit pour les Communautés à Fiscalité Additionnelle l’adoption d’une Délibération qui indique le coût des dépenses liées aux compétences transférées ainsi que les taux représentatifs de ce coût pour l’établissement public de coopération intercommunale et chacune de ses communes membres.

A défaut d’être actrice du transfert, la Commune est nécessairement informée…

La Loi NOTRe du 7 août 2015 impose le transfert des compétences Eau et Assainissement des communes vers les E.P.C.I. au 1er janvier 2020.

Ce sont des services publics à caractère industriel et commercial (S.P.I.C.). Dans le cas où les compétences Eau et Assainissement sont gérées dans des budgets communaux annexes distincts, leur transfert à l’E.P.C.I. entraîne la clôture de ces budgets annexes.

Le droit commun de la mise à disposition, prévu aux articles L.5211-5 et L.5211-17 du C.G.C.T., ne diffère pas entre les S.P.I.C. et les services publics administratifs (S.P.A.). Ainsi, le transfert de compétence relevant d’un S.P.I.C. à l’E.P.C.I. entraîne la mise à disposition à titre obligatoire des immobilisations nécessaires à l’exercice du service, ainsi que le transfert des droits et obligations y afférent, notamment les emprunts.

Le Ministère de l’Intérieur et le Ministère des Finances ont rappelé les modalités spécifiques qui s’appliquent en matière de clôture des budgets annexes des services publics à caractère industriel et commercial dans une circulaire commune de la Direction générale de la comptabilité publique et la Direction générale des collectivités territoriales[1].

La circulaire prévoit une procédure en trois étapes :

  1. Clôture du budget annexe communal M49 dédié au S.P.I.C. et réintégration de l’actif et du passif dans le budget principal de la commune,
  2. Mise à disposition des biens meubles et immeubles utilisés, à la date du transfert, pour l’exercice de la compétence, ainsi que des emprunts et subventions transférables ayant servi à financer ces biens,
  3. Possibilité de transfert des excédents et déficits à l’EPCI.

A l’issue de de la première étape budgétaire du transfert des compétences Eau et Assainissement, les résultats budgétaires ou excédents de clôture du budget annexe communal ainsi que les restes à réaliser sont donc nécessairement intégrés en totalité au budget principal de la commune.

La règle générale est la suivante : les résultats budgétaires de l’exercice précédant le transfert de compétences sont maintenus dans la comptabilité de la commune, car ils sont la résultante de l’activité de celle-ci lorsqu’elle était compétente.

Toutefois, les S.P.I.C. constituent un cas particulier, puisque ils sont soumis au principe de l’équilibre financier (art. L.2224-1 CGCT) qui nécessite l’individualisation des dépenses et des recettes au sein d’un budget spécifique, assortie de l’impossibilité de financement par le budget principal (art. L.2224-2 CGCT, sauf dispositions spécifiques). De ce fait, les déficits et les excédents résultants strictement de l’exercice de la compétence peuvent être identifiés. S’il est donc interdit de transférer les résultats budgétaires des services publics administratifs, « s’agissant des SPIC, les résultats budgétaires du budget annexe communal, qu’il s’agisse d’excédents ou de déficits, peuvent être transférés en tout ou partie. Ce transfert doit donner lieu à délibérations concordantes de l’EPCI et de la (des) commune(s) concernée(s). ».

Le transfert des résultats budgétaires à l’EPCI bénéficiaire du transfert de compétence ne constitue donc pas une obligation mais relève d’une possibilité.

[1] « L’intercommunalité après la loi du 12 juillet 1999 », version actualisée du 2 juillet 2001, chapitre 1-3-5, page 17.

Le plan local d’urbanisme (PLU) est un document d’urbanisme établissant un projet global d’urbanisme et d’aménagement. C’est un outil fondamental d’aménagement de l’espace sur un territoire.

La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) du 24 mars 2014 rend obligatoire la prise de compétence en matière PLU par les communautés de communes et communautés d’agglomération existant à la date de publication de cette loi, et n’étant pas compétentes en matière de PLU, de document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale. Elles le deviennent donc par principe à partir du 27 mars 2017.

Ce dispositif s’applique également aux communautés de communes ou communautés d’agglomération qui sont créées ou issues d’une fusion entre la date de publication de la loi et le 26 mars 2017.

Il est à noter que les communautés urbaines et métropoles sont compétentes d’office en matière de PLU.

 

La minorité de blocage prévue par l’article 136 de la loi Alur

 

Les communes ont la possibilité de s’opposer à la prise de compétence PLU par l’intercommunalité à laquelle elles appartiennent. Pour cela,  25% des communes représentant 20% de la population doivent s’y opposer dans les 3 mois précédant l’entrée en vigueur de cette nouvelle compétence (soit avant le 26 mars 2017). Passé ce délai, cette compétence deviendra de plein droit intercommunale.

 

Le PLU intercommunal : un souci de cohérence des politiques d’urbanisme

 

La prise de cette compétence au niveau intercommunal s’inscrit dans la volonté du législateur de rendre l’échelon intercommunal comme étant le plus pertinent pour coordonner les politiques d’urbanisme, d’habitat et également de déplacements. L’étalement urbain, la question des logements sur le territoire, la préservation de la biodiversité et sites naturels ou encore la gestion des transports se veulent cohérents et équilibrés. Tandis que les communautés urbaines ainsi que les métropoles sont automatiquement dotées de cette compétence, la loi Alur veut rendre cette compétence obligatoire à tous les EPCI sauf opposition des communes membres.

 

Le cas des communautés de communes et communautés d’agglomérations créées après le 27 mars 2017

 

A compter de cette date, toute communauté de communes ou communauté d’agglomération nouvellement créée est dès sa création de plein droit compétente en matière de PLU, document en tenant lieu et carte communale.

 

L’exercice de la compétence PLU par les EPCI issus d’une fusion mixte

 

L’article L.5211-41-3 du CGCT précise qu’en cas de fusion d’EPCI mixtes, les compétences obligatoires qui existaient avant la fusion sont exercées par le nouvel EPCI sur l’ensemble de son périmètre. Ainsi, en cas d’EPCI issus d’une fusion mixte, si l’un des EPCI détient la compétence PLU, le nouvel EPCI sera automatiquement doté de cette compétence.

 

Les conséquences sur la fiscalité directe locale

 

La prise de compétence en matière de PLUI, pour les communautés de communes comme pour les communautés d’agglomération, conduit à la possibilité pour l’intercommunalité de percevoir différentes taxes d’urbanisme.

 

  1. La Taxe d’aménagement (art. L. 331-1 et suivants ainsi que R. 331-1 et suivants du code de l’urbanisme)

C’est une taxe s’appliquant aux opérations d’aménagement, construction, reconstruction et agrandissements de bâtiments soumis à un régime d’autorisation. Elle est constituée d’une part communale (ou intercommunale) et d’une part départementale.

Un EPCI compétent en matière de PLU peut se substituer aux communes pour percevoir partiellement ou entièrement la part communale de la taxe d’aménagement (part qui deviendra intercommunale), par délibérations concordantes adoptées à la majorité qualifiée des conseils municipaux (II de l’article L.5211-5 du code général des collectivités territoriales).

Les délibérations d’institutions de cette taxe doivent être adoptées avant le 30 novembre d’une année pour une entrée en vigueur au 1er janvier de l’année suivante.

La taxe d’aménagement s’applique lors du dépôt d’un permis de construire (y compris lors d’une demande modificative générant un complément de taxation) ou d’une déclaration préalable de travaux.

 

  1. Le versement pour sous-densité (art. L. 331-36 et L. 331-37 du code de l’urbanisme)

Ce dispositif permet aux communes et EPCI compétents en matière de PLU qui le souhaitent d’instaurer un seuil minimal de densité par secteur (SMD). En deçà de ce seuil, les constructeurs devront s’acquitter d’un versement égal au produit de la moitié de la valeur du terrain par le rapport entre la surface manquante pour que la construction atteigne le seuil minimal de densité et la surface de la construction résultant de l’application de ce seuil.

Le versement pour sous densité peut être instauré par un EPCI compétent en matière de PLU, par une délibération fixant un seuil minimal de densité (SMD), par secteur, qui doit être adoptée par l’organe délibérant compétent en matière de PLU ou de POS.

La délibération fixant le seuil minimal de densité peut être prise à tout moment et pour une validité minimale de trois ans.

Avec les nombreuses fusions d’EPCI qui ont vu le jour au 1er janvier 2017, beaucoup de Communautés nous ont posé la question d’une éventuelle obligation d’harmoniser les tarifs et modes de gestion des différents services, sur l’ensemble du territoire fusionné. Mais en fait cette problématique se pose pour toutes les compétences exercées par un EPCI, que celui-ci soit issu d’une fusion ou pas.

Cette question est donc très importante pour toutes les Communautés (celles nouvellement créées mais également celles qui prennent de nouvelles compétences dans leurs statuts). Mais étrangement, elle ne trouve pas réponse dans un texte juridique officiel (article du CGCT, circulaire, décret).

C’est en fait la jurisprudence, complétée par une réponse ministérielle détaillée et circonstanciée, qui permet d’y voir plus clair sur le sujet.

 

Les tarifs et les modes de gestion doivent être harmonisés et unifiés au sein d’un EPCI…

Un des fondements de l’intercommunalité réside dans sa capacité à pouvoir apporter aux différents habitants de son territoire une gestion unique et unifié des services publics relevant de ses compétences.

Là où auparavant coexistait sur les différentes communes membres une multiplicité de pratiques et de situations, la Communauté va apporter une rationalisation et une homogénéisation de l’intervention publique, suite au transfert de compétences. Cela implique forcément une harmonisation des politiques tarifaires et des modes de gestion des services publics concernés, sur l’ensemble du territoire communautaire.

De plus, il existe un principe fort d’égalité de traitement des usagers devant le service public (égalité au sein de la collectivité organisatrice du service).

En conséquence, sur un territoire intercommunal donné, que celui-ci soit redimensionné suite à une fusion, ou inchangé quant à son périmètre, l’exercice des compétences communautaires doit être uniforme quant à la politique tarifaire appliquée ou au mode de gestion privilégié (régie ou DSP).

 

…mais progressivement et sans contrainte de délais

Une jurisprudence du Conseil d’Etat de mai 1974 (Denoyez et Chorques) est venu rappelé ce principe d’égalité de traitement des usagers devant le service public. Mais il a également acté le fait que des exceptions à ce principe d’égalité étaient autorisées, sur la base des trois critères suivants :

  • que la différenciation résulte d’une loi,
  • qu’il existe entre les usagers des différences de situation appréciables,
  • que la différenciation résulte d’une nécessité d’intérêt général, en rapport avec les conditions d’exploitation du service public.

Une réponse du Ministre de l’intérieur (Rép. min. n° 16484 : JO Sénat, 10 mars 2005, p. 653) est venue apporter des précisions importantes sur la question générique de l’harmonisation des tarifs et des modes de gestion au sein d’un EPCI. Dans cette réponse, il est d’abord rappelé le principe évoqué précédemment : « Le principe selon lequel la constitution d’une communauté de communes doit se traduire par une harmonisation progressive des conditions de gestion, des tarifs et redevances des services publics doit être affirmé au sein du nouvel espace communautaire ». La jurisprudence du conseil d’état « Denoyez et Chorques » est ensuite rappelé, avant d’en déduire une position très claire sur cette question du principe d’égalité au sein d’une intercommunalité :

« Le principe d’égalité devant le service public s’analyse ici dans le cadre de l’intercommunalité. La recherche d’une gestion unifiée et d’un prix éventuellement unique, ne peut donc qu’être progressive dans le temps, car des obstacles techniques et juridiques existent le plus souvent. La multiplicité des conditions initiales d’exécution entraîne nécessairement une disparité des prix sur le territoire communautaire dans un premier temps. Ainsi, le transfert de compétence à un EPCI entraîne la mise à disposition d’équipements variés, qui conduit nécessairement à la réalisation préalable de travaux de rationalisation ou d’amélioration. En conséquence, si la cohérence spatiale et économique, ainsi que la solidarité financière et sociale inhérente à la mise en place d’une communauté de communes impliquent à terme l’unification des tarifs, cette recherche n’est pas soumise à échéance stricte. 

Le principe est donc le suivant : l’harmonisation des tarifs et modes de gestion au sein d’un EPCI est un objectif incontournable, qu’il se doit d’atteindre, mais progressivement, et sans contrainte de délais, compte tenu des difficultés techniques et des disparités initiales de situation.

Le cas des fusions d’EPCI n’est pas évoqué dans cette réponse, mais cette opération de recomposition de l’espace intercommunal, associée très souvent à une redéfinition des compétences exercées, est forcément source « d’obstacles techniques et juridiques », et d’une « multiplicité des conditions initiales d’exécution ». Dès lors, le nouvel EPCI issu de la fusion pourra, à l’appui de cette réponse ministérielle, justifier d’une application différenciée de tarifs et modes de gestion sur son territoire recomposé, le temps pour lui de procéder à l’harmonisation et à l’unification des services concernés.