Le "bug" de l'effort fiscal

La loi de finances pour 2012 a profondément remanié le calcul du potentiel fiscal et financier, et de l’effort fiscal. En intégrant la suppression de la taxe professionnelle dans son calcul, et en ajoutant les nouvelles impositions perçues en compensation, mais aussi en intégrant les attributions de compensation, les potentiels financiers ont fortement varié d’une commune à l’autre, sans que l’on puisse en tirer une grande signification sur la richesse fiscale théorique d’une commune. Nous en avions déjà parlé ici.

Mais il est un « bug » qui a attiré l’attention des spécialistes des finances locales lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2012, et qui n’a finalement pas donné lieu à correction : l’effort fiscal des communes membres d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU) est mécaniquement surévalué.

Pour mémoire, l’effort fiscal est égal au rapport entre les produits fiscaux perçus par la commune et son EPCI, et le potentiel fiscal 3 taxes :
Effort fiscal : ( Produits fiscaux 3 taxes ménages communaux et intercommunaux + TFNB additionnelle + TEOM/REOM ) / Potentiel fiscal 3 taxes
Le potentiel fiscal 3 taxes est lui égal au produit des bases nettes (majorées des exonérations décidées par le conseil) par les taux moyens nationaux. Cependant, le taux moyen national à prendre en compte pour la taxe d’habitation diffère en fonction du régime fiscal de l’EPCI auquel appartient la commune : 23,76% pour les communes membres d’un EPCI à fiscalité additionnelle et 16,05% pour les communes membres d’un EPCI à FPU. Cette mesure vise à prendre en compte le fait que, pour les communes membres d’un EPCI à FPU, l’ex « part départementale » du taux de la taxe d’habitation est transférée au niveau intercommunal.
Cependant, cette correction bienvenue du potentiel fiscal 3 taxes génère un problème dans le calcul de l’effort fiscal, car le taux de l’ex « part départementale » de la taxe d’habitation figure bien dans les produits fiscaux (il est dans le taux additionnel de l’EPCI) mais pas dans le potentiel fiscal 3 taxes !

Par conséquent, le rapport entre les produits perçus et le potentiel fiscal est surévalué pour les communes membres d’un EPCI à FPU.

Dans l’exemple ci-dessous, nous avons pris le cas d’une commune dont le taux de taxe d’habitation commune + EPCI hors part départementale de la TH est strictement égal au taux moyen national de TH des communes à FPU.

Effort fiscal

Exemple de rapports entre les taux de TH avec le nouveau mode de calcul de l’effort fiscal

Il en résulte que le rapport entre les taux locaux et les taux moyens nationaux est fictivement majoré de 55%!

Il s’agit clairement d’un « bug » rédactionnel qui n’a pas fait aujourd’hui l’objet d’une correction législative. Il en résulte que l’effort fiscal des communes en fiscalité professionnelle unique est mécaniquement surévalué, et donc les dotations qui leur sont attribuées, celles-ci étant croissantes avec l’effort fiscal.
Cela favorise nettement les communes en fiscalité professionnelle unique, peut être est-ce là l’objectif recherché ?

La fiscalité additionnelle oubliée dans les attributions de compensations

Le principe de la taxe professionnelle unique (TPU) était la spécialisation fiscale (bien que l’on puisse s’en écarter avec la fiscalité mixte). Avec la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par un panel de nouveaux impôts (CFE, CVAE) ou de transferts d’autres impôts (IFER, TASCOM, part départementale de la taxe d’habitation,…), tous les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique (FPU) ont de fait perdu cette spécialisation fiscale, notamment par le transfert de l’ex-part départementale de la taxe d’habitation.

Tous les EPCI à FPU votent donc des taux additionnels aux trois taxes ménages (avec la faculté de voter des taux nuls sur le foncier bâti si l’EPCI peut se le permettre et en fait le choix politique).Les attributions de compensation restent au coeur du système de la fiscalité professionnelle unique, et ont été actualisées afin de prendre en compte les nouvelles ressources de l’EPCI.

Toutefois, le législateur n’a pas encore pris la pleine mesure du changement intervenu pour les EPCI à FPU. Ceux-ci se tournent vers la mise en place d’une fiscalité additionnelle, faute de perspectives de croissances suffisantes sur les cotisations professionnelles (CFE, CVAE,…). Or si le principe de la neutralité budgétaire prévaut toujours avec le système de la fiscalité professionnelle unique, rien n’est prévu pour prendre en compte ces taux additionnels dans les attributions de compensation.

Ainsi, avec la réforme territoriale, les nombreux changements de périmètre font que des communes anciennement membres de communautés à fiscalité additionnelle ou de communauté à fiscalité professionnelle unique, mais ayant voté des taux additionnels aux taxes ménage (taxe d’habitation et taxes foncières) intègrent une communauté à fiscalité professionnelle unique.

La neutralité budgétaire des changements de périmètres est-elle assurée ?

Que se passe-t-il alors en matière de calcul des attributions de compensations ?

 

L’article 1609 nonies C du CGI ne prévoit pas l’intégration de la fiscalité additionnelle dans les attributions de compensation. Aussi, afin de maintenir la neutralité budgétaire du changement d’EPCI, la commune devrait reprendre les taux additionnels de son ancien EPCI, c’est à dire voter de nouveaux taux à due concurrence des anciens taux consolidés (communes + ancien EPCI). Mais, le nouvel EPCI à FPU a sa propre politique fiscale, et peut avoir voté des taux additionnels. Dans ce cas, la commune ne peut « récupérer » les anciens taux additionnels sans accroître la pression fiscale sur ses contribuables.

En outre, le nouvel EPCI enregistrerait un « gain » à l’intégration de nouvelles communes. Dans la rédaction actuelle de l’article 1609 nonies C du CGI, il doit reverser toutes les ressources fiscales professionnelles et l’ex-part TH du département, mais pas l’ancienne fiscalité additionnelle. Cette fiscalité additionnelle serait donc en l’état apporté par la commune entrante au bénéfice de tout l’ensemble intercommunal, et en premier lieu de l’EPCI. Ce n’est pas l’esprit de la fiscalité professionnelle unique qui est basée sur une évaluation précise du passé à la date de l’intégration, et une compensation « à l’euro près » des charges et recettes transférées. C’est la croissance future des charges et recettes qui est mutualisée, le « stock » reste à la charge des communes.

C’est pourquoi il est impératif que le nouvel EPCI reverse aux communes entrantes le produit de sa fiscalité additionnelle (hors l’ex-part TH du département qui est déjà prise en compte dans les attributions de compensations), afin d’assurer la neutralité budgétaire et fiscale du changement d’EPCI pour les contribuables, pour la commune et pour lui-même. La commune pourra alors « reprendre » le solde de l’ancienne fiscalité additionnelle.

Ceci passe par une fixation dérogatoire des attributions de compensations, et donc un vote à l’unanimité du conseil communautaire.