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Rapport quinquennal sur les attributions de compensation : quel contenu ?

Depuis 2017, le 2° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts prévoit la présentation par le président d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique d’un rapport sur l’évolution du montant des attributions de compensation, au regard des dépenses liées à l’exercice des compétences transférées. 2021 constitue donc le premier cycle de cinq ans, et sera donc l’année de production de ce rapport.

Ce rapport fait l’objet d’un débat et d’une délibération spécifique de l’EPCI, avant d’être transmis aux communes membres de l’EPCI pour information.

Quel est son contenu ?

Tout d’abord, le code général des impôts n’impose pas de cadre. Son contenu est libre. Il vise à faire le bilan des transferts sur la période écoulée, et la cohérence des retenues au regard des charges de l’intercommunalité.

L’objet du rapport est donc de présenter :

  • L’évolution des attributions de compensation sur la période 2016-2020, en détaillant les variations et donc les retenues opérées au titre des compétences transférées, ou au titre de la révision libre des attributions de compensation,
  • L’évolution des charges nettes (des recettes) des compétences transférées.

Le rapport, et le débat qui l’accompagne, peuvent donc être l’occasion d’identifier des situations problématiques quant au niveau de retenue et au niveau de dépenses des compétence ; pour autant, comme le confirme une réponse ministérielle à une question parlementaire en octobre 2018 (lien), la production du rapport et son adoption ne revêtent aucunement une obligation de révision des attributions de compensation.

Ainsi, le rapport quinquennal sur les attributions de compensation doit permettre aux élus d’apprécier la pertinence de l’évaluation menée (et de la méthodologie employée), au regard du coût net effectivement supporté par l’intercommunalité suite aux transferts de compétences.

Il nous semble donc que ce rapport ne devrait pas se contenter de détailler les montants de retenues sur attributions de compensation opérée pendant cette période de cinq ans, mais qu’elle doit aussi les mettre en comparaison avec les charges effectivement supportées par l’intercommunalité.

Enfin, ce rapport relève du Président de l’EPCI mais peut être produit avec l’aide de la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées (CLETC).

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Guide des attributions de compensation : la DGCL

La DGCL a actualisé son guide des attributions de compensation (à télécharger ici), suite à une première version publiée en 2017. Outre la prise en compte des nouvelles dispositions, notamment vis-à-vis des modalités d’évaluation des charges transférées par le Préfet en l’absence d’évaluation par la CLECT ou de rapport de CLECT validés par les conseils municipaux dans les délais impartis, ce guide se veut une grille de lecture de la DGCL sur les attributions de compensation, mais contient des interprétations sujettes à caution à notre avis, voire juridiquement risquées.

Le guide DGCL des AC présentent les interprétations de la DGCL mais tout n’est pas à prendre au pied de la lettre

Ainsi, page 45 du guide 2019 (partie « Peut-on fixer le montant de l’attribution de compensation sur plusieurs années »), la DGCL considère que l’on ne peut mentionner dans une délibération qu’un seul montant d’attributions de compensation par commune, c’est à dire que l’on ne peut fixer dans une délibération des montants d’attributions de compensation pluriannuels (par exemple, un montant pour cette année, un autre pour l’année suivante). Or cette interprétation est inutilement restrictive et non fondée. L’article 1609 nonies C du CGI prohibe en effet l’interdiction de l’indexation des attributions de compensation, mais n’évoque pas l’impossibilité de prévoir à l’avance une variation des attributions de compensation.

Il ne s’agit pas de prévoir une hausse qui vienne remplacer une indexation, mais, notamment dans le cadre des pactes financiers et fiscaux, de s’entendre entre les communes membres et leurs EPCI sur leurs relations financières. Ce peut être le cas d’une modification dérogatoire (ou libre) des AC qui prévoit l’intégration progressive de la DSC dans les AC.

Ce peut aussi être le cas du transfert de la compétence Gemapi : pour une taxe GEMAPI dont la mise en place est prévue l’année suivante, le rapport de la CLECT peut prévoir une retenue pour l’année en cours (et donc le conseil communautaire peut valider des attributions de compensation en cohérence) et prévoir aussi que l’année suivante, compte tenu de la décision politique de mise en place de la taxe GEMAPI, les retenues seront annulées, ce qui donne un nouveau montant d’attributions de compensations (validé par le conseil communautaire).

La question de la procédure de révision libre des AC n’est pas clarifiée

Par ailleurs, le guide passe un peu rapidement sur la question de la révision libre des attributions de compensation. Ainsi, pages 50 et 51 du guide 2019, la DGCL indique que pour pouvoir être mise en oeuvre, la révision libre des AC suppose 3 conditions cumulatives :

  • une délibération à la majorité des 2/3 du conseil communautaire,
  • que chaque commune intéressée délibère à la majorité simple,
  • que cette délibération vise le dernier rapport de la CLECT.

Or la question de la révision libre (ou dérogatoire) des AC est particulièrement épineuse, comme nous l’évoquions déjà dans un article précédent. L’absence de définition de la commune intéressée (une commune non concernée par la modification n’est-elle pas intéressée aux affaires de son EPCI puisque la modification des AC modifie le budget et l’équilibre financier de l’EPCI?) qui conduit à la DGCL, conformément à la rédaction de l’article 1609 nonies C CGI, à indiquer que seule la commune intéressée doit se prononcer, et plus encore, l’absence de délibérations des autres communes, est source de fragilité à notre sens. En effet, pour une révision libre, il faut un rapport de CLECT, or le rapport de CLECT doit impérativement être adopté par la majorité qualifiée des conseils municipaux, donc tous les conseils municipaux doivent se prononcer.

La DGCL indique dans son analyse qu’il faut que la délibération modifiant les attributions de compensation fasse référence au dernier rapport de CLECT, ce qui conduirait à penser qu’il ne s’agit pas d’un rapport spécifique sur la révision libre et que la CLETC n’a pas à se prononcer sur la répartition dérogatoire ? Peut-on dans une délibération de révision libre des AC se référer au dernier rapport de CLECT qui traitait d’autre chose, comme le transfert des eaux pluviales ?

Ce sont deux points dans le guide des attributions de compensation qui nous semblent devoir être pris « avec des pincettes ».

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Retenues sur Attributions de Compensation (A.C.) en investissement : quelles conséquences sur l’analyse financière ?

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De plus en plus de Collectivités envisagent désormais d’appliquer le dispositif dit « des A.C. en investissement » à l’occasion des transferts d’équipements communaux à l’intercommunalité. Neutre budgétairement, ce dispositif ne l’est pas tout à fait en matière d’analyse financière.

RAPPEL

Pour neutraliser budgétairement le transfert de charges communales vers le budget des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, le droit commun, pour les territoires en Fiscalité Professionnelle Unique, impose de réduire les attributions de compensation (A.C.) des communes concernées, du montant évalué par la C.L.E.C.T.

L’article 81 de la Loi de finances rectificative pour 2016 prévoit la possibilité pour le bloc communal d’imputer les Attributions de Compensation sur la section d’investissement. L’article 1609 nonies C- V1bis du Code Général des Impôts traduit cette disposition législative. Des précisions comptables ont été apportées plus récemment par l’arrêté du 18 décembre 2017, publié au JO le 21 décembre 2017, relatif à l’instruction budgétaire et comptable M14.

L’article 81 précise que la part de l’AC pouvant être affectée à la section d’investissement doit tenir compte uniquement du coût de renouvellement des équipements transférées évalué par la commission.

NEUTRALITE BUDGETAIRE

Dans le cadre de l’application du dispositif, les Communes voient leur A.C. diminuer du montant des charges transférées en fonctionnement uniquement. Le transfert des dépenses d’investissement, qui sont donc revues à la baisse, est compensé budgétairement par le versement d’une subvention équivalente à l’E.P.C.I. (chapitre 204).

En ce qui concerne les E.P.C.I., à la prise en charge des nouvelles dépenses de fonctionnement correspondra une diminution des A.C. versées aux Communes, tandis qu’en section d’investissement, les nouvelles dépenses seront compensées intégralement par l’inscription d’une subvention au Chapitre 13, versée par les Communes.

L’impact du transfert est ainsi neutralisé au sein de chacune des sections budgétaires de la Commune comme de l’E.P.C.I.

IMPACT SUR L’EPARGNE BRUTE

Si le dispositif est neutre budgétairement, il ne l’est pas en matière d’épargne brute dégagée par les budgets des Collectivités.

Ainsi, pour les Communes, la retenue sur A.C. de Droit Commun comptabilise à la fois les dépenses de fonctionnement et d’équipement. L’Attribution de Compensation perçue diminue plus fortement que les dépenses de fonctionnement. L’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement se réduit. Cette réduction est ensuite « neutralisée » par la baisse équivalente du besoin de financement de la section d’investissement (baisse des dépenses).

Le dispositif alternatif de retenue sur A.C. en section d’investissement préserve l’épargne brute budgétaire de la Commune, puisque à la baisse de l’A.C. perçue correspond la baisse des dépenses de fonctionnement.

 

Pour les Intercommunalités, l’analyse est exactement inverse.

Dans le dispositif de Droit Commun, l’autofinancement de la Collectivité progresse. En effet, la diminution des A.C. reversées est plus importante que la seule progression des dépenses transférées. L’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement de l’E.P.C.I. progresse. Cette progression permet ensuite de prendre en charge les nouvelles dépenses d’investissement.

Dans le dispositif alternatif des retenues sur A.C. en section d’investissement, l’E.P.C.I. ne bénéficie pas de cette mécanique, aux dépenses de fonctionnement nouvellement transférées correspondent la baisse des A.C. reversées, aux dépenses nouvelles d’investissement correspondent les subventions d’investissement versées par les Communes.

 

En conclusion, la vigilance est donc de mise pour les intercommunalités, qui devront avant d’envisager la mise en œuvre du dispositif, construire une prospective à moyen terme de leur politique de financement des investissements.

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Restitution de compétences et CLECT

Cet article est une actualisation d’un article de 2014 sur notre blog sur ce sujet (à lire ici).

 

Deux questions sont fréquemment posées concernant les restitutions de compétences :

  1. Les restitutions de compétences doivent-elles donner lieu à un rapport de CLECT ?
  2. Que se passe-t-il si les compétences restituées n’avaient pas fait l’objet d’une retenue sur AC, notamment parce que les communes en question étaient membres d’EPCI en fiscalité additionnelle ?

La question se pose en particulier en 2018 du fait des nombreuses fusions d’EPCI, qui conduisent à harmoniser les compétences du nouvel EPCI issu de la fusion, et donc à envisager des restitutions de compétences.

 

Pour répondre à ces deux questions, il convient tout d’abord de rappeler les fondements du régime de la fiscalité professionnelle unique : la neutralité budgétaire au moment du transfert. Ainsi, l’EPCI reverse la fiscalité professionnelle perçue en lieu et place des communes, à hauteur du dernier produit fiscal perçu par elle (il conserve la croissance). De la même manière, lors de chaque transfert de charges, les attributions de compensation sont minorées des charges nettes transférées avec les compétences. Ainsi, les communes qui ont transféré des charges continueront à assumer le coût « historique » de la compétence, l’EPCI n’assumant que la croissance. Ce faisant, c’est bien une logique de neutralisation budgétaire des transferts qui préside : les communes ne font pas d’économies en transférant une compétence, et l’EPCI a les ressources pour financer ces compétences sans agir sur la pression fiscale (comme en fiscalité additionnelle).

Si le législateur n’a évoqué dans le mécanisme de calcul des attributions de compensation, que le cas des transferts de compétences, la même méthodologie s’applique en cas de restitution de compétence. Ainsi, tout comme pour les transferts de compétences des communes vers l’EPCI, les restitutions de compétences de l’EPCI vers ses communes, doit donner lieu à évaluation par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées (CLECT), production d’un rapport sur les charges transférées, adoption du rapport par les conseils municipaux, et variation des attributions de compensation (par le conseil communautaire).

C’est ce que confirme le guide d’information de la DGCL en date d’août 2017 qui indique page 20 (à lire ici) :

« Une rétrocession de compétence d’un EPCI à une de ses communes membres doit-elle être évaluée par la CLECT ?

Réponse : Oui. L’évaluation de ce transfert de charge s’opère dans les mêmes conditions que le transfert de compétence d’une commune vers l’EPCI. »

 

Il en va de même pour le cas des communes qui ont transféré une compétence alors que leur EPCI était en fiscalité additionnelle et pour lesquelles, aucune retenue sur attributions de compensation ne leur est appliquée : toute restitution de compétence doit donner lieu à restitution des moyens. En effet, cette compétence est financée par la fiscalité additionnelle, mais la restitution ne donnera probablement pas lieu à diminution des taux d’imposition additionnels, permettant à la commune à taux consolidés constants d’augmenter ses taux d’imposition pour financer le service. D’autre part, la diminution des taux additionnels devant être identique sur toute le territoire, l’éventuelle diminution des taux additionnels ne permettrait pas de restituer un produit fiscal par commune identique à la charge transférée.

Ainsi, tout transfert et toute restitution de compétence doit donner lieu à évaluation des charges transférées ou restituées, et à variation (à la hausse ou à la baisse) des attributions de compensation.

 

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Calculer la compensation Part Salaires transférée en cas de passage en FPU

Le changement de régime fiscal de l’EPCI, c’est à dire le passage de la fiscalité additionnelle à la fiscalité professionnelle unique (FPU), impacte le montant de la dotation forfaitaire des communes l’année où intervient le changement.

En effet, une part de leur dotation forfaitaire est obligatoirement transférée à l’EPCI à compter de la première année d’application de la FPU. Il s’agit de la « compensation part salaires » (Part CPS) composante de la dotation forfaitaire.

Il convient de rappeler que ce transfert de ressources est neutralisé via les attributions de compensation. En effet, le calcul des attributions de compensation, précisé par l’article 1609 nonies C du CGI, doit intégrer ce transfert de Part CPS, de même que la compensation fiscale Réduction et création d’établissements, ces deux compensations étant souvent oubliées.

 

Quel est le montant de la CPS qui sera transféré à l’EPCI ?

Le montant de la part CPS qui sera transférée à l’EPCI est égal au montant de la Part CPS de 2014, indexé comme l’évolution de la dotation forfaitaire de la commune en question. On peut retrouver sur la dernière fiche DGF disponible, sur la première page colonne du milieu en haut, la valeur « Part CPS 2014 commune indexée Tx forfaitaire », qui nous donne le montant de cette Part CPS l’année précédente. Pour avoir le bon montant à inclure dans les attributions de compensation, il faut donc soit prendre le montant figurant sur la fiche DGF de la première année d’application de la FPU sur la commune, soit un montant d’une fiche précédente et l’indexer comme la dotation forfaitaire de cette commune (y compris minoration de la DGF).

Il est aussi possible de calculer le montant de la Part CPS à partir du montant de CPS figurant sur la fiche DGF 2014 des communes. Conformément à l’article 1609 nonies du CGI, le montant est indexé au taux de baisse de la dotation forfaitaire de la commune concernée entre 2014 et 2017.  

 

Accéder à notre outil de calcul de la part CPS

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Modification des règles de révision libre des attributions de compensation

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Introduites par la loi de finances rectificatives pour 2014 du 29 décembre 2014,  les conditions de révision de l’attribution de compensation ont été modifiées de sorte à ce qu’elle soit soumise à l’accord à la majorité des deux tiers du conseil communautaire et à la majorité simple de chaque conseil municipal des communes membres, et non plus avec l’accord unanime du conseil communautaire.

La loi de finances pour 2016 apporte alors une précision permettant d’assouplir les modalités de révision libre des attributions de compensation. Jusqu’à présent, une simple révision des attributions de compensation nécessitait l’accord de l’ensemble des conseils municipaux des communes membres à la majorité simple. Autrement dit, même s’ils n’étaient pas concernés par la révision, ils devaient se prononcer sur la révision des attributions de compensation des conseils municipaux concernés. Désormais, seuls les conseils municipaux des communes concernées par la révision de leur attribution de compensation devront statuer à la majorité simple sur la révision de leur attribution de compensation.

Article 1609 nonies C du Code Général des Impôts : « Le montant des attributions de compensation et les conditions de leur révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges. »

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Assouplissement des règles de révision des attributions de compensation

La loi de finances rectificatives pour 2014 du 29 décembre 2014 introduit un assouplissement des règles de révision des attributions de compensation au sein des groupements à fiscalité professionnelle unique (article 34 LFR 2014).

Le 1°bis du V de l’article 1609 nonies C prévoyait la faculté pour les EPCI de réviser librement le montant de l’attribution de compensation reversée aux communes membres, mais avec l’accord unanime du conseil communautaire.

Article 1609 nonies C du code général des impôts dans sa version antérieure au 1er janvier 2015 :

« […] 1° bis Le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par le conseil communautaire statuant à l’unanimité, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges. [..] »

Désormais, les conditions de révision de l’attribution de compensation sont soumises à l’accord à la majorité des deux tiers du conseil communautaire et à la majorité simple de chaque conseil municipal des communes membres. La condition d’unanimité est donc passé du conseil communautaire aux conseils municipaux.

Article 1609 nonies C du code général des impôts en vigueur au 1er janvier 2015 :

« […] 1° bis Le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges. […] »

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La fiscalité additionnelle oubliée dans les attributions de compensations

Le principe de la taxe professionnelle unique (TPU) était la spécialisation fiscale (bien que l’on puisse s’en écarter avec la fiscalité mixte). Avec la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par un panel de nouveaux impôts (CFE, CVAE) ou de transferts d’autres impôts (IFER, TASCOM, part départementale de la taxe d’habitation,…), tous les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique (FPU) ont de fait perdu cette spécialisation fiscale, notamment par le transfert de l’ex-part départementale de la taxe d’habitation.

Tous les EPCI à FPU votent donc des taux additionnels aux trois taxes ménages (avec la faculté de voter des taux nuls sur le foncier bâti si l’EPCI peut se le permettre et en fait le choix politique).Les attributions de compensation restent au coeur du système de la fiscalité professionnelle unique, et ont été actualisées afin de prendre en compte les nouvelles ressources de l’EPCI.

Toutefois, le législateur n’a pas encore pris la pleine mesure du changement intervenu pour les EPCI à FPU. Ceux-ci se tournent vers la mise en place d’une fiscalité additionnelle, faute de perspectives de croissances suffisantes sur les cotisations professionnelles (CFE, CVAE,…). Or si le principe de la neutralité budgétaire prévaut toujours avec le système de la fiscalité professionnelle unique, rien n’est prévu pour prendre en compte ces taux additionnels dans les attributions de compensation.

Ainsi, avec la réforme territoriale, les nombreux changements de périmètre font que des communes anciennement membres de communautés à fiscalité additionnelle ou de communauté à fiscalité professionnelle unique, mais ayant voté des taux additionnels aux taxes ménage (taxe d’habitation et taxes foncières) intègrent une communauté à fiscalité professionnelle unique.

La neutralité budgétaire des changements de périmètres est-elle assurée ?

Que se passe-t-il alors en matière de calcul des attributions de compensations ?

 

L’article 1609 nonies C du CGI ne prévoit pas l’intégration de la fiscalité additionnelle dans les attributions de compensation. Aussi, afin de maintenir la neutralité budgétaire du changement d’EPCI, la commune devrait reprendre les taux additionnels de son ancien EPCI, c’est à dire voter de nouveaux taux à due concurrence des anciens taux consolidés (communes + ancien EPCI). Mais, le nouvel EPCI à FPU a sa propre politique fiscale, et peut avoir voté des taux additionnels. Dans ce cas, la commune ne peut « récupérer » les anciens taux additionnels sans accroître la pression fiscale sur ses contribuables.

En outre, le nouvel EPCI enregistrerait un « gain » à l’intégration de nouvelles communes. Dans la rédaction actuelle de l’article 1609 nonies C du CGI, il doit reverser toutes les ressources fiscales professionnelles et l’ex-part TH du département, mais pas l’ancienne fiscalité additionnelle. Cette fiscalité additionnelle serait donc en l’état apporté par la commune entrante au bénéfice de tout l’ensemble intercommunal, et en premier lieu de l’EPCI. Ce n’est pas l’esprit de la fiscalité professionnelle unique qui est basée sur une évaluation précise du passé à la date de l’intégration, et une compensation « à l’euro près » des charges et recettes transférées. C’est la croissance future des charges et recettes qui est mutualisée, le « stock » reste à la charge des communes.

C’est pourquoi il est impératif que le nouvel EPCI reverse aux communes entrantes le produit de sa fiscalité additionnelle (hors l’ex-part TH du département qui est déjà prise en compte dans les attributions de compensations), afin d’assurer la neutralité budgétaire et fiscale du changement d’EPCI pour les contribuables, pour la commune et pour lui-même. La commune pourra alors « reprendre » le solde de l’ancienne fiscalité additionnelle.

Ceci passe par une fixation dérogatoire des attributions de compensations, et donc un vote à l’unanimité du conseil communautaire.

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