Analyse financière en finances locales

L’équilibre des budgets primitifs est codifié à l’article L.1612-4 du code général des collectivités. Outre l’obligation d’un équilibre section par section (équilibre dépenses/recettes de la section de fonctionnement et dépense/recettes de la section d’investissement), l’équilibre doit être voté en équilibre dit réel, c’est-à-dire respectant la contrainte légale de couverture du remboursement du capital de la dette par des recettes propres de la collectivité.

Article L.1612-4 CGCT :

« Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice. »

Le virement à la section d’investissement (solde recettes – dépenses de fonctionnement) doit donc être positif et suffisant pour couvrir, avec les recettes propres d’investissement (FCTVA, dotations aux amortissements, taxe locale d’équipements, produits de cessions d’immobilisations, dons et legs non affectés) le remboursement de la dette.

Virement minimal à la section d’investissement =

Remboursement en capital de la dette

– dotations compte 10 (dont FCTVA, taxe locale d’équipement)

– Dotations aux amortissements et provisions (compte 28)

– produits de cessions d’immobilisations

– dons et legs

Les résultats reportés sont pris en compte dans cet équilibre s’ils sont repris dès le budget primitif.

1) Le bilan financier d’une opération d’aménagement de zone 

Quand une collectivité décide d’aménager des terrains privés (en régie ou en passant par un opérateur privé), en vue d’accueillir de nouvelles entreprises et/ou de nouveaux habitants, elle doit avant toute chose établir un bilan financier prévisionnel de cette opération. Ce bilan doit recenser l’ensemble des dépenses (acquisition de terrains, travaux de VRD, études, maîtrise d’œuvre, etc.) et l’ensemble des recettes (vente de terrains essentiellement), qui sont prévue jusqu’à la réalisation complète de l’opération (vente des derniers terrains et clôture du budget annexe).

En théorie, le montant total des dépenses permettra de déterminer le prix de revient de l’opération, qui sera ensuite utilisé pour fixer les prix de vente des différents lots. Les prix de revient au m² et les prix de vente au m² des différents lots doivent globalement se rejoindre, car la collectivité, notamment si elle  aménage les terrains en régie, n’a pas vocation à réaliser une plus-value importante sur l’opération. En sens inverse, il n’est pas admis de fixer un prix de vente sensiblement inférieur au prix de revient, sinon l’opération serait déficitaire et couverte par une subvention du budget principal, ce qui pourrait être assimilé à une libéralité (principe proscrit dans les domaines d’activités concurrentiels)[1].

Une des dépenses difficiles à évaluer est le coût du foncier à aménager, dans le cas où la collectivité n’a pas à acquérir ce foncier, car elle le possède déjà. Le fait de posséder historiquement les terrains à aménager ne dispense pas la collectivité de valoriser un coût foncier pour l’opération (sinon le prix de revient total serait artificiellement diminué). En matière d’évaluation des prix des terrains constructibles, deux grandes méthodes sont appliquées :

  • soit on procède par comparaison des prix, pour des terrains de même type et de même secteur géographique (méthode appliquée par France Domaine, dont l’évaluation pourra d’ailleurs servir d’étalon) ;
  • soit on procède par la méthode de « compte à rebours » : on fixe dans un premier temps les prix de vente des terrains (en fonction par exemple des prix de marché constatés dans le secteur), puis on soustrait à ces recettes totales le montant de toutes les autres dépenses : la différence donne le prix que serait prêt à verser la collectivité pour « racheter » ses propres terrains, sans porter atteinte à l’équilibre économique de l’opération.

Signalons que cette valorisation de terrains déjà acquis par la collectivité constituera une dépense réelle pour le budget annexe de la zone concernée, et une recette réelle pour le budget principal (cession des terrains du budget principal au budget annexe).

[1] le budget principal peut cependant verser une subvention au budget annexe de l’opération pour diminuer le prix de vente des terrains, si une délibération justifie cette participation par des raisons objectives : intérêt général, carence de l’offre foncière entravant le développement local, contreparties apportées à la collectivité, etc. (cf. arrêt du Conseil d’Etat du 3 novembre 1997 : Commune de Fougerolles).

Signalons également que les frais financiers sont estimés dans le bilan financier, comme les autres dépenses, mais font ensuite l’objet d’un réajustement de leurs montants par la suite, quand un plan de financement est réalisé (cf. explications sur le plan de financement, ci-après).

Bilan financier ZAE

Exemple de bilan financier ZAE

 

2) Le plan de financement d’une opération d’aménagement de zone

Le bilan financier prévisionnel doit en théorie être équilibré : total dépenses = total recettes. Cependant ce bilan financier est globalisé, il ne tient pas compte de la répartition des dépenses et des recettes dans le temps. Or, un décalage des dépenses et recettes est très fréquent dans toutes les opérations d’aménagement de zone : au début du cycle de production, la collectivité supporte les dépenses liées à la production de terrains aménagés (ces dépenses étant répercutées dans le coût du bien et intégrées au prix de vente). L’opération ne sera théoriquement équilibrée qu’à la fin de cycle de production, c’est-à-dire quand l’ensemble des terrains aura été vendu.

Ainsi, dans un premier temps, le budget supporte un déficit, dans un second temps un excédent pour parvenir à l’équilibre final. Dans l’attente de la commercialisation des lots, le besoin de financement du début du cycle est financé par une avance remboursable du budget principal et/ou par emprunt.

En conséquence, la réalisation d’un plan de financement est une étape indispensable pour bien appréhender l’équilibre économique pluriannuel de l’opération de lotissement, c’est-à-dire les charges et les recettes qu’elle va générer chaque année. Ainsi, la collectivité qui gère en régie l’aménagement des terrains et leurs ventes futures pourra disposer d’un outil de pilotage financier pour anticiper les différentes contraintes et opportunités budgétaires, sur toute la durée prévisionnelle de l’opération.

Concrètement, cela permettra à la collectivité de préparer son budget en identifiant ses besoins de financement et sa trésorerie annuelle disponible : il lui sera ainsi plus facile de recourir au mode de financement optimal : recours à un emprunt in fine, ligne de trésorerie, avance remboursable du budget principal, etc.

Ce travail de répartition annuelle des dépenses et recettes totales nécessitera d’évaluer le rythme prévisionnel de commercialisation des différents lots…et donc d’évaluer le rythme de réalisation des différentes phases de travaux d’aménagement.

Plan de financement ZAE (Dépenses)

Exemple de plan de financement d’une ZAE (Dépenses)

Plan de financement ZAE (recettes)

Exemple de plan de financement d’une ZAE (recettes)

La note de conjoncture de La Banque Postale Collectivités Locales pour 2015 et les années suivantes est parue. Il en ressort que l’épargne brute des collectivités (ou capacité d’autofinancement CAF) reculerait de près de 5% en 2015, un niveau sans précédent. L’évolution des dépenses de fonctionnement ralentirait pour atteindre +1,8% en 2015, alors que l’évolution des dépenses de fonctionnement a été en moyenne entre 2011 et 2014 de +2,9%, mais la croissance des recettes de fonctionnement n’est plus là.

En cause, la baisse des dotations absorbe la quasi totalité de la croissance des autres recettes de fonctionnement. Dès lors, les recettes de fonctionnement ne progresseraient dans leur ensemble que de +0,6%, un niveau inférieur à celui des dépenses, et qui explique la chute e la capacité d’autofinancement des collectivités.

La réduction des marges de manœuvre des collectivités locales conduit à des arbitrages quand aux politiques à mener et aux investissements à effectuer. Le recul des investissements constaté en 2014, avec -8,8%, se poursuivrait en 2015 avec -6,6%, soit -8 milliards d’euros en 2 ans.

Télécharger la note de conjoncture 2015 des finances locales

La simulation financière prospective d’une collectivité ou d’un établissement public consiste à tester l’équilibre financier prospectif du ou des budgets de la collectivités, sur la base d’hypothèses d’évolution ou de réalisation.
Elle se réalise en trois phases :

  • la réalisation de scénarios prospectifs,
  • le test de l’équilibre financier prospectif pour chacun des scénarios et les conditions du retour à l’équilibre,
  • leur analyse.

Une simulation financière prospective se définit par les hypothèses et les contraintes qui sont posées.
Les hypothèses peuvent être de plusieurs ordres : évolution des bases d’imposition, réalisation ou non d’un équipement, évolution des charges de fonctionnement, évolution des taux d’intérêts,…

Suite à l’application des hypothèses, la situation financière prospective évolue. Le cas échéant, il convient de « jouer » sur les différents leviers d’actions à la disposition de la Commune ou de la Communauté pour rétablir l’équilibre financier prospectif, tout en respectant un certain nombre de contraintes. Les contraintes posées dans un scénario constituent un paramètre supplémentaire que celui-ci doit respecter. Elles peuvent être l’absence de recours à l’augmentation de la pression fiscale, la réalisation d’un équipement et donc un niveau d’investissement minimal, une évolution minimale des charges de personnel,…

Une fois les hypothèses et/ou les contraintes d’un scénario définies, se déroule alors le test de l’équilibre financier prospectif, qui permet d’observer les conséquences financières et budgétaires des hypothèses et des contraintes posées dans le scénario. Le premier scenario sera celui de la reconduction des tendances passées, ou scénario “au fil de l’eau“. Il permet de constater l’évolution « naturelle » du budget, et sert de simulation de base, afin de pouvoir comparer l’intérêt des autres scenarii par rapport à ce scenario.

En fonction des résultats, dans un ou plusieurs autres scenarii, les conditions du retour à l’équilibre seront définies, en actionnant les différents leviers d’actions à disposition de la Commune : levier fiscal, niveau d’investissement maximal, évolution maximale des charges de fonctionnement, ratio de délai de désendettement maximal,…

Un troisième groupe de scénarios pourra être réalisé pour « pousser » le budget dans ses retranchements : il s’agira de tester la capacité d’investissement maximale de la collectivité sur la période étudiée, de tenir compte du Plan Pluriannuel d’Investissement (PPI) et de ses différentes alternatives, ou de tester une augmentation des charges de fonctionnement.

Enfin, un quatrième groupe de scénarios pourra être réalisé en fonction des demandes spécifiques de la collectivité ou des élus, ou en fonction du contexte spécifique (par exemple, possibilité de mise en place d’un PRU, ou de transferts d’une compétence ).

Au total, pour chaque analyse financière prospective, un minimum de deux scenarii doit donc être réalisé : le scenario “au fil de l’eau”, permettant d’étudier la tendance naturelle du budget si aucune mesure corrective n’est prise, et un ou des scenarii de redressement.

L’équipe Collectivités locales de La Banque Postale  a réalisé une note de conjoncture 2015, publiée en mai 2015.

Il en ressort que pour l’exercice 2015, l’évolution moyenne des recettes de fonctionnement des collectivités serait de +0,5%, soit une quasi-stabilisation. La réduction drastique des dotations de l’Etat anéantirait la progression des autres recettes notamment fiscales.  En effet, les collectivités ont en moyenne augmenté leurs taux d’imposition de 1,6%, un niveau assez comparable aux deuxièmes années de mandat dans les cycles électoraux.

Par contre, phénomène récent, pour la deuxième année consécutive, les dépenses des collectivités locales seraient en repli en 2015 de -0,4%. En particulier, les dépenses d’investissements accuseraient un repli de -7,3% en 2015 après -8,6% en 2014. L’évolution des dépenses de fonctionnement serait elle fortement contenue à +1,7% en 2015 après +2,3% en 2014.

La capacité d’autofinancement (ou épargne brute, correspondant au solde des recettes réelles de fonctionnement sur les charges réelles de fonctionnement) serait en réduction de -5,4%.

Or 2015 n’est que la deuxième année de réduction des dotations de l’Etat aux collectivités. Celle-ci seront réduites à même hauteur (3,67 milliards d’euros) en 2016 et 2017.

 

[boite_telechargement]Accéder à la note de conjoncture 2015 de La Banque Postale

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Les audits financiers de début de mandat (lire aussi ici) menés par le cabinet EXFILO (9 achevés à ce jour depuis début juin) ont permis de réaliser des analyses financières des collectivités, du point de vue du bilan et des projections d’évolution à moyen terme.

Plusieurs tendances communes s’en dégagent.

Tout d’abord, les analyses financières prospectives de collectivités conduisent toutes à une dégradation sensible des marges de manoeuvre financière à 3 ans (2017). En effet, compte tenu des annonces sur l’amplification de la réduction de la dotation globale de fonctionnement (DGF), c’est à dire des réductions des recettes de fonctionnement de l’ordre de 6% pour les communes à 9% pour les intercommunalités, l’épargne nette (l’indicateur de solvabilité des collectivités locales) se dégrade systématiquement et fortement.

Dans ces conditions, les perspectives d’investissement à court terme (période 2014-2017) atteignent un plus bas. La relance de l’investissement public local sera compliquée, d’autant plus qu’à la réduction des dotations s’ajoute un sentiment puissant de « ras-le-bol fiscal » et donc de difficulté à utiliser le levier fiscal pour financer des projets.

D’autre part, ce changement « soudain » des perspectives d’évolution des recettes des collectivités, met à mal les financements des projets engagés voire achevés. En effet, de nombreuses collectivités se sont engagées dans des projets importants, notamment à la faveur de la fin d’un cycle électoral, et les emprunts commencent à être remboursés en 2014. Toutefois, entre la réduction des dotations, la réduction des subventions des conseils généraux, les moindres perspectives d’évolution des produits fiscaux, la capacité de remboursement des collectivités a pu sensiblement se dégrader.

Les élus 2014 entrent dans une période de gestion de la pénurie de ressources, qui devra être compensée, au moins partiellement, par la recherche d’économies et par la réduction des projets d’investissements.

Nous lançons un cycle de billets sur le thème de la recherche de marges de manoeuvres. Il s’agit d’exposer quelques pistes qui, à tort ou à raison, sont mise en avant pour gagner des marges de manoeuvre.

Le premier de ces billets concerne les amortissements : Une collectivité ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut-il gagner des marges de manoeuvre sur son fonctionnement en allongeant la durée d’amortissement qu’il pratique ?

S’il est possible de modifier la durée d’amortissement des biens et équipements d’une collectivité par délibération de l’organe délibérant, la règle est que tout plan d’amortissement commencé doit être poursuivi jusqu’à son terme, c’est à dire jusqu’à la cession du bien, sa destruction, la mise à disposition à un tiers. Ainsi, l’article R2321-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) stipule que « le plan d’amortissement ne peut être modifié qu’en cas de changement significatif dans les conditions d’utilisation du bien« .

Donc les modifications de la durée d’amortissement ne s’appliqueront qu’aux équipements futurs. La possibilité de modifier la durée d’amortissement est très restreinte et exceptionnelle.

Ainsi, allonger la durée d’amortissement permettra d’éviter une trop forte augmentation pour les prochaines années des amortissements si la collectivité a investit dans un équipement, mais elle n’a pas d’effet rétroactif et ne permet pas de réduire la charge d’amortissement existante.

Pour mémoire, les amortissements sont une pratique comptable obligatoire pour les communes et établissements publics de plus de 3500 habitants, ainsi que pour les budgets gérés en SPIC (service public industriel ou commercial) quelque soit la taille de la collectivité.

La notion d’équilibre financier est au centre des préoccupations lors de la réalisation d’une analyse financière.

L’analyse financière rétrospective permet de comprendre les tenants et les aboutissants qui ont conduit la collectivité à sa situation financière actuelle. Elle permet de « tirer les leçons du passé« .

L’analyse financière prospective permet elle de mesurer l’équilibre financier de la collectivité au cours des prochaines années ou sur le prochain mandat. Composée de plusieurs scenarii prospectifs, elle teste diverses situations : réalisation ou non de projets, détermination d’un niveau de dépenses d’équipement soutenable à moyen-long terme, détermination des économies budgétaires à réaliser pour rétablir l’équilibre financier, etc…

Cet équilibre financier est atteint, conformément aux règles définies par le code général des collectivités territoriales et par la comptabilité publique, lorsqu’une commune dégage sur son fonctionnement (recettes – dépenses), un montant suffisant pour couvrir l’annuité de la dette.

Ces notions d’équilibre financier sont représentée par une capacité d’autofinancement (CAF ou épargne brute) qui est égale aux recettes minorées des dépenses de fonctionnement qui doit être supérieure au remboursement en capital de la dette. Le solde constitue l’épargne nette, qui doit donc être positive, et qui constitue l’autofinancement des dépenses d’investissements de la collectivité.

En cas d’épargne nette négative, un recours aux recettes propres d’investissement pour couvrir le remboursement du capital de la dette est possible. Les recettes propres d’investissement sont composées du FCTVA, de la taxe locale d’équipement et des produits de cessions d’immobilisations principalement.

L’échéancier stratégique du mandat : de la visibilité !

La nouvelle équipe municipale dispose de peu de temps entre le moment de son élection et la date limite de vote du budget primitif 2020 (le 30 avril), qui marque le début de ses prises de décisions. Un audit financier est nécessaire pour connaître la situation financière de votre collectivité et anticiper sur les marges de manœuvre au cours du prochain mandat.

EXFILO vous assiste dans la prise de connaissance de la situation financière de votre collectivité, et vous accompagne lors des phases de cadrage financier et fiscal de vos projets sur le prochain mandat.

Vos enjeux

  • Réaliser un diagnostic financier
  • Connaître les marges de manoeuvre financière de la commune,
  • Bâtir l’échéancier stratégique du mandat : prévoir les capacités financières du budget, anticiper en construisant un plan pluriannuel d’investissement, établir les conditions du retour/maintien de l’équilibre financier

Notre démarche

Une démarche souple, pragmatique et experte permettant de connaître la situation financière et les capacités du budget.

Un accompagnement à vos côtés et non pas un exposé.

Trois phases :

  • Identifier les enjeux prospectifs:
    • Quelle évolution/réduction des concours financiers de l’Etat,
    • Quel est votre endettement, quels risques et possibilités de négociation,
    • Capacité d’investissement,
    • Comment rétablir la situation financière et sur quels postes/levier agir ?
  • Construire l’échéancier budgétaire du mandat
    • Quelles marges de financement pour les projets
    • Comment classer les projets en fonction de leur priorité
    • Comment les financer ?
    • Quels indicateurs financiers suivre pour une gestion rigoureuse ?
  • Une aide à la stratégie financière
    • Présentation/formation des élus à l’analyse financière publique,
    • Des préconisations du consultant pour le maintien/rétablissement des marges de manœuvre,
    • Remise d’un rapport d’audit financier de référence pour le mandat,
    • Une assistance pour piloter votre trajectoire financière et budgétaire

Notre valeur ajoutée

Une équipe experte des finances publiques locales et de l’intercommunalité est présente à vos côtés pour un accompagnement sur-mesure.
Avec plus de 400 missions d’audit et d’études réussies, pour des collectivités de toute taille, nos experts sont à votre disposition.