Transfert des compétences « Eau » et « Assainissement » : quelles conséquences pour les syndicats intercommunaux ?

De nombreux territoires ont engagé ces derniers mois les démarches de transfert des compétences « eau & assainissement » des communes vers les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, transfert rendu obligatoire à l’horizon 2020 depuis l’adoption de la Loi NOTRe.

Le transfert de compétence est une procédure qui, au fil du temps et des réformes territoriales, est désormais de mieux en mieux maîtrisée par les acteurs locaux, élus et techniciens. Le domaine de l’adduction en eau potable « production, transport, stockage, distribution » se distingue néanmoins de par la préexistence de syndicats intercommunaux et de syndicats mixtes dans les territoires.

Le plus souvent créés dans une optique d’exploitation et de gestion d’une ressource, ces syndicats n’ont pas vu leur périmètre évoluer au gré des réformes successives de la coopération intercommunale, plutôt basée sur le volontarisme politique et la reconnaissance des bassins de vie et de services.

Le Bulletin d’Information Statistique de la D.G.C.L. n°116 du mois de juin 2017, indique « qu’au 1er janvier 2017, près de 3 800 syndicats ont une compétence eau ou assainissement ». A la même date, à titre de comparaison, il ne subsiste que 1 266 E.P.C.I. à fiscalité propre, couvrant 100% du territoire et de la population, et issus des nombreuses fusions intervenues en 2016.

La diminution du nombre de syndicats intercommunaux ou mixtes, devrait donc en toute logique se poursuivre d’ici à 2020, au fur et à mesure des transferts des compétences « eau » et « assainissement » des Communes vers les Intercommunalités.

Deux situations doivent cependant être distinguées :

La Loi NOTRe en son article 67 pose le principe d’une substitution de plein droit du syndicat par l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale à fiscalité propre. Le Syndicat, qu’il soit intercommunal ou mixte, est dès lors dissous de plein droit.

Toutefois, pour garantir la pérennité des syndicats qui portent le service public sur un territoire conséquent, ce qui se traduit par un périmètre qui couvre des communes appartenant à au moins trois E.P.C.I. à fiscalité propre, c’est un mécanisme de représentation-substitution qui est mis en œuvre, la Communauté de Communes se substituant alors de plein droit aux Communes.

Dans ce second cas de figure, quelles sont alors les conséquences pour le syndicat intercommunal ?

La procédure s’appliquant de plein droit, aucun avis préalable n’est sollicité auprès du syndicat, aucune demande d’adhésion n’est formulée. Le syndicat intercommunal devient un syndicat mixte au sens de l’article L5711-1. Ce changement est constaté par un arrêté préfectoral.

Le changement donnera simplement lieu à une mise à jour des statuts du syndicat, principalement en ce qui concerne sa composition. Il s’agit d’adapter le syndicat à son environnement juridique. Il ne s’agit donc pas de créer un nouvel établissement (comme cela a pu être le cas lors des nombreuses fusions d’E.P.C.I. en 2016) avec toutes les conséquences juridiques et comptables que cela peut entraîner.

Enfin, il reviendra à l’E.P.C.I. nouvel adhérent de désigner ses représentants, en lieu et place des délégués désignés par les conseils municipaux, dont il sera mis fin automatiquement au mandat.

Par contre, les textes de Loi ne prévoient pas que la transformation entraîne une remise en cause des mandats de l’ensemble des délégués, pas plus que ceux du Président ou des membres du bureau. Le syndicat n’aura donc pas à procéder du fait de l’application du mécanisme de représentation/substitution au renouvellement de ses instances.

Classement en Zone de Revitalisation Rurale : l’approche intercommunale change (un peu) la donne.

L’arrêté du 16 mars 2017 fixant la liste des Communes classées en Zone de Revitalisation Rurale (Z.R.R.) à compter du 1er juillet 2017 est paru au Journal Officiel du 29 mars 2017.

Ce classement est effectif pour une durée de trois ans, soit jusqu’en 2020.

14 861 communes sont concernées. 3617 communes entrent dans le dispositif tandis que 3063 en sortent, soit au global une augmentation d’environ 4%. La presse régionale s’est fait l’écho des territoires entrants ici et sortant là-bas, ainsi que de la modification des critères d’éligibilité. C’est en effet au niveau de l’ensemble intercommunal que sont désormais appréciés la densité de population (valeur de référence 63 hab/km²) et le revenu fiscal médian (valeur de référence 19 111 €).

De fait, avec les nombreuses fusions intervenues au 1er janvier 2017, le risque d’une exclusion du dispositif est particulièrement patent pour les communes ou communautés rurales qui auraient intégré des communautés plus urbaines ou péri-urbaines.

A l’inverse, les communes les plus urbaines ou les plus riches des ensembles intercommunaux pauvres pourront bénéficier pleinement du dispositif, puisque « le territoire des E.P.C.I. dont la moitié au moins est incluse en Z.R.R. est pour l’ensemble de son périmètre inclut dans la zone » (Art. 1465A du Code Général des Impôts).

L’arrêté du 16 mars renvoie à l’article 1465 A du Code des Impôts qui précise les enjeux du classement en Z.R.R. Le dispositif vise à faciliter l’installation et l’investissement des entreprises en zone rurale.

Sous certaines conditions, liées notamment à l’effectif ou à la nature de l’activité (www.service-public.fr/professionnels-entreprises/vosdroits/F31139), les entreprises peuvent bénéficier à la fois d’une exonération totale de l’impôt sur les bénéfices et de la Contribution Foncière des Entreprises (C.F.E.), sur une durée de cinq ans pour leurs nouveaux investissements.

En ce qui concerne l’exonération de C.F.E., elle est de Droit, sauf, comme l’indique l’article 1465A du Code des Impôts, « délibération contraire de la commune ou de l’E.P.C.I. ».

Les cas échéant, la délibération des Collectivités devra intervenir avant le 1er octobre de l’année n, pour une application en n+1, conformément aux dispositions de l’article 1639 A bis du Code des Impôts, l’exonération n’étant pas compensée par l’Etat aux Collectivités.

EXFILO se tient à disposition des territoires, communes et intercommunalités, pour évaluer l’impact local de ces dispositions.

Les principales activités des collectivités locales soumises à TVA

Les collectivités locales, selon la nature et les conditions d’exploitation des activités qu’elles exercent, peuvent être assujetties à la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA). Dès lors qu’elles sont assujetties à la TVA, la question de la récupération de la TVA relève d’un enjeu budgétaire important.

 

Activités exercées et assujettissement à la TVA

 

A.     Activités situées hors du champ d’application de la TVA (activités non imposables)

L’activité hors du champ d’application de la TVA, au sens de l’article 256 B du CGI, doit répondre à deux critères :

  • L’exercice par une personne morale de droit public ;
  • Son accomplissement par cette même personne en tant qu’autorité publique.

 

B.      Activités soumises de plein droit à la TVA

Le deuxième alinéa de l’article 256 B du CGI présente une liste d’opérations pour lesquelles les collectivités locales sont expressément assujetties à la TVA. Il s’agit principalement de :

  • Livraisons de biens neufs fabriqués en vue de la vente
  • Distribution de gaz, d’électricité (y compris d’origine photovoltaïque et éolienne) et d’énergie thermique
  • Transports de personnes (y compris les remontées mécaniques)
  • Organisations de voyages et séjours touristiques
  • Transports de biens
  • Entreposage de biens meubles
  • Organisation d’expositions à caractère commercial
  • Prestations de services portuaires et aéroportuaires
  • Diffusion ou rediffusion de programmes de radiodiffusion ou de télévision
  • Fourniture d’eau dans les communes de 3 000 habitants et plus et par les établissements publics de coopération intercommunale dont le champ d’action s’exerce sur un territoire d’au moins 3000 habitants
  • Télécommunications

Les activités économiques ne relevant pas des services publics administratifs (SPA), sociaux, éducatifs, culturels et sportifs sont soumises de plein droit à la TVA. Les opérations concernées sont particulièrement les suivantes :

  • Location de locaux aménagés
  • Exploitation d’un bar ou une épicerie par une commune
  • Travaux d’études et de recherche

De plus, dans le cadre d’une délégation de service public (DSP), la mise à disposition à titre onéreux des investissements que la collectivité a réalisés est considérée comme une activité économique imposable à la TVA depuis le 1er janvier 2014.

 

Les opérations immobilières visées au I de l’article 257 du CGI sont soumises de plein droit à la TVA. Il s’agit notamment :

  • Des ventes de terrain à bâtir
  • Des ventes d’immeubles bâtis achevés depuis moins de 5 ans
  • Des livraisons à soi-même des immeubles neufs non revendus dans les deux ans de l’achèvement réalisées par des assujettis ne disposant pas d’un droit à déduction intégral
  • Des livraisons à soi-même (taxable au taux réduit) de certains locaux et logements sociaux ainsi que des travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien de certains de ces locaux et logements.

 

C.      Les activités soumises à la TVA par option

Les collectivités locales peuvent, de leur initiative, acquitter la TVA au titre d’opérations pour lesquelles elles n’y sont pas obligatoirement soumises (art. 260 A du CGI). Dans ce cas, elles se trouvent astreintes à l’ensemble des obligations qui incombent aux redevables de la taxe.

Activités concernées :

  • La fourniture de l’eau dans les communes de moins de 3 000 habitants et par les établissements publics de coopération intercommunale dont le champ d’action s’exerce sur un territoire de moins de 3 000 habitants
  • Les abattoirs publics
  • Les marchés d’intérêt national
  • L’enlèvement et le traitement des ordures, lorsque cette activité donne lieu au paiement de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM)
  • L’assainissement collectif et non collectif

Cette option doit s’exercer service par service. Chaque service concerné par cette option doit faire l’objet d’une comptabilité  distincte et constitue de plein droit un secteur distinct d’activité au regard de l’exercice de droit à déduction de TVA (CGI, Annexe II, Article 209-I-3°). Dès lors que les services concernés sont à caractère industriel et commercial, l’obligation d’une comptabilité distincte est également imposée par les articles L 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales.

 

D’autres options :

  • La mise en location de locaux nus à usage professionnel (CGI, art. 260-2°)
  • L’exercice d’activités agricoles lorsque la moyenne des recettes sur deux années civiles consécutives est inférieure à 46 000€
  • Les ventes d’immeubles achevés depuis plus de 5 ans (CGI, art. 2602-5° bis)

 

Les cas des subventions

 

A.     Les principales subventions non imposables à la TVA

  • Subventions d’équipement (financement d’un bien d’investissement)
  • Subventions d’équilibre (compensation a posteriori d’un déficit)
  • Subventions de fonctionnement (couverture exclusive d’une partie des frais d’exploitation d’un organisme)
  • Subventions à l’achat (prise en charge de l’achat par le bénéficiaire de biens ou services)
  • Subventions exceptionnelles (aides non répétitives destinées à financer une dépense précise ou à soutenir une opération particulière)

 

B.      Les subventions soumises à la TVA

Etant donné qu’il s’agit des autres subventions, il convient de chercher de manière successive pour chaque subvention versée :

  • Si les sommes versées constituent la contrepartie d’une opération réalisée au profit de la partie versante. Dans ce cas le terme subvention est inapproprié car ces sommes versées correspondent à un prix payé pour un service rendu ou pour une vente.

 

  • A défaut, si les sommes versées complètent le prix d’une opération imposable. Ces sommes concernent :
    • Une subvention versée par un tiers à celui qui réalise la livraison ou la prestation
    • La constitution d’une contrepartie totale ou partielle du prix
    • Le fait de permettre au client de payer un prix inférieur au prix de marché ou, à défait, au prix de revient.

 

Ces « subventions » remplissant ces conditions sont taxables sauf si l’opération bénéficie d’une exonération.

 

Gestion intercommunale des services « Eau » et « Assainissement »

Le destin de la proposition de loi sénatoriale du 23 février 2017 relative aux compétences « eau et assainissement » était connu dès sa première lecture : la fin de la session parlementaire, jusqu’au renouvellement du mois de juin, entraine sa caducité.

De fait, l’obligation de transférer aux intercommunalités les compétences « Eau » et « Assainissement » à l’horizon 2020, conformément à l’article 68 de la loi NOTRe, demeure.

La proposition de loi remet cependant en exergue certains effets induits de la loi NOTRe. Il en va ainsi de l’obligation de gérer les services de l’eau et de l’assainissement comme des Services publics industriels et commerciaux (S.P.I.C.), ce qui implique des budgets spécifiques, équilibrés en dépenses et en recettes (Articles 2224-1 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales, C.G.C.T.).

Or, à ce jour, dans de nombreuses communes rurales, les dépenses des services de l’eau et de l’assainissement sont largement financées par les ressources du budget général, qu’il s’agisse de la fiscalité locale ou des dotations. Les redevances d’eau et d’assainissement ne couvrent pas la totalité des dépenses correspondantes.

Ces communes ou petites intercommunalités bénéficient de l’exception aux dispositions des articles du C.G.C.T. en faveur des communes de moins de 3 000 habitants ou pour les intercommunalités dont aucune commune membre n’a plus de 3 000 habitants.

A compter du 1er janvier 2017, du fait des très nombreuses fusions et extensions de périmètres des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale intervenues, très peu d’intercommunalités pourront désormais bénéficier de ces mesures d’exception.

Ces intercommunalités devront ainsi :

  • Créer les deux budgets annexes distincts « Eau » et « Assainissement » qui permettront de retracer les dépenses et recettes relatives à la gestion de l’eau et de l’assainissement,
  • Définir un règlement de service et des redevances selon les dispositions des articles 2224-12 à 2224-12-5 du C.G.C.T. qui permettront d’aboutir à un équilibre de ces budgets annexes.
  • Prévoir une harmonisation tarifaire sur le territoire. Il est rappelé d’une part qu’aucune échéance stricte n’est fixée par la loi pour l’aboutissement de cette harmonisation, et, d’autre part, que la jurisprudence (CE 10 mai 1974, Denoyez et Chorques) autorise des différentiations tarIfaires dès lors qu’elles reposent sur une nécessité d’intérêt général en rapport avec l’objet ou les conditions d’exploitation du service.

Pour les intercommunalités, réussir le transfert pourrait dès lors nécessiter la définition d’un projet de service incluant un plan pluriannuel d’investissement territoralisé, pour établir des redevances en lien avec le service rendu auprès de chacun des usagers.

Le devenir des résultats budgétaires des services publics de l’Eau et de l’Assainissement au moment des transferts de compétence

La Loi NOTRe du 7 août 2015 impose le transfert des compétences Eau et Assainissement des communes vers les E.P.C.I. au 1er janvier 2020.

Ce sont des services publics à caractère industriel et commercial (S.P.I.C.). Dans le cas où les compétences Eau et Assainissement sont gérées dans des budgets communaux annexes distincts, leur transfert à l’E.P.C.I. entraîne la clôture de ces budgets annexes.

Le droit commun de la mise à disposition, prévu aux articles L.5211-5 et L.5211-17 du C.G.C.T., ne diffère pas entre les S.P.I.C. et les services publics administratifs (S.P.A.). Ainsi, le transfert de compétence relevant d’un S.P.I.C. à l’E.P.C.I. entraîne la mise à disposition à titre obligatoire des immobilisations nécessaires à l’exercice du service, ainsi que le transfert des droits et obligations y afférent, notamment les emprunts.

Le Ministère de l’Intérieur et le Ministère des Finances ont rappelé les modalités spécifiques qui s’appliquent en matière de clôture des budgets annexes des services publics à caractère industriel et commercial dans une circulaire commune de la Direction générale de la comptabilité publique et la Direction générale des collectivités territoriales[1].

La circulaire prévoit une procédure en trois étapes :

  1. Clôture du budget annexe communal M49 dédié au S.P.I.C. et réintégration de l’actif et du passif dans le budget principal de la commune,
  2. Mise à disposition des biens meubles et immeubles utilisés, à la date du transfert, pour l’exercice de la compétence, ainsi que des emprunts et subventions transférables ayant servi à financer ces biens,
  3. Possibilité de transfert des excédents et déficits à l’EPCI.

A l’issue de de la première étape budgétaire du transfert des compétences Eau et Assainissement, les résultats budgétaires ou excédents de clôture du budget annexe communal ainsi que les restes à réaliser sont donc nécessairement intégrés en totalité au budget principal de la commune.

La règle générale est la suivante : les résultats budgétaires de l’exercice précédant le transfert de compétences sont maintenus dans la comptabilité de la commune, car ils sont la résultante de l’activité de celle-ci lorsqu’elle était compétente.

Toutefois, les S.P.I.C. constituent un cas particulier, puisque ils sont soumis au principe de l’équilibre financier (art. L.2224-1 CGCT) qui nécessite l’individualisation des dépenses et des recettes au sein d’un budget spécifique, assortie de l’impossibilité de financement par le budget principal (art. L.2224-2 CGCT, sauf dispositions spécifiques). De ce fait, les déficits et les excédents résultants strictement de l’exercice de la compétence peuvent être identifiés. S’il est donc interdit de transférer les résultats budgétaires des services publics administratifs, « s’agissant des SPIC, les résultats budgétaires du budget annexe communal, qu’il s’agisse d’excédents ou de déficits, peuvent être transférés en tout ou partie. Ce transfert doit donner lieu à délibérations concordantes de l’EPCI et de la (des) commune(s) concernée(s). ».

Le transfert des résultats budgétaires à l’EPCI bénéficiaire du transfert de compétence ne constitue donc pas une obligation mais relève d’une possibilité.

[1] « L’intercommunalité après la loi du 12 juillet 1999 », version actualisée du 2 juillet 2001, chapitre 1-3-5, page 17.

Transfert des Zones d’Activité Economique : éléments de méthode

Les dispositions de l’article 64 de la Loi NOTRe unifient au 1er janvier 2017 l’exercice de la compétence « développement économique » en supprimant toute référence à l’intérêt communautaire en matière de « création, aménagement, entretien et gestion » des Zones d’Activités Economiques (Z.A.E.).

Jusqu’alors, dans de nombreuses, communes coexistaient des zones communales et intercommunales. Cette distinction n’a désormais plus lieu d’être.

Pour procéder au transfert obligatoire des zones d’activité communales, il a fallu dans un premier temps les définir avec précision (Cf article de notre Blog du 15 juin 2016).

Ensuite, il s’agit de définir les charges propres aux zones d’activités existantes. Au sein du bloc communal, les mécanismes de transfert des charges et des produits, en fonctionnement comme en investissement, rattachés à une compétence, sont aujourd’hui le plus souvent connus, maîtrisés et mis en œuvre. C’est le travail des C.L.E.C.T. (Commissions Locales Evaluation des Charges Transférées) de procéder à cette évaluation et à la détermination des flux financiers qui en résultent.

Par contre, en matière d’évaluation du patrimoine, la compétence « création, aménagement, entretien, gestion » des Zones d’Activités mobilise des dispositifs particuliers, qui ne relèvent pas nécessairement du champ d’investigation de la C.L.E.C.T.

Or, les cahiers des charges rédigés par des collectivités à la recherche d’un appui technique fusionnent parfois ces questions relatives au transfert de charges (actuelles et futures) et au transfert de patrimoine.

Afin de répondre au mieux à la volonté des élus, des communes comme des intercommunalités, de valoriser au mieux et au plus juste le patrimoine associé à la compétence, EXFILO a développé une méthode spécifique au transfert des Zones d’Activité d’Economique.

Il s’agit d’une part de distinguer l’évaluation des charges et l’évaluation du patrimoine.

Il s’agit par ailleurs d’opérer un examen différencié du patrimoine, en fonction de la situation des Z.A.E. qui peuvent être « achevées », « en cours d’aménagement et de commercialisation » ou de « futures Z.A.E. ».

Sur la base d’un outil permettant de reconstituer un bilan prévisionnel global, les collectivités pourront, le Législateur leur en ayant laissé la possibilité, déterminer librement le prix de cession des terrains nus, en cours d’aménagement ou de commercialisation, l’évaluation de France Domaine intervenant obligatoirement à compter du de 180 000 € (seuil relevé par l’arrêté du 5 décembre 2016).

Cette procédure peut donc être distinguée de l’évaluation des charges opérée dans le cadre du transfert.

[Loi de finances pour 2017] La commune nouvelle

La loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, a mis en place des dispositifs d’incitations financières à la création de communes nouvelles, sous conditions de population et de date de création. Ces incitations financières sont les suivantes :

  • Une garantie de maintien pendant trois ans de la dotation forfaitaire par rapport à celles perçues par les commues préexistantes l’année précédant la création de la commune nouvelle,
  • Une garantie a minima des dotations de péréquation (DNP, DSU, DSR) pendant trois ans,
  • Exonération de la contribution au redressement des comptes publics pendant trois ans,
  • Une majoration de 5 % de leur dotation forfaitaire pendant trois ans pour les communes nouvelles dont la population INSEE est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants,
  • Une garantie de maintien de la part « compensation » perçues par le ou les EPCI préexistants pendant trois ans, pour les communes nouvelles regroupant toutes les communes d’une ou de plusieurs EPCI,
  • Une dotation de consolidation au moins égale à la somme des montants de la dotation d’intercommunalité perçus par le ou les EPCI préexistants pendant trois ans ;

 

Le projet de loi initial proposait de prolonger les mesures d’incitations financières prévues pour la création de communes nouvelles au 1er janvier 2017 (au lieu du 30 septembre 2016[1]) à condition que les délibérations des conseils municipaux aient été prises avant le 30 octobre 2016 (au lieu du 30 juin 2016). Depuis, les députés ont adopté un amendement[2] qui supprime la date limite de délibération au 30 octobre. Les communes concernées ont donc eu jusqu’à la fin de l’année 2016 pour délibérer et mener à bien leur projet de commune nouvelle. La date limite de création au 1er janvier 2017 reste, quant à elle, inchangée. Notons toutefois, que l’intérêt de l’incitation financière garantissant le maintien de la dotation est limité pour 2017, compte tenu de la réduction pour moitié de la contribution au redressement des finances publiques du bloc communal.

[1] Article 150 de la loi de finances pour 2016 qui a prolongé les incitations financières de 6 mois

[2] Amendement n° II-CF475

Délibération de création d’une commune nouvelle

Les conseils municipaux doivent adopter une délibération qui comporte les éléments suivants :

  • le nom des communes qui décident de s’engager dans la création de la commune nouvelle avec mention de la population totale regroupée;
  • le nom de la commune nouvelle;
  • le chef-lieu de la commune nouvelle;
  • la composition du conseil municipal de la commune nouvelle ;
  • la date de création de la commune nouvelle;
  • le nombre de communes déléguées ;
  • la durée d’ajustement des taux de fiscalité.

 

 

Modèle de délibération pour la création de la commune nouvelle

Exposé des motifs

Considérant que l’élargissement des périmètres intercommunaux pose clairement la question de l’exercice à la bonne échelle des compétences,

Considérant que la création d’une commune nouvelle répond à cet objectif,

Considérant que les objectifs poursuivis à travers la création de la commune nouvelle sont les suivants: [par exemple : ]

  • Garantir la présence d’un service public de proximité sur les deux communes fondatrices. En ce sens, la commune nouvelle s/engage à ce que chaque commune déléguée soit toujours dotée d’un secrétariat de mairie et qu’elle puisse bénéficier des services techniques selon ses besoins;
  • Maintenir les structures scolaires existantes;
  • Développer les activités commerciale, industrielle et agricole. En ce sens la commune nouvelle devra tout mettre en œuvre pour conserver ces activités actuellement existantes sur les communes déléguées ;
  • Préserver l’environnement sur le territoire des deux communes fondatrices;
  • Développer l’attractivité de l’ensemble du territoire par une offre de services et une politique de l’habitat ambitieux;
  • Soutenir des activités associatives sur l’ensemble du territoire de la commune nouvelle;
  • Mettre en œuvre une politique d’investissements équitable sur le territoire.

Vu la loi n° 2010 – 1653 du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales,
Vu la loi n° 2015 – 292 du 16 mars 2015 relative à I ‘amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes,
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment les articles 1.2.1 11-.1 et 1.2113-1 et suivants,

Ouï l’exposé de Monsieur le Maire sur l’ensemble des dispositions relatives à la commune nouvelle,

Le conseil municipal de la commune ………,

Demande la création d’une commune nouvelle à compter du 1er janvier 2017 comprenant les communes de …, de… et de ….

Valide, par dérogation aux dispositions du droit commun que le conseil municipal de la commune nouvelle sera composé, jusqu’au prochain renouvellement, de l’addition des conseils municipaux des communes fondatrices.

Décide que les communes fondatrices qui suivent seront des communes déléguées ;

  • la commune déléguée de …. dont le siège est ………………………., population municipale 2016 de …. habitants,
  • la commune déléguée de …. dont le siège est …………………………., population municipale 2016 de ….. habitants,
  • la commune déléguée de …. dont le siège est …………………………., population municipale 2016 de ….. habitants,

Propose que la commune nouvelle soit dénommée « ………. », et la population totale regroupée est de …. (population municipale 2016),

Propose que le siège de la commune nouvelle soit fixé à …………………………..

Approuve la charte constitutive de la commune nouvelle jointe à la présente délibération.






Cette délibération doit être prise, par chacun des conseil municipal concerné, dans les conditions habituelles de majorité. Toutefois, il importe de s’assurer que chacun des conseils municipaux dispose des éléments d’informations suffisants. L’absence de production de ceux-ci, voire le caractère erroné des informations qui sont fournies, pouvant conduire à l’annulation de l’arrêté préfectoral de création de la commune nouvelle. Au final, il revient, au préfet, par arrêté, de créer la commune nouvelle.

 

Le cadre juridique des conditions financières du retrait d’une commune d’un EPCI

Le cadre juridique des conditions financières du retrait d’une commune d’une intercommunalité est régi par l’article l’article L.5211-25-1 du CGCT :

« En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale :

Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l’établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l’encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restitué à la commune propriétaire ;

Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l’établissement public de coopération intercommunale et l’établissement ou, dans le cas particulier d’un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l’établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d’accord entre l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou de l’une des communes concernées.

Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L’établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution. »

Ainsi,

  • Les biens qui appartenaient à la commune avant d’être transférés et mis à disposition sont restitués à la commune qui se retire,
  • Les biens réalisés par la Communauté et les adjonctions réalisées après le transfert de l’équipement sont répartis. Le législateur n’a mentionné que deux postes à répartir : le produit de la réalisation de tels biens (valeur de la vente de l’équipement), et le solde de l’encours de dette contractée postérieurement au transfert de compétence.

La question est posée de savoir de quels biens réalisés par la Communauté il est fait mention.

Tout d’abord, précisons le contour de la répartition : par un arrêt en date du 09 juillet 2010, le Conseil d’Etat a posé comme principe que lorsqu’une commune se retire d’un EPCI dont elle est membre, et à défaut d’accord sur les conditions de répartition du patrimoine entre cette commune et l’EPCI, le Préfet ne peut fixer par arrêté que la répartition du produit de la réalisation (de la vente) et du solde de l’encours de dette.
Ainsi, en cas de retrait d’une commune, il n’y a que le produit de la vente d’un immeuble ou l’encours de dette afférent qui doivent être répartis (sauf accord entre les parties pour intégrer d’autres éléments).

Ensuite, dans une décision récente, le tribunal administratif (04/07/2013) puis la cour d’appel administrative de Nantes (30/06/2015, cf annexe 1) ont eu l’occasion de juger le cas d’une commune s’étant retiré d’une communauté de communes alors que la-dite commune n’avait aucun bien communautaire sur son territoire. Faute d’accord trouvé, le Préfet a dans un premier temps pris un arrêté de répartition qui a conduit à affecter une quote-part de la dette totale de la Communauté de Communes à la commune qui se retire. Le tribunal administratif puis la Cour d’Appel Administrative de Nantes ont jugé que (cf. annexe 1 pour l’arrêt complet) :

« 4. Considérant qu’il est constant que le centre aquatique, eu égard à sa nature, ne peut faire l’objet d’une répartition entre la commune de Chaumont-sur-Loire et la communauté de communes du Cher à la Loire ; [..] qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que l’absence de participation de cette dernière à la prise en charge de l’encours de la dette contractée pour la réalisation du centre aquatique risquerait de porter atteinte à la continuité de l’exercice de cette compétence par la communauté de communes ou d’être à l’origine de difficultés financières ; que, dans ces conditions, le préfet de Loir-et-Cher, en mettant à la charge de la commune de Chaumont-sur-Loire une partie de l’encours de la dette afférente à un immeuble dont elle n’a ni la propriété ni la jouissance, a fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales précité. »

Ainsi, l’analyse du tribunal administratif et de la cour administrative d’appel est de considérer que les conditions de répartition posées par l’article L.5211-25-1 du CGCT concerne les biens repris par la commune (soit parce qu’ils ont été mis à disposition et sont propriétés de la commune, soit parce qu’ils sont propriétés de la communauté mais situés sur le territoire de la commune qui se retire).

Ainsi, les juges n’ont pas considérés, sauf situation où le retrait de la commune de l’EPCI conduit à un déséquilibre budgétaire, à l’obligation de reprise de dette pour les seuls les biens implantés sur la commune qui se retire.

Procédure de dissolution : les conditions de liquidation d’un syndicat

Comme le prévoit le législateur à l’article L.5212-33 du CGCT, la dissolution d’un syndicat est prononcée de plein droit dans les situations suivantes :

  • Lorsque la durée pour laquelle le syndicat avait été institué a expiré ;
  • Lorsque la mission qui lui avait été confiée a été accomplie ;
  • Lorsque toutes les compétences qu’il avait vocation à exercer ont été transférées à un EPCI ou un autre syndicat ;
  • Lorsque le syndicat ne compte plus qu’un seul membre, ce qui lui fait perdre son caractère intercommunal ;
  • Lorsque tous les organes délibérants des membres du syndicat délibèrent en faveur de la dissolution du syndicat ;

Hormis la dernière situation, la dissolution du syndicat ne donne pas lieu à délibération des membres du syndicat. Elle est prononcée de plein droit par arrêté du Préfet dans lequel il constate la fin de la durée de vie du syndicat, la fin de l’objet pour lequel il avait été institué ou le transfert de l’intégralité des compétences exercées par le syndicat à un EPCI ou un autre syndicat.

Quelle que soit la procédure de dissolution mise en oeuvre, elle nécessite l’obtention d’un accord entre les élus membres du syndicat sur :

  1. la détermination précise des conditions de liquidation du syndicat ;
  2. le vote du compte administratif de clôture par le comité syndical concerné au plus tard le 30 juin de l’exercice suivant la dissolution.

La dissolution des syndicats de communes et des syndicats mixtes entraîne la conclusion d’une convention de liquidation donnant lieu à répartition des résultats comptables, des restes à réaliser, de l’actif et du passif (immobilisations, biens, subventions d’équipement, trésorerie, etc), de la dette et du personnel. En effet, mise à part la règle de retour des bien mis à disposition et des dettes afférentes aux membres, la loi ne fixe aucune règle de répartition de l’actif et du passif propres au syndicat.

Il convient alors de préparer au préalable la dissolution en procédant à un inventaire de l’actif (biens, équipements, actifs financiers) et du passif (dette affectée) à partir de l’état de l’actif du compte de gestion tenu par l’ordonnateur. Cet état de l’actif permettra ainsi de territorialiser les biens dont le syndicat est propriétaire ainsi que les emprunts afférents et de déterminer la valeur nette comptable de chaque bien, équipement, ou matériel à partager. En effet, un immeuble (qui ne peut pas être scindé) est en principe repris par la commune d’implantation. A défaut, il peut être cédé avec une répartition du prix de cession entre les membres. Pour les biens qui ne peuvent pas être territorialisés (réseaux d’eau et assainissement par exemple), ils sont en général répartis selon une clé de répartition déterminée par les élus.

La jurisprudence a posé le principe que la répartition de l’actif et du passif doit être effectuée de manière équitable entre les membres (CAA Nancy, 2 juin 2008, commune de Wittelsheim, N° 07NC00596). Le juge administratif a d’ailleurs validé la répartition du produit de la liquidation en fonction des participations des adhérents à un syndicat mixte dans les cinq années précédentes (CE, 3 mai 1993, Ville d Bastia, n°101436).

Ainsi les critères de répartition qui pourraient être pris en compte sont :

  • la territorialisation des équipements ;
  • la situation financière des communes et du syndicat (mesurer que la répartition n’a pas d’impact sur l’équilibre budgétaire des communes membres) ;
  • la contribution des communes membres au financement du syndicat ;
  • le poids démographique de chaque membre ;
  • le besoin et l’usage des biens de chaque membre ;
  • etc …