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Les principales activités des collectivités locales soumises à TVA

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Les collectivités locales, selon la nature et les conditions d’exploitation des activités qu’elles exercent, peuvent être assujetties à la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA). Dès lors qu’elles sont assujetties à la TVA, la question de la récupération de la TVA relève d’un enjeu budgétaire important.

 

Activités exercées et assujettissement à la TVA

 

A.     Activités situées hors du champ d’application de la TVA (activités non imposables)

L’activité hors du champ d’application de la TVA, au sens de l’article 256 B du CGI, doit répondre à deux critères :

  • L’exercice par une personne morale de droit public ;
  • Son accomplissement par cette même personne en tant qu’autorité publique.

 

B.      Activités soumises de plein droit à la TVA

Le deuxième alinéa de l’article 256 B du CGI présente une liste d’opérations pour lesquelles les collectivités locales sont expressément assujetties à la TVA. Il s’agit principalement de :

  • Livraisons de biens neufs fabriqués en vue de la vente
  • Distribution de gaz, d’électricité (y compris d’origine photovoltaïque et éolienne) et d’énergie thermique
  • Transports de personnes (y compris les remontées mécaniques)
  • Organisations de voyages et séjours touristiques
  • Transports de biens
  • Entreposage de biens meubles
  • Organisation d’expositions à caractère commercial
  • Prestations de services portuaires et aéroportuaires
  • Diffusion ou rediffusion de programmes de radiodiffusion ou de télévision
  • Fourniture d’eau dans les communes de 3 000 habitants et plus et par les établissements publics de coopération intercommunale dont le champ d’action s’exerce sur un territoire d’au moins 3000 habitants
  • Télécommunications

Les activités économiques ne relevant pas des services publics administratifs (SPA), sociaux, éducatifs, culturels et sportifs sont soumises de plein droit à la TVA. Les opérations concernées sont particulièrement les suivantes :

  • Location de locaux aménagés
  • Exploitation d’un bar ou une épicerie par une commune
  • Travaux d’études et de recherche

De plus, dans le cadre d’une délégation de service public (DSP), la mise à disposition à titre onéreux des investissements que la collectivité a réalisés est considérée comme une activité économique imposable à la TVA depuis le 1er janvier 2014.

 

Les opérations immobilières visées au I de l’article 257 du CGI sont soumises de plein droit à la TVA. Il s’agit notamment :

  • Des ventes de terrain à bâtir
  • Des ventes d’immeubles bâtis achevés depuis moins de 5 ans
  • Des livraisons à soi-même des immeubles neufs non revendus dans les deux ans de l’achèvement réalisées par des assujettis ne disposant pas d’un droit à déduction intégral
  • Des livraisons à soi-même (taxable au taux réduit) de certains locaux et logements sociaux ainsi que des travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien de certains de ces locaux et logements.

 

C.      Les activités soumises à la TVA par option

Les collectivités locales peuvent, de leur initiative, acquitter la TVA au titre d’opérations pour lesquelles elles n’y sont pas obligatoirement soumises (art. 260 A du CGI). Dans ce cas, elles se trouvent astreintes à l’ensemble des obligations qui incombent aux redevables de la taxe.

Activités concernées :

  • La fourniture de l’eau dans les communes de moins de 3 000 habitants et par les établissements publics de coopération intercommunale dont le champ d’action s’exerce sur un territoire de moins de 3 000 habitants
  • Les abattoirs publics
  • Les marchés d’intérêt national
  • L’enlèvement et le traitement des ordures, lorsque cette activité donne lieu au paiement de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM)
  • L’assainissement collectif et non collectif

Cette option doit s’exercer service par service. Chaque service concerné par cette option doit faire l’objet d’une comptabilité  distincte et constitue de plein droit un secteur distinct d’activité au regard de l’exercice de droit à déduction de TVA (CGI, Annexe II, Article 209-I-3°). Dès lors que les services concernés sont à caractère industriel et commercial, l’obligation d’une comptabilité distincte est également imposée par les articles L 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales.

 

D’autres options :

  • La mise en location de locaux nus à usage professionnel (CGI, art. 260-2°)
  • L’exercice d’activités agricoles lorsque la moyenne des recettes sur deux années civiles consécutives est inférieure à 46 000€
  • Les ventes d’immeubles achevés depuis plus de 5 ans (CGI, art. 2602-5° bis)

 

Les cas des subventions

 

A.     Les principales subventions non imposables à la TVA

  • Subventions d’équipement (financement d’un bien d’investissement)
  • Subventions d’équilibre (compensation a posteriori d’un déficit)
  • Subventions de fonctionnement (couverture exclusive d’une partie des frais d’exploitation d’un organisme)
  • Subventions à l’achat (prise en charge de l’achat par le bénéficiaire de biens ou services)
  • Subventions exceptionnelles (aides non répétitives destinées à financer une dépense précise ou à soutenir une opération particulière)

 

B.      Les subventions soumises à la TVA

Etant donné qu’il s’agit des autres subventions, il convient de chercher de manière successive pour chaque subvention versée :

  • Si les sommes versées constituent la contrepartie d’une opération réalisée au profit de la partie versante. Dans ce cas le terme subvention est inapproprié car ces sommes versées correspondent à un prix payé pour un service rendu ou pour une vente.

 

  • A défaut, si les sommes versées complètent le prix d’une opération imposable. Ces sommes concernent :
    • Une subvention versée par un tiers à celui qui réalise la livraison ou la prestation
    • La constitution d’une contrepartie totale ou partielle du prix
    • Le fait de permettre au client de payer un prix inférieur au prix de marché ou, à défait, au prix de revient.

 

Ces « subventions » remplissant ces conditions sont taxables sauf si l’opération bénéficie d’une exonération.

 

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Les modes de gestion privée des services publics

Les services publics peuvent être gérés par la collectivité compétente (en direct ou en régie), ou être délégué à un acteur privé. Cette délégation s'effectue soit par un marché public, soit par une délégation de service public (DSP).

 

1. Le marché public

les marchés publics sont des "contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateur définis à l'article 2 et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services." (art. 1 du code des marchés publics).

Dans le cadre d'un marché public, le titulaire reçoit une rémunération principalement forfaitaire et versée directement par la collectivité. L'éventuel intéressement ne peut être que marginal.

 

2. Les conventions de délégations de service public (DSP)

La différence entre marché public et délégation de service public réside dans le critère de rémunération et de transfert du risque d'exploitation à l'exploitant :  "Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir des biens nécessaires au service".

La définition précise d'une DSP se heurte à des incertitudes, notamment sur la définition du caractère substantiel du lien entre rémunération et résultats de l'exploitation. La jurisprudence a acté du fait que substantiel ne signifie pas majoritaire. D'autre part, l'origine de la rémunération est importante. La jurisprudence considère qu'une rémunération issue d'une redevance versée par un usager doit conduire à appliquer une DSP, l'inverse n'est pas vrai (une DSP n'est pas forcément rémunéré via une redevance issue des usagers).

L'autre condition d'importance est le transfert du risque d'exploitation au délégataire. Ce transfert ne doit pas être annulé via des mesures prévues au contrat.

 

3. La concession de service public

La concession de service public est un contrat qui engage une personne privée à assurer un service public à ses frais, avec ou sans participation de la collectivité concédante, et rémunérer par la perception des redevances des usagers. Le concessionnaire fait son affaire des investissements nécessaires à l'exploitation.

 

4. L'affermage

Il s'agit d'un contrat dans lequel les investissements nécessaires à l'exploitation sont à la charge de la collectivité concédante. Le fermier (titulaire) assure lui l'exploitation du service public, toujours à ses risques et périls. Le fermier a la charge de l'entretien courant des équipements et biens mobiliers et immobiliers. A la fin du contrat, l'ensemble des biens mis à la disposition du fermier revient de plein droit et gratuitement à la collectivité.

 

5.La régie intéressée

Elle "se situe à mi-chemin entre la régie simple et la concession. Dans la régie intéressée, la collectivité finance elle-même l’établissement du service dont elle confie l’exploitation et l’entretien à une personne physique ou morale de droit privé qui assure la gestion pour le compte de la collectivité, moyennant une rémunération qui n’est pas assurée par les usagers mais au moyen d’une prime fixée en pourcentage du chiffre d’affaires, complétée d’une prime de productivité et éventuellement par une part de bénéfices. Tous ces éléments de la rémunération de l’exploitant sont versés par la collectivité elle-même à son régisseur intéressé ». 

 

 

 

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Les modes de gestion publique des services publics

L'exploitation des services publics peut être assurée selon différents modes de gestion, que l'on peut regrouper en deux catégories : gestion publique ou gestion privée.

Quels sont les modes de gestion publique d'un service ?

Ils se différencient les uns des autres par une plus ou moins grande autonomie du service public par rapport à la collectivité publique. 

 

1. la régie directe ou régie simple

La régie directe consiste en la prise en charge d'une activité par une collectivité territoriale ou un EPCI dans le cadre de ses propres services grâce à son personnel, avec ses biens et sur son budget. Ici, une seule personnalité morale existe, celle de la collectivité.

Lla création de la régie simple résulte d’une délibération de l’organe délibérant de la collectivité et le service se confond avec celui de la collectivité publique.

Il n'y a donc ici aucune distinction entre la collectivité exploitante et le service exploité.

 

2. La régie dotée de la seule autonomie financière

La régie dotée de l'autonomie financière est prévue à l'article L. 2221-11 du CGCT, ainsi qu'aux articles L. 2221-12 à L.2221-14. La création (et la suppression) de la régie dotée de l’autonomie financière impose l’intervention de l’assemblée délibérante (délibération institutive).Il s'agit d'une régie directe avec son propre budget (budget annexe de la collectivité).

 

3. La régie dotée de la personnalité morale

Dotée de la personnalité morale, elle se voit de fait déléguer par sa collectivité de rattachement la gestion d’un service public. Son application est codifiée à l'article L.2221-10 du CGCT. La création (et la suppression) de la régie dotée de la personnalité morale résulte d’une délibération de l’organe délibérant qui arrête les dispositions du règlement intérieur et fixe le montant de la dotation initiale de la régie.

 

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