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Le transfert de charges communales aux EPCI : comment éviter les déséquilibres budgétaires.

Cet article fait suite à celui sur la problématique des évaluations des transferts de charges et des déséquilibres budgétaires (lien).

En résumé, nous avons vu que :

  • Le coût de fonctionnement ne pose en général pas de difficultés particulières, en termes d’évaluation ou de neutralisation
  • Il n’en va pas de même pour le coût d’investissement. Son évaluation et surtout sa neutralisation pose souvent problème, nuisant ainsi au principe d’équité et de neutralité du transfert de compétence : les budgets des communes ou de l’EPCI peuvent s’en trouver déséquilibrés, après transfert.
  • L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.
  • L’évaluation du coût d’investissement est donc celui de la charge d’amortissement. Et lorsqu’une commune transfère des biens non amortissables (parce qu’affecté à des services publics administratifs par exemple), le mécanisme de l’évaluation régi par l’article 1609 nonies C du CGI la pénalise : elle doit alors constater une retenue pour une charge qu’elle n’avais pas dans son budget (l’amortissement du bien non transféré). Le principe de neutralité budgétaire est rompu.

La problématique de la retenue pour les biens non amortissables

Il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du coût d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.

En effet si une commune n’amortissait pas dans son budget le bien transféré (au compte 68), cela signifie qu’elle ne mobilisait pas de ressources budgétaires pour couvrir cette charge d’amortissement, au moment du transfert. Or, la retenue sur l’AC de la commune au titre du coût d’investissement revient à lui demander de transférer à l’EPCI des ressources, afin de couvrir la charge d’amortissement du bien. Si ce principe apparaît juste dans le temps (c’est l’EPCI qui devra renouveler le bien, il faut donc lui transférer les moyens budgétaires de le faire), cela peut poser des problèmes de déséquilibre budgétaire à la commune, au moment du transfert.

Certes, on pourra argumenter que la commune possède la capacité budgétaire de financer cette charge d’amortissement, du moins une charge équivalente :

  1. Si elle a financé la réalisation initiale du bien par autofinancement, c’est qu’elle a structurellement une capacité budgétaire qui lui permet de le faire, et de renouveler dans le temps le bien en mobilisant ses ressources propres (épargne brute annuelle importante ou abondement régulier de son fonds de roulement avec des excédents dégagés chaque année, afin de disposer des sommes nécessaires pour renouveler le bien par autofinancement, le moment venu).
  2. si elle a financé la réalisation initiale du bien par emprunt, la commune doit rembourser chaque année l’annuité de dette correspondante, ce qui correspond à un amortissement (financier et pas comptable, mais le principe est le même, la seule différence portant en général sur la durée d’amortissement[1]). Le transfert du bien emportera le transfert à l’EPCI de l’emprunt rattaché : la commune n’aura plus à supporter la charge d’annuité correspondante. Son budget pourra donc supporter en lieu et place de cette charge d’amortissement financier l’équivalent d’une charge d’amortissement comptable.

Mais il faut bien voir que les biens concernés, ceux non amortis,[2] ont en général une durée de vie relativement longue, équivalente ou supérieure à 20 ans. Une fois que ce type de bien est réalisé, la problématique de son renouvellement n’est pas anticipée dans les budgets votés ultérieurement. Même dans le cas d’un bien financé par emprunt, la durée de remboursement de la dette est en général de 15 ans. Si le bien a une durée de vie estimée à 30 ans, cela signifie qu’entre la 15ème année et la 30ème année, la commune n’a plus à supporter dans son budget le remboursement de l’annuité de dette. Dans ces cas de figure, les communes, surtout si elles se sont de petite taille ou disposant de marges budgétaires réduites, ne vont pas provisionner ou prévoir dans leur budget une charge d’amortissement liée au renouvellement futur du bien. Or, au moment du transfert d’une compétence, il va être demandé à la commune (via la retenue sur son AC liée au coût d’investissement transféré) une participation budgétaire couvrant la charge d’amortissement du bien, et ce dès la première année du transfert.

D’un principe en théorie juste et équitable (donner à l’EPCI les moyens de renouveler les bien réalisés et transférés par les communes), nait souvent un sentiment de forte incompréhension de la part de certaines communes, voire d’injustice, avec l’impression de payer deux fois pour le même bien.

Pour autant, ne pas retenir sur les AC des communes un montant équivalent au coût de renouvellement du bien pénalisera forcément l’EPCI à terme, et in fine les contribuables du territoire : l’EPCI n’aura pas les moyens budgétaires de renouveler des biens qu’il n’a pas réalisés, et cela se traduira inévitablement par une hausse de la pression fiscale sur le territoire. Les contribuables paieront plus chers demain un stock d’équipement inchangé dans le temps (quantitativement ou qualitativement) : ce n’est bien entendu ni juste ni acceptable.

Un vrai dilemme d’équité et d’équilibre budgétaire se pose ainsi entre les communes et l’EPCI dans le cadre des transferts d’équipements. Comment le résoudre ?

A notre avis il existe deux principales mesures pouvant être mises en œuvre :

  1. Prendre en compte une durée de vie du bien concerné correspondant à la réalité du contexte local, plutôt qu’une durée théorique. Si l’on reprend l’exemple de la voirie, on peut tout à fait imaginer d’imputer une durée de 40 ans à une voirie (contre une durée usuelle de 20 à 25 ans), si elle est peu fréquentée et ne nécessite que des petits travaux d’entretien et de remise en état pendant toute cette durée de vie. Et si l’on reprend l’exemple du bâtiment, il faut envisager le cas où des travaux d’entretien lourd et de remise en conformité peuvent prolonger la durée d’utilisation du bâtiment de façon importante, pour un coût beaucoup moins élevé qu’un renouvellement à neuf du bâtiment. On aurait alors un calcul du coût de renouvellement du bien égal à son coût de réalisation initiale divisée par sa durée de vie totale après travaux, auquel on ajoute le coût d’amortissement des travaux.
  2. Appliquer un coût d’amortissement progressif plutôt que linéaire : au lieu de calculer un coût d’amortissement linéaire (coût annuel fixe dans le temps), on pourrait envisager une montée en charge progressive de ce coût, amenant à retenir sur les AC de la commune un montant relativement faible les premières années de transfert, puis qui augmenterait ensuite jusqu’à la fin de durée de vie estimée du bien (le montant total retenu sur toute la durée de vie serait équivalent à celui retenu dans le cadre de l’amortissement linéaire). Ce dispositif dérogatoire nécessitera de mettre en place des « AC « libres » (V 1°bis du de l’article 1609 nonies C du CGI), après accord des communes intéressées et de l’EPCI.

En conclusion, le transfert des équipements soumis à des cycles d’investissement long nécessitent de mettre en œuvre des méthodes d’évaluation et de neutralisation des coûts adaptés aux contexte local et aux contraintes budgétaires des collectivités concernés. Des solutions existent pour préserver la capacité d’investissement des communes sur les compétences non transférées, sans pour autant pénaliser l’EPCI, et in fine les contribuables du territoire : elles demandent cependant un travail d’analyse poussé et surtout beaucoup de pédagogie sur les enjeux et conséquences des choix qui seront arrêtés.



[1] La durée d’amortissement comptable d’un équipement lourd (de type bâtiment ou réseau) peut être supérieure à 25 ans, alors que l’amortissement financier de l’emprunt ayant servi à le financer s’étale habituellement sur une durée de 15 ans.

[2] Les principaux types de biens qui ne sont pas obligatoirement à amortir sont les bâtiments et équipements non productifs de revenus, ainsi que les réseaux de voirie et d’éclairage public.

Le transfert de charges communales aux EPCI : peut-on éviter les déséquilibres budgétaires ?

Lors d’un transfert de compétences communales en direction d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU), se pose la problématique de l’évaluation et de la neutralisation des charges transférées. Le IV de l’article 1609 nonies du CGI détaille la méthode d’évaluation de droit commun sur laquelle doit s’appuyer la CLECT pour mener son travail d’évaluation. Ce cadre de travail assez contraint permet d’éviter des inégalités de traitement d’un territoire à l’autre, que ce soit pour les communes ou les EPCI.

Un transfert de compétence ne doit pas déséquilibrer les budgets des collectivités concernées.

Le respect de cette règle impose de mener une évaluation du coût de la compétence transférée la plus juste possible pour les communes et l’EPCI, puis de retenir sur les attributions de compensation (AC) des communes le coût évalué. Ainsi, la charge qui est transférée à l’EPCI sera budgétairement neutralisée par une diminution à due proportion de l’AC versée à la commune. Le transfert de charges communales s’accompagne donc en parallèle d’un transfert équivalent de ressources communales, garantissant en théorie un financement équilibré de la compétence après transfert et une neutralité budgétaire pour les deux parties – communes et EPCI[1].

Le coût de fonctionnement ne pose en général pas de difficultés particulières, en termes d’évaluation ou de neutralisation.

En effet c’est un cout relativement facile à évaluer, par consultation des derniers comptes administratifs des communes, ou par recoupement de certaines données connues : dépenses de personnel, fournitures de fluides (eau, énergie, carburant), contrats de prestation de service (entretien des locaux, maintenance des véhicules), etc. Par ailleurs, la neutralisation dans les AC versées aux communes de ce coût annuel et récurrent ne fait jamais débat : si la commune dépensait chaque année 100 pour le fonctionnement d’un service ou d’un équipement, tout le monde comprend qu’il est normal de retenir 100 sur l’AC versée chaque année à la commune, après transfert du service ou de l’équipement à l’EPCI :  la neutralité budgétaire du transfert se vérifie instantanément, pour la commune ou l’EPCI.

Il n’en va pas de même pour le coût d’investissement.

Son évaluation et surtout sa neutralisation pose souvent problème, nuisant ainsi au principe d’équité et de neutralité du transfert de compétence : les budgets des communes ou de l’EPCI peuvent s’en trouver déséquilibrés, après transfert.

L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.

Cette évaluation du coût peut poser des problèmes d’équité si des communes transfèrent le même type de bien, mais réalisés à des périodes très éloignées dans le temps. Prenons l’exemple de bâtiments ayant les mêmes superficies et les mêmes caractéristiques. L’inflation des prix de construction, les nouvelles normes de sécurité, d’hygiène ou d’accessibilité renchérissent dans le temps le coût de construction d’un bâtiment donné. Retenir le coût de réalisation historique d’un bâtiment réalisé il y a 25 ans, sans procéder à un redressement ou une actualisation de ce coût, revient à avantager la commune transférant ce type de bien ancien : on lui retiendra dans son AC un coût annuel qui n’est pas représentatif de son coût actuel. Une commune qui transfère exactement le même type de bien mais réalisé très récemment, se verra retenir dans son AC un coût plus élevé. Cette situation déséquilibrée impactera l’EPCI quand il devra renouveler ce bâtiment ancien : il devra prendre à sa charge le différentiel entre le coût historique retenu dans l’AC de la commune et le coût actuel de réalisation, plus élevé. La définition de la durée de vie estimée ou prévisible du bien (qui détermine son coût annuel d’amortissement) mérite aussi une attention particulière : pour un même type de bien, il faut s’assurer que la durée probable de vie soit cohérente avec certaines caractéristiques intrinsèques, qui peuvent influer dessus. Si l’on prend l’exemple de la voirie, il apparaît logique de ne pas retenir la même durée de vie pour une voirie avec un revêtement renforcée et/ou faiblement fréquentée et pour une voirie au revêtement léger et/ou fortement fréquentée (notamment par des poids lourds).

L’évaluation de l’investissement finance le renouvellement du bien

Tout d’abord, il faut préciser que le coût d’investissement représente le coût de renouvellement d’un bien dans le temps. Quel que soit l’état de vétusté d’un bien au moment de son transfert, il faudra tôt ou tard le renouveler, sa durée de vie étant temporellement limitée. Ce principe vaut pour tous les biens (mobilier, véhicule, bâtiment, réseau), exception faite des terrains nus.

L’article 1609 nonies du CGI impose ainsi d’évaluer ce coût d’amortissement des biens : « Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année ».

Cependant, il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du cout d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.

Cette évaluation du coût peut poser des problèmes d’équité si des communes transfèrent le même type de bien, mais réalisés à des périodes très éloignées dans le temps. Prenons l’exemple de bâtiments ayant les mêmes superficies et les mêmes caractéristiques. L’inflation des prix de construction, les nouvelles normes de sécurité, d’hygiène ou d’accessibilité renchérissent dans le temps le coût de construction d’un bâtiment donné. Retenir le coût de réalisation historique d’un bâtiment réalisé il y a 25 ans, sans procéder à un redressement ou une actualisation de ce coût, revient à avantager la commune transférant ce type de bien ancien : on lui retiendra dans son AC un coût annuel qui n’est pas représentatif de son coût actuel. Une commune qui transfère exactement le même type de bien mais réalisé très récemment, se verra retenir dans son AC un coût plus élevé. Cette situation déséquilibrée impactera l’EPCI quand il devra renouveler ce bâtiment ancien : il devra prendre à sa charge le différentiel entre le coût historique retenu dans l’AC de la commune et le coût actuel de réalisation, plus élevé. La définition de la durée de vie estimée ou prévisible du bien (qui détermine son coût annuel d’amortissement) mérite aussi une attention particulière : pour un même type de bien, il faut s’assurer que la durée probable de vie soit cohérente avec certaines caractéristiques intrinsèques, qui peuvent influer dessus. Si l’on prend l’exemple de la voirie, il apparaît logique de ne pas retenir la même durée de vie pour une voirie avec un revêtement renforcée et/ou faiblement fréquentée et pour une voirie au revêtement léger et/ou fortement fréquentée (notamment par des poids lourds).

Le problème de l’évaluation de biens non amortissables

Cependant, il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du cout d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.

En effet si une commune n’amortissait pas dans son budget le bien transféré (au compte 68), cela signifie qu’elle ne mobilisait pas de ressources budgétaires pour couvrir cette charge d’amortissement, au moment du transfert. Or, la retenue sur l’AC de la commune au titre du coût d’investissement revient à lui demander de transférer à l’EPCI des ressources, afin de couvrir la charge d’amortissement du bien. Si ce principe apparaît juste dans le temps (c’est l’EPCI qui devra renouveler le bien, il faut donc lui transférer les moyens budgétaires de le faire), cela peut poser des problèmes de déséquilibre budgétaire à la commune, au moment du transfert.

Dans l’article suivant (lien), nous verrons les moyens d’atténuer ces difficultés.


[1] (dans l’hypothèse d’un exercice identique de la compétence après transfert, que ce soit quantitativement ou qualitativement)

Evaluation des transferts de compétences et restes à réaliser

Le transfert d’une compétence à un EPCI à fiscalité professionnelle unique, doit donner lieu à évaluation de la charge transférée par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférée (CLECT), selon un cadre défini à l’article 1609 nonies C du CGI.

L’évaluation doit porter tant sur les dépenses réalisées, au cours du ou des exercices précédents, que des dépenses engagées, c’est à dire les restes à réaliser, comme le rappelle une réponse ministérielle du 08/01/2019 publiée au JO de l’Assemblée Nationale page 86 (lien).

Ces dépenses engagées mais non mandatées fondées sur des engagements juridiques doivent être inclues dans les évaluations des charges transférées, au contraire des actions futures prévues par les communes mais pour lesquelles aucun engagement juridique n’a été pris.

La réponse ministérielle en question, va même plus loin, en faisant la distinction sur l’existence d’un engagement juridique (marché public) : elle considère que les dépenses engagées mais non mandatées correspondant à des actions sur lesquelles les communes ont pris des engagements « sans pour autant avoir conclu de marchés publics » ou avoir engagé juridiquement de dépenses, n’ont pas à être intégrées dans le calcul des charges transférées. Or la question est posée à propos d’engagement pris par les conseils municipaux dans le cadre d’un plan d’action et de prévention des inondations, « nécessitant des engagements financiers sur un calendrier strict ». Sauf à penser que l’EPCI devenu compétent pourrait se dédire des engagements pris par les conseils municipaux, il serait contraire à l’esprit de l’article 1609 nonies C et du législateur, de ne pas prendre en compte dans l’évaluation, les engagements des communes. Cela étant dit, s’agissant de GEMAPI, le financement pourra être assuré en tout ou partie par la taxe, qui sera elle aussi à prendre en compte dans le calcul de la charge transférée, bien qu’inexistante au moment du transfert.

Retenues sur Attributions de Compensation (A.C.) en investissement : quelles conséquences sur l’analyse financière ?

De plus en plus de Collectivités envisagent désormais d’appliquer le dispositif dit « des A.C. en investissement » à l’occasion des transferts d’équipements communaux à l’intercommunalité. Neutre budgétairement, ce dispositif ne l’est pas tout à fait en matière d’analyse financière.

RAPPEL

Pour neutraliser budgétairement le transfert de charges communales vers le budget des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, le droit commun, pour les territoires en Fiscalité Professionnelle Unique, impose de réduire les attributions de compensation (A.C.) des communes concernées, du montant évalué par la C.L.E.C.T.

L’article 81 de la Loi de finances rectificative pour 2016 prévoit la possibilité pour le bloc communal d’imputer les Attributions de Compensation sur la section d’investissement. L’article 1609 nonies C- V1bis du Code Général des Impôts traduit cette disposition législative. Des précisions comptables ont été apportées plus récemment par l’arrêté du 18 décembre 2017, publié au JO le 21 décembre 2017, relatif à l’instruction budgétaire et comptable M14.

L’article 81 précise que la part de l’AC pouvant être affectée à la section d’investissement doit tenir compte uniquement du coût de renouvellement des équipements transférées évalué par la commission.

NEUTRALITE BUDGETAIRE

Dans le cadre de l’application du dispositif, les Communes voient leur A.C. diminuer du montant des charges transférées en fonctionnement uniquement. Le transfert des dépenses d’investissement, qui sont donc revues à la baisse, est compensé budgétairement par le versement d’une subvention équivalente à l’E.P.C.I. (chapitre 204).

En ce qui concerne les E.P.C.I., à la prise en charge des nouvelles dépenses de fonctionnement correspondra une diminution des A.C. versées aux Communes, tandis qu’en section d’investissement, les nouvelles dépenses seront compensées intégralement par l’inscription d’une subvention au Chapitre 13, versée par les Communes.

L’impact du transfert est ainsi neutralisé au sein de chacune des sections budgétaires de la Commune comme de l’E.P.C.I.

IMPACT SUR L’EPARGNE BRUTE

Si le dispositif est neutre budgétairement, il ne l’est pas en matière d’épargne brute dégagée par les budgets des Collectivités.

Ainsi, pour les Communes, la retenue sur A.C. de Droit Commun comptabilise à la fois les dépenses de fonctionnement et d’équipement. L’Attribution de Compensation perçue diminue plus fortement que les dépenses de fonctionnement. L’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement se réduit. Cette réduction est ensuite « neutralisée » par la baisse équivalente du besoin de financement de la section d’investissement (baisse des dépenses).

Le dispositif alternatif de retenue sur A.C. en section d’investissement préserve l’épargne brute budgétaire de la Commune, puisque à la baisse de l’A.C. perçue correspond la baisse des dépenses de fonctionnement.

 

Pour les Intercommunalités, l’analyse est exactement inverse.

Dans le dispositif de Droit Commun, l’autofinancement de la Collectivité progresse. En effet, la diminution des A.C. reversées est plus importante que la seule progression des dépenses transférées. L’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement de l’E.P.C.I. progresse. Cette progression permet ensuite de prendre en charge les nouvelles dépenses d’investissement.

Dans le dispositif alternatif des retenues sur A.C. en section d’investissement, l’E.P.C.I. ne bénéficie pas de cette mécanique, aux dépenses de fonctionnement nouvellement transférées correspondent la baisse des A.C. reversées, aux dépenses nouvelles d’investissement correspondent les subventions d’investissement versées par les Communes.

 

En conclusion, la vigilance est donc de mise pour les intercommunalités, qui devront avant d’envisager la mise en œuvre du dispositif, construire une prospective à moyen terme de leur politique de financement des investissements.

Restitution de compétences et CLECT

Cet article est une actualisation d’un article de 2014 sur notre blog sur ce sujet (à lire ici).

 

Deux questions sont fréquemment posées concernant les restitutions de compétences :

  1. Les restitutions de compétences doivent-elles donner lieu à un rapport de CLECT ?
  2. Que se passe-t-il si les compétences restituées n’avaient pas fait l’objet d’une retenue sur AC, notamment parce que les communes en question étaient membres d’EPCI en fiscalité additionnelle ?

La question se pose en particulier en 2018 du fait des nombreuses fusions d’EPCI, qui conduisent à harmoniser les compétences du nouvel EPCI issu de la fusion, et donc à envisager des restitutions de compétences.

 

Pour répondre à ces deux questions, il convient tout d’abord de rappeler les fondements du régime de la fiscalité professionnelle unique : la neutralité budgétaire au moment du transfert. Ainsi, l’EPCI reverse la fiscalité professionnelle perçue en lieu et place des communes, à hauteur du dernier produit fiscal perçu par elle (il conserve la croissance). De la même manière, lors de chaque transfert de charges, les attributions de compensation sont minorées des charges nettes transférées avec les compétences. Ainsi, les communes qui ont transféré des charges continueront à assumer le coût « historique » de la compétence, l’EPCI n’assumant que la croissance. Ce faisant, c’est bien une logique de neutralisation budgétaire des transferts qui préside : les communes ne font pas d’économies en transférant une compétence, et l’EPCI a les ressources pour financer ces compétences sans agir sur la pression fiscale (comme en fiscalité additionnelle).

Si le législateur n’a évoqué dans le mécanisme de calcul des attributions de compensation, que le cas des transferts de compétences, la même méthodologie s’applique en cas de restitution de compétence. Ainsi, tout comme pour les transferts de compétences des communes vers l’EPCI, les restitutions de compétences de l’EPCI vers ses communes, doit donner lieu à évaluation par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées (CLECT), production d’un rapport sur les charges transférées, adoption du rapport par les conseils municipaux, et variation des attributions de compensation (par le conseil communautaire).

C’est ce que confirme le guide d’information de la DGCL en date d’août 2017 qui indique page 20 (à lire ici) :

« Une rétrocession de compétence d’un EPCI à une de ses communes membres doit-elle être évaluée par la CLECT ?

Réponse : Oui. L’évaluation de ce transfert de charge s’opère dans les mêmes conditions que le transfert de compétence d’une commune vers l’EPCI. »

 

Il en va de même pour le cas des communes qui ont transféré une compétence alors que leur EPCI était en fiscalité additionnelle et pour lesquelles, aucune retenue sur attributions de compensation ne leur est appliquée : toute restitution de compétence doit donner lieu à restitution des moyens. En effet, cette compétence est financée par la fiscalité additionnelle, mais la restitution ne donnera probablement pas lieu à diminution des taux d’imposition additionnels, permettant à la commune à taux consolidés constants d’augmenter ses taux d’imposition pour financer le service. D’autre part, la diminution des taux additionnels devant être identique sur toute le territoire, l’éventuelle diminution des taux additionnels ne permettrait pas de restituer un produit fiscal par commune identique à la charge transférée.

Ainsi, tout transfert et toute restitution de compétence doit donner lieu à évaluation des charges transférées ou restituées, et à variation (à la hausse ou à la baisse) des attributions de compensation.

 

PLF 2018 : Un amendement sénatorial visant à assouplir les modalités d’adoption du rapport de la CLECT et supprimer le pouvoir du préfet dans l’évaluation des charges transférées

Les délais dont dispose la CLECT pour produire et transmettre son rapport

Depuis le 1er janvier 2017, au sein des EPCI à fiscalité professionnelle unique, la CLECT dispose d’un délai de neuf mois à compter de la date du transfert de compétence pour élaborer et transmettre son rapport évaluant le coût net des charges transférées.

Ce rapport est ensuite transmis aux communes pour adoption. Il devra être approuvé par délibérations concordantes à la majorité qualifiée précisé au premier alinéa du II de l’article L.5211-5 du CGCT , dans un délai de 3 mois à compter de la transmission du rapport au conseil municipal par le président de la commission (alinéa 7 du IV de l’article 1609 nonies C du CGI).

Le rapport doit également être transmis au conseil communautaire pour information, qui contrairement aux communes, n’a pas à délibérer dessus. Ce rapport permet de déterminer le montant des attributions de compensation des communes membres.

Qu’est-ce qu’il se passe en cas de non-respect des délais ou de désaccord ?

Conformément de l’alinéa 8 du IV de l’article 1609 nonies C du GGI, « lorsque le président de la commission n’a pas transmis le rapport précité aux conseils municipaux des communes membres ou à défaut d’approbation de celui-ci dans les conditions susmentionnées, le coût net des charges transférées est constaté par arrêté du représentant de l’Etat dans le département » selon une méthode définie par la loi.

Ce coût est égal :

pour les dépenses de fonctionnement : à la moyenne des dépenses figurant sur les comptes administratifs de la collectivité à l’origine du transfert, actualisées en fonction de l’indice des prix hors tabac tel que constaté à la date des transferts sur une période de trois ans précédant le transfert ;
pour les dépenses d’investissement : à la moyenne des dépenses figurant dans les comptes administratifs de la collectivité à l’origine du transfert, actualisées en fonction de l’indice des prix de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, tel que constaté à la date des transferts, sur une période de sept ans précédant le transfert.

Le coût net des charges transférées est réduit le cas échéant des ressources afférentes à ces charges.

Un amendement voté par le Sénat prévoit un assouplissement de ces règles

La mise en place de ces dispositions vise à éviter les situations de blocage lors de l’évaluation des charges et la détermination des attributions de compensation. Toutefois, pour le Sénat, ceux-ci ont introduit beaucoup de contraintes dans la procédure d’évaluation des transferts de charges.

Dans son amendement, le Sénat constate à cet effet que de nombreuses collectivités rencontrent des difficultés quant à l’élaboration et la transmission du rapport dans les délais imparties, et rappelle qu’avec le transfert de la compétence GEMAPI, les collectivités risquent à nouveau de manquer à leurs obligations.

Ainsi, afin d’accorder plus de temps à la CLECT dans sa mission et de favoriser la recherche d’un accord dans l’évaluation des charges transférées, le sénat a voté un amendement permettant de faire passer à 1 an le délai d’élaboration du rapport de la CLECT, et de supprimer le huitième alinéa du IV de l’article 1609 nonies C du CGI, qui a instauré le pouvoir du préfet sur évaluation du coût net.

[Loi de finances pour 2017] Le nouveau calendrier de travail des CLECT

L’Assemblée nationale a adopté en 1er lecture du PLF 2017 un amendement gouvernemental (n°II-524) directement inspiré des recommandations du Conseil d’Etat[1]. Cet amendement repris dans la loi de finances pour 2017 prévoit un assouplissement des modalités de détermination et de révision des attributions de compensation (AC) en cas de fusion ou de changement de périmètre d’un EPCI. L’objectif annoncé est de lever toutes situations de blocage qui peuvent être occasionnées par une éventuelle carence de la CLECT dans l’évaluation des charges transférées ou bien de la non-approbation du rapport par les communes de l’ECPI.

Pour ce faire, des délais sont instaurés pour l’évaluation des charges transférées par la CLECT et pour l’approbation du rapport par les communes.  La CLECT disposera désormais de 9 mois (au lieu de 12) suivant la date du transfert pour se prononcer sur l’évaluation des charges et transmettre son rapport. Les délibérations des communes devront intervenir dans un délai de 3 mois après la date de transmission du rapport. A défaut, le préfet du département pourra par un arrêté appliquer une évaluation des coûts nets des charges transférées selon une méthode définie par la loi. Cette méthode consisterait à calculer la moyenne des dépenses  figurant sur les comptes administratifs des 3 dernières années pour les dépenses de fonctionnement (actualisées en fonction de l’indice de prix hors tabac), et sur les sept dernières années pour les dépenses d’investissement (actualisées fonction de l’indice de prix de la formation brute de capital fixes des administrations publiques). Il est réduit les ressources afférentes à ces charges.

[1] Conseil d’Etat, avis consultatif relatif aux conditions de majorité en matière de reversements financiers au sein du bloc communal, 12 juillet 2016.

Le rôle de la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées

Codifié à l’article 1609 nonies C du Code Général des Impôts, l’objectif unique de la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées (CLECT) est de procéder à l’évaluation du montant des charges et recettes transférées à l’EPCI. Elle se réunit à chaque transfert de charges, que celui-ci ait pour origine une extension de périmètre ou un transfert de compétences. L’évaluation des charges et recettes transférées doit être faite selon la méthode décrite à l’article 1609 nonies C du code général des impôts.

La CLECT doit adopter un rapport d’évaluation. La loi ne précise pas les conditions de majorité requise, donc le rapport peut être adopté à la majorité simple de ses membres. La méthodologie d’évaluation des transferts de charges est issue de l’article 1609 nonies C du code général des impôts.

«IV. […] Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d’après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l’exercice précédant le transfert de compétences ou d’après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission.
Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année.
Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges. »

Il y a donc une évaluation à mener :

  • Pour les dépenses liées à un équipement : il s’agit de calculer une charge d’amortissement de l’équipement, majoré des frais d’entretien et de fonctionnement annuels moyens (fluides, ménage, petit entretien),
  • Pour les dépenses de fonctionnement non liées à un équipement : calcul d’une dépense annuelle moyenne.

L’évaluation est faite « d’après » les coûts constatés dans le ou les derniers comptes administratifs, ce qui autorise donc à s’en écarter. Ainsi, il est possible de prendre d’autres facteurs en compte, comme la vétusté d’un équipement, ou le besoin de travaux de rénovation à réaliser à court terme, afin de majorer l’évaluation. Il est aussi possible d’appliquer un coût moyen à l’ensemble des communes, même celles qui n’ont pas d’équipements ou de service. Ceci permet de faire partager les charges de centralité plutôt qu’elles restent financées par une commune ad vitam.

« Cette évaluation est déterminée à la date de leur transfert par délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue au premier alinéa du II de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, adoptées sur rapport de la commission locale d’évaluation des transferts. »

L’évaluation doit être validée par au moins 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou par au moins la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population.

C’est l’évaluation « de droit commun ». Toutefois, il est possible de s’écarter de l’évaluation de la CLECT.

« V.1°bis Le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges.
A défaut d’accord unanime, le montant de l’attribution est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5° [méthode d’évaluation de droit commun de la CLECT] »

Ainsi, le rôle de la CLECT est important, puisque pour pouvoir s’écarter de ses propositions, il faut une délibération favorable de l’ensemble des conseils municipaux (unanimité des conseils municipaux chacun pouvant prendre une délibération adoptée à la majorité simple) ainsi qu’une délibération adoptée à la majorité des 2/3 du conseil communautaire.

Une fois que la CLECT a adopté le rapport d’évaluation, 2 cas de figures peuvent se présenter :

  • Soit le rapport de la CLECT est approuvé à la majorité qualifiée* des conseils municipaux,
  • Soit le rapport de la CLECT est approuvé à l’unanimité du Conseil Communautaire, auquel cas il n’est pas nécessaire de le faire approuver par les conseils municipaux.

En outre, le Conseil Communautaire a la faculté de fixer librement l’évaluation des charges transférées et le montant des attributions de compensation, par délibération prise à l’unanimité.

En vertu de l’article 1609 nonies C du CGI, l’évaluation devra porter sur :

  • Le coût net de fonctionnement (dépenses minorées des recettes). Ce coût net peut être estimé sur la base du dernier compte administratif connu. Retenir la dernière année plutôt qu’une moyenne annuelle semble plus pertinent pour le fonctionnement, afin de prendre en compte les effectifs à jour, les évolutions de grades, les renchérissements des coûts, …

A ce coût de fonctionnement, il convient de tenir compte de frais indirects (management, RH pour la gestion des paie, facturation et comptabilité le cas échéant, …).

  • L’investissement : il convient de distinguer l’investissement récurrent (petits travaux, acquisitions,…) des travaux de gros entretien sur le bâtiment,

Concernant les travaux de gros entretien, plusieurs questions se posent : si une commune transfère un équipement en bon état qui a fait l’objet d’une rénovation importante les années précédant le transfert de compétence, faut-il en plus de l’effort consenti par la ville, lui retenir un amortissement ad vitaem pour ces travaux ?

  • Une charge d’amortissement : le code général des impôts demande de retenir une charge d’amortissement de la construction ou de l’acquisition du bâtiment. En effet, lors du transfert d’équipement, il faut évaluer le coût de construction ou d’acquisition ramené à un coût moyen annualisé en fonction de la durée de vie de l’équipement. C’est le principe de la charge d’amortissement.

Cette dernière évaluation pose régulièrement une difficulté car l’amortissement ne concerne pas les collectivités de moins de 3.500 habitants (hormis pour les SPIC), les immobilisations datant d’avant le 1er janvier 1996, ainsi que les immeubles non productifs de revenus (les biens immobiliers utilisés pour un service public ne font pas l’objet d’amortissement dans la comptabilité des communes.

Ainsi l’évaluation d’une charge d’amortissement alors même qu’une commune ne pratiquait pas l’amortissement du bien transféré, conduit à rompre le principe de la neutralité budgétaire. Ladite commune se verrait retenir sur les attributions de compensation une charge plus forte que les dépenses effectivement transférées, l’amortissement.

Cette problématique est sensible car l’EPCI bénéficiaire du transfert pourra avoir lui l’obligation de pratiquer l’amortissement comptable du bien.

Le rôle de la CLECT est aussi de proposer un règlement à ce problème, allant de l’absence d’évaluation (ou une évaluation de la charge d’amortissement à zéro), c’est à dire une charge supplémentaire et non financée pour l’intercommunalité, à la retenue d’une véritable charge d’amortissement et donc une charge supplémentaire pour la commune.

 

La neutralisation financière des transferts de charges en fiscalité professionnelle unique

La Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées (CLECT) est l’organe chargé d’évaluer le montant des charges et des recettes transférées par les communes membres d’un EPCI. Elle se réunit obligatoirement lors de tout transfert de charges.

La CLECT doit évaluer le coût net (dépenses minorées des recettes) des compétences transférées. Ce coût net viendra minorer les attributions de compensation (AC) des communes concernées, afin de garantir une neutralisation financière du transfert de compétence entre les communes et l’EPCI. La CLECT rédige pour ce faire un rapport d’évaluation des charges transférées, sur lequel les conseils municipaux et le conseil communautaire délibèreront pour valider ou non l’évaluation. Ce rapport d’évaluation de la CLECT doit être produit au cours de la première année de transfert de l’équipement ou de la compétence.

 Le législateur a encadré les modalités d’évaluation en précisant :

  • Que pour les équipements, il fallait reconstituer une charge d’amortissement de la construction ou de l’acquisition de l’équipement, intégrant les frais d’entretien, de maintenance, les frais financiers (intérêts) liés le cas échéant à l’emprunt souscrit pour financer l’équipement, étalés sur la durée de vie de l’équipement et ramené à une année ;
  • Pour les autres dépenses (fluides, frais de ménage, de petit entretien), le principe est de « se baser » sur les dépenses figurant dans les comptes administratifs des communes.

L’évaluation ainsi menée est définitive (non actualisable) et vient s’imputer sur les attributions de compensation.

Ainsi, le rôle de la CLECT sera :

  • Pour les équipements, de définir les charges et recettes à prendre en dans le calcul de cet amortissement, et de définir une durée d’amortissement,
  • Pour les autres dépenses et recettes, de définir la période rétrospective sur laquelle se basera l’évaluation (les cinq dernières années, les trois dernières années, la dernière année), cette durée pouvant être différente selon le type de dépenses (retenir la dernière année pour les charges fixes, qui ne connaissent pas d’évolution marquée d’une année sur l’autre, et une moyenne sur x années pour les charges fluctuantes),

Après détermination par la CLECT du coût net moyen annualisé de la compétence concernée (fonctionnement + investissement),  le rapport de la CLECT doit être notifié et adopté à la majorité qualifiée des conseils municipaux (deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population). Le conseil communautaire doit délibérer sur ce rapport, puis notifier les conseils municipaux du rapport, cette notification constituant le point de départ du délai de 3 mois qui leur ai laissé pour se prononcer[1]).

Si le rapport de la CLETC est adopté, les attributions de compensation (AC) des communes concernées par le transfert de compétences seront alors minorées du montant du coût net moyen annualisé ainsi déterminé.

Le rôle de la CLECT est important car pour pouvoir s’en écarter, il faut qu’une évaluation alternative soit adoptée par l’ensemble des conseils municipaux ainsi que par la majorité des deux tiers du conseil communautaire.


[1] Bien que l’article 1609 nonies C ne s’y réfère pas expressément, le I de l’article L.5211-5 du CGCT prévoit un délai de 3 mois pour que les communes délibèrent. Ce délai est systématiquement appliqué pour les adoptions de rapport de la CLECT. A défaut de délibération dans ce délai, leur avis est réputé favorable.

Fusion et transferts de charges : que doit-on évaluer ?

Lors de la fusion d’EPCI, la question de l’évaluation des compétences et des charges transférées se pose régulièrement. Les périmètres de compétences étant rarement similaires, pourquoi n’évaluerait-on une compétence que sur 1 EPCI ? Si un EPCI avait la compétence scolaire et l’autre non, doit-on évaluer les charges transférées pour cette compétence pour tout le territoire ou seulement les communes membres de l’EPCI qui n’était pas compétent ?

Les attributions de compensation, au coeur de la fiscalité professionnelle unique (FPU), sont un flux financier EPCI – communes membres qui permet de neutraliser budgétairement le transfert de charges et de recettes des communes membres vers l’EPCI. Elle sont les garantes de cette neutralité budgétaire du passage en fiscalité professionnelle unique ou des transferts de charges, au moment du transfert.

Les évaluations des transferts de charges ne peuvent donc porter que sur les charges transférées des budgets communaux vers le budget communautaire. En particulier, elles ne peuvent porter sur des charges qui étaient intercommunales (avant la fusion ou avant le passage en FPU) et qui le sont toujours. L’article 1609 nonies C du CGI stipule que l’évaluation doit se faire d’après leur coût réel « dans les budgets communaux ».

[citation alignement= »left »]Les évaluations de charges ne peuvent porter sur des charges qui étaient intercommunales[/citation]Si les charges intercommunales étaient retenues sur les attributions de compensations des communes, alors que ces dernières n’avaient pas ces dépenses dans leur budget, le principe de neutralité budgétaire des transferts serait rompu.

Historiquement, l’évaluation des charges intercommunales était réalisé jusqu’à la suppression de la taxe professionnelle. En effet, à cette époque, lors du passage en fiscalité professionnelle unique, les taux additionnels ménages étaient restitués aux communes. En contrepartie, on leur prélevait sur leurs attributions de compensation les dépenses de l’EPCI à fiscalité additionnelle. Avec la suppression de la taxe professionnelle, le passage en FPU ne s’accompagne plus de la restitution de la fiscalité additionnelle ménages. Dès lors, les charges intercommunales ne sont plus prises en compte puisque les communes n’ont pas les ressources pour les financer. Le législateur a donc revu l’article 1609 nonies C du CGI afin de supprimer le transfert des taxes additionnelles aux communes, et l’évaluation des charges intercommunales.

 

Ainsi, le 5° du V de l’article 1609 nonies C du CGI précise :

« L’attribution de compensation versée chaque année aux communes membres qui étaient antérieurement membres d’un établissement public de coopération intercommunale ne faisant pas application des dispositions du présent article est calculée conformément au 2°. Lorsque la fusion s’accompagne d’un transfert ou d’une restitution de compétences, cette attribution de compensation est respectivement diminuée ou majorée du montant net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV. »

Il faut donc que la fusion s’accompagne d’un transfert de compétence pour que l’attribution de compensation soit diminuée des charges transférées. En termes de méthode d’évaluation, le IV de l’article 1609 nonies C du code général des impôts précise :

« […]
Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d’après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l’exercice précédant le transfert de compétences ou d’après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission.
Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année. Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges. […] ».

 

Les dépenses de fonctionnement sont évaluées « d’après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l’exercice précédant le transfert de compétences ou d’après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission».

Pour les investissements, l’article se réfère à un coût moyen annualisé.

 

Une certaine latitude semble donc laissée à la commission locale d’évaluation sur le plan méthodologique. Ainsi :

  • Le coût des dépenses de fonctionnement est « évalué », il ne s’agit donc pas d’un simple calcul « automatique »,
  • Le coût est évalué « d’après » leur coût réel, la commission doit donc proposer une méthode d’évaluation, tenant compte des coûts passés, mais pouvant intégrer d’autres paramètres.
  • La loi dit « dans les budgets communaux » et non « dans chaque budget communal ». La commission peut donc proposer de retenir des coûts moyens et les appliquer à chacun.

 

Au final, le rôle de la commission locale est double :

  1. Élaborer une méthode d’évaluation des transferts de charges qui dépasse l’exercice concerné (méthode permanente) et transmettre ses conclusions aux conseils municipaux qui ont seuls le pouvoir délibérant.
  2. Être un observatoire permanent de l’évaluation des charges transférées pouvant proposer une actualisation des transferts initiaux, notamment par réduction volontaire des attributions de compensation à l’unanimité des conseils municipaux.