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La gouvernance d’une entente intercommunale

Cet article est la suite d’un article sur le fonctionnement des ententes intercommunales (à lire ici).

Article L.5221-2 du CGCT :

« Les questions d’intérêt commun sont débattues dans des conférences où chaque conseil municipal et organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats mixtes est représenté par une commission spéciale nommée à cet effet et composée de trois membres désignés au scrutin secret. 

Le représentant de l’Etat dans le ou les départements concernés peut assister à ces conférences si les communes, les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes intéressés le demandent.

Les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires qu’après avoir été ratifiées par tous les conseils municipaux, organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats mixtes intéressés et sous les réserves énoncées aux titres Ier, II et III du livre III de la deuxième partie.»

Au sein d’une entente, chaque personne publique est représentée indifféremment par une commission spéciale nommée à cet effet, composée de trois représentants désignés parmi les membres des organes délibérants, pour former une conférence.

Le législateur ne donne que peu de précisions quant au fonctionnement et à l’organisation de l’entente. Les relations entre les membres de l’entente sont donc assez souples. Il convient alors de bien les définir au moment de la création de l’entente.

Ainsi, le Président de ces conférences est désigné d’un commun accord entre les membres. Par exemple, il pourrait très bien être mise en place une présidence tournante assumée tour à tour par chacune des personnes publiques membres.

L’accord constitutif de la conférence de l’entente intercommunale peut également prévoir une réunion au moins une fois par semestre, les membres étant convoqués par leur collectivité respective. En outre il peut y être spécifié qu’un représentant de l’État, d’une commune ou du département ou de toute autre collectivité locale ou toute personne extérieure puisse assister à une réunion de la conférence, mais sans voix délibérative. Le choix de la majorité requise au sein de la conférence pour l’adoption des décisions issues des débats devra aussi être défini par les personnes publiques membres.

Enfin, aux termes du dernier alinéa de l’article L.5221-2 du CGCT, les décisions prises au sein de la conférence ne sont applicables qu’après ratification  par tous les organes délibérants des membres de l’entente.

En effet, une entente intercommunale ne dispose pas de la personnalité morale (Rep. Min. n°09844 JO Sénat du 5 juin 2014). Elle ne dispose donc pas non plus d’un exécutif chargé de mettre en œuvre les décisions prises au sein de la conférence. Par conséquent, l’accord qui peut être obtenu au sein d’une conférence nécessite, pour être appliqué, l’unanimité des collectivités membres de l’entente.

Sans personnalité morale, l’entente ne dispose pas non plus d’un budget. Les membres de l’entente assumeront alors directement les financements nécessaires aux missions exercées. Par exemple, il peut être établi une clef de répartition des frais entre les membres (Soit chacun finance sa quote-part, soit l’un assume les frais et l’autre le rembourse dans un délai fixé entre les parties.

L’entente ne peut disposer de moyens humains, ni de moyens matériels qui lui sont propres. Les membres de l’entente apportent ainsi les moyens nécessaires au fonctionnement de l’entente. Les conditions d’emploi et de remboursement des frais occasionnés devront faire l’objet d’un accord commun entre les parties à l’entente.

Par ailleurs, le législateur ayant prévu les modalités de création de l’entente, il n’a pas prévu les conditions de dissolution de celle-ci.

En toute logique, la dissolution d’une entente intervient lorsque les membres souhaitent mettre fin à toute collaboration ou que la durée de l’entente est arrivée à son terme. Toutefois, l’hypothèse d’une décision unilatérale de dissolution par l’un des membres doit être encadrée par la convention afin de définir les conséquences d’une telle situation sur les engagements juridiques et financiers souscrits par les personnes publiques auxquels elles seraient tenues dans le cadre de l’entente.

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Le fonctionnement d’une entente intercommunale

Les ententes intercommunales sont régies par les articles L.5221-1 et L.5221-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

L’article L.5221-1 du CGCT fixe les modalités de constitution de l’entente tandis que l’article L.5221-2 du CGCT prévoit les modalités de gouvernance de l’entente intercommunale (l’article sur la gouvernance est à lire ici).

Constitution de l’entente :

Article L.5221-1 du CGCT :

« Deux ou plusieurs conseils municipaux, organes délibérants d’établissements publics de coopération intercommunale ou de syndicats mixtes peuvent provoquer entre eux, par l’entremise de leurs maires ou présidents, une entente sur les objets d’utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions et qui intéressent à la fois leurs communes, leurs établissements publics de coopération intercommunale ou leurs syndicats mixtes respectifs. 

Ils peuvent passer entre eux des conventions à l’effet d’entreprendre ou de conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions d’utilité commune.»

Une entente prend la forme d’un contrat puisqu’il s’agit d’un accord entre deux ou plusieurs conseils municipaux ou organes délibérants d’EPCI ou de syndicats mixtes. Cet accord doit cependant porter sur des objets d’utilité communale ou intercommunale intéressant les membres participant à l’entente. L’objet de l’entente peut ainsi concerner toute affaire communale ou intercommunale dans la mesure où chaque membre est compétent en la matière.

Il est précisé au second alinéa de l’article L.5221-1 du CGCT que les membres de l’entente peuvent conclure des conventions à l’effet d’entreprendre ou de conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions d’utilité commune.

Les possibilités de constituer une entente sont donc très variées : ouvrage ou institutions d’utilité commune.

En effet, ce dispositif a déjà fait ces preuves puisque plusieurs ententes ont été créées entre des EPCI et des communes sur le fondement des articles du CGCT, tel que par exemple :

  • La gestion du bassin versant entre la communauté de communes de Montesquieu et les communes de Cestas et de Villenave d’Ornon décembre 2009 ( Min. n°13167 JOAN du 3 juin 2008),
  • La gestion technique d’une station d’épuration entre le SAN de Sénart et la communauté d’agglomération Melun Val de Seine ( Min. n°13167 JOAN du 3 juin 2008),
  • La gestion du service public d’eau potable sur le territoire de la commune de Veyrier du Lac (commune non membre) par la communauté d’agglomération d’Annecy (CE, 3 février 2012, n°353737, Cne Veyrier du Lac, Communauté agglomération Annecy).

Une réponse ministérielle (n°02106, JO Sénat, 31 octobre 2013) précise que l’objet de l’entente peut porter sur « des opérations d’investissement (création d’ouvrages) ou d’entretien d’ouvrages (conservation), notamment en matière d’assainissement. »

Néanmoins, il est souligné dans cette réponse ministérielle qu’ « une commune ou un EPCI qui a décidé de déléguer la gestion de son réseau à un opérateur ne peut concomitamment mettre en commun cette gestion avec celle d’une autre commune ou d’un autre EPCI, sur le fondement de l’article L.5221-1 du CGCT [par la mise en place d’une entente]. »

Par conséquent, le recours à une délégation de service public pour la gestion d’un service public et dans le cas de l’espèce l’assainissement, exclut la possibilité de mettre en place une entente avec une autre collectivité dans le but de mettre en commun ce service public. S’agissant d’une même mission, deux collectivités ayant conclu une convention d’entente n’ont pas la possibilité de conclure une délégation de service public sur la base de cette convention (Rep. Min. n°09844 JO Sénat du 5 juin 2014).

Le juge administratif a cependant validé la constitution d’une entente pour la gestion d’un service public d’eau potable géré en régie en posant une condition (CE, 3 février 2012, n°353737, Cne Veyrier du Lac, Communauté agglomération Annecy). « Cette entente [ne doit pas permettre] une intervention à des fins lucratives de l’une des personnes publiques, agissant tel un opérateur sur un marché concurrentiel ».

En l’espèce, une entente avait été conclue entre la commune de Veyrier du Lac et la communauté d’agglomération d’Annecy (dont elle n’est pas membre), en vue de confier à la communauté d’agglomération l’exploitation du service public d’eau potable sur le territoire de la commune.

Le juge justifie la validation de cette entente en précisant que « la convention n’a pas provoqué de transferts financiers indirects entre collectivités autres que ceux résultant strictement de la compensation des charges d’investissement et d’exploitation du service mutualisé ».

Par conséquent, si l’objet d’une entente est de partager un service public géré en régie entre plusieurs personnes publiques, les contreparties financières doivent correspondre à la stricte compensation des charges d’investissement et d’exploitation du même service public mis en commun. Dans le cas où l’une des parties à l’entente agirait tel un opérateur sur un marché concurrentiel, ce type de contrat serait automatiquement requalifié en marché public de prestations de service soumis aux règles de la commande publique, de publicité et de mise en concurrence.

Par ailleurs, le législateur n’a pas prévu de limitation de durée lors de la création d’une entente. Celle-ci peut donc être limitée dans le temps ou sans limitation de durée.

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