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Réforme de la DGF : reste-il un intérêt à passer en FPU ?

La réforme de la dotation d’intercommunalité (lire les articles explicatifs ici et ) modifie le principe de majoration de dotations en fonction de l’intégration des intercommunalités. Ce principe conduisait à majorer la dotation d’intercommunalité selon les catégories d’EPCI, de communautés de communes à fiscalité additionnelle à communauté urbaine.

La réforme de la dotation d’intercommunalité supprime les distinctions de dotations liées aux catégorie : Ainsi, il n’existe plus de gains de DGF lié au changement de catégorie, qui pouvait motiver ou encourager à changer de catégorie.

Mais la question est posée : reste-il un intérêt pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle à passer en fiscalité professionnelle unique ?

Le fait n’est tout de même pas complètement nouveau : cela faisait deux ans, que les gains de DGF liés aux passage en fiscalité professionnelle unique des communautés de communes avaient été sérieusement réduits.

Si l’on regarde la dotation d’intercommunalité, il n’y en a plus, hormis la comparaison de ses critères (potentiel fiscal et revenu) à la moyenne des communautés de sa catégorie.

En réalité, l’intérêt de la fiscalité professionnelle unique est double :

  • Favoriser le développement de l’intercommunalité et de services sur le territoire, en affectant à l’échelon intercommunal la croissance future des ressources fiscales sur les professionnels ;
  • Faciliter les transferts de compétences.

Le second point est particulièrement vrai pour des compétences « lourdes », c’est à dire dont les charges transférées sont importantes. En effet, en fiscalité additionnelle, chaque commune qui transfère une compétence et des charges, se défait purement et simplement des dépenses correspondantes, et les économise. La Communauté de Communes à fiscalité additionnelle devra les financer par la fiscalité, c’est à dire par l’augmentation de ses taux d’imposition, sur l’ensemble du territoire. Ceci peut poser assez rapidement des difficultés politiques et fiscales : si ce système est finalement abouti en matière de mutualisation fiscale, il conduit à une inflation fiscale, car d’une part les taux augmentent y compris sur les communes qui n’ont rien transféré (et qui ne pourront donc pas diminuer leurs taux en compensation), et d’autre part, les diminutions de taux des communes qui transfèrent sont rarement effectués à due concurrence.

La fiscalité professionnelle unique, en opérant des retenues sur les budgets des communes à hauteur de la charge transférée, évite cette problématique : l’EPCI, en récupérant une compétence, aura les ressources nécessaires pour financer la compétence à service équivalent sans avoir besoin d’augmenter les taux d’imposition, les contribuables auront une cotisation inchangée, et aucune commune ne fait d’ « économies » du seul fait du transfert.

Gestion intercommunale des services « Eau » et « Assainissement »

Le destin de la proposition de loi sénatoriale du 23 février 2017 relative aux compétences « eau et assainissement » était connu dès sa première lecture : la fin de la session parlementaire, jusqu’au renouvellement du mois de juin, entraine sa caducité.

De fait, l’obligation de transférer aux intercommunalités les compétences « Eau » et « Assainissement » à l’horizon 2020, conformément à l’article 68 de la loi NOTRe, demeure.

La proposition de loi remet cependant en exergue certains effets induits de la loi NOTRe. Il en va ainsi de l’obligation de gérer les services de l’eau et de l’assainissement comme des Services publics industriels et commerciaux (S.P.I.C.), ce qui implique des budgets spécifiques, équilibrés en dépenses et en recettes (Articles 2224-1 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales, C.G.C.T.).

Or, à ce jour, dans de nombreuses communes rurales, les dépenses des services de l’eau et de l’assainissement sont largement financées par les ressources du budget général, qu’il s’agisse de la fiscalité locale ou des dotations. Les redevances d’eau et d’assainissement ne couvrent pas la totalité des dépenses correspondantes.

Ces communes ou petites intercommunalités bénéficient de l’exception aux dispositions des articles du C.G.C.T. en faveur des communes de moins de 3 000 habitants ou pour les intercommunalités dont aucune commune membre n’a plus de 3 000 habitants.

A compter du 1er janvier 2017, du fait des très nombreuses fusions et extensions de périmètres des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale intervenues, très peu d’intercommunalités pourront désormais bénéficier de ces mesures d’exception.

Ces intercommunalités devront ainsi :

  • Créer les deux budgets annexes distincts « Eau » et « Assainissement » qui permettront de retracer les dépenses et recettes relatives à la gestion de l’eau et de l’assainissement,
  • Définir un règlement de service et des redevances selon les dispositions des articles 2224-12 à 2224-12-5 du C.G.C.T. qui permettront d’aboutir à un équilibre de ces budgets annexes.
  • Prévoir une harmonisation tarifaire sur le territoire. Il est rappelé d’une part qu’aucune échéance stricte n’est fixée par la loi pour l’aboutissement de cette harmonisation, et, d’autre part, que la jurisprudence (CE 10 mai 1974, Denoyez et Chorques) autorise des différentiations tarIfaires dès lors qu’elles reposent sur une nécessité d’intérêt général en rapport avec l’objet ou les conditions d’exploitation du service.

Pour les intercommunalités, réussir le transfert pourrait dès lors nécessiter la définition d’un projet de service incluant un plan pluriannuel d’investissement territoralisé, pour établir des redevances en lien avec le service rendu auprès de chacun des usagers.

Nouvelle rationalisation de l’intercommunalité et renforcement de l’intégration communautaire

Ces dernières années ont été marquées par une volonté de réorganiser l’échelon territorial, et notamment par le lancement d’une première vague de rationalisation de la carte intercommunale. Le gouvernement n’entend pas en rester là et soumet dans son projet de loi du 18 juin 2014 portant nouvelle organisation territoriale de la République plusieurs mesures concernant le bloc local.

Ce projet de loi prévoit une nouvelle rationalisation de l’intercommunalité et un renforcement de l’intégration communautaire.

  • Nouvelle vague de rationalisation de la carte intercommunale

Il est prévu que le seuil de population minimale des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) passe de 5 000 à 20 000 habitants avant le 31 décembre 2016. A ce jour, cette nouvelle mesure concerne les 3/4 des EPCI. Pour sa mise en œuvre, les Préfets seront dotés de pouvoirs étendus pour créer, modifier le périmètre ou fusionner des EPCI, ainsi que pour dissoudre des syndicats de communes ou syndicats mixtes, jusqu’à la date butoir du 31 décembre 2016.

  • Renforcement des compétences de l’échelon intercommunal

La nouvelle rédaction de l’article L 5214-16 du CGCT dans le projet de loi supprime la notion d’action d’intérêt communautaire pour les compétences obligatoires. Les communautés de communes se rapprochent donc sur ce point des communautés d’agglomération qui n’avaient pas d’intérêt communautaire sur les compétences obligatoires, hormis la définition des zones d’activités économiques.

Le projet de loi ajoute à la liste des compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération : la promotion du tourisme par la création d’office de tourisme et l’aménagement et l’entretien des aires d’accueil des gens du voyage. Il complète également la liste des compétences optionnelles avec la création et la gestion des maisons de services au public.

Les communautés de communes devront alors se doter de deux nouvelles compétences obligatoires parmi cinq compétences obligatoires avant le 31 décembre 2016 : l’aménagement de l’espace communautaire (dont le PLU), le développement économique, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des risques d’inondation (dès 2016), la promotion du tourisme (prévue au projet de loi) et les aires d’accueil des gens du voyage (prévues au projet de loi).

 Elles devront également se doter d’au moins trois des huit groupes de compétences optionnelles au plus tard le 31 décembre 2016 : Protection et mise en valeur de l’environnement, Politique du logement et du cadre de vie, Politique de la ville, Création, aménagement et entretien de la voirie, Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire, Action sociale d’intérêt communautaire, Assainissement, Création et gestion des maisons de services au public (prévue au projet de loi).

De même, pour bénéficier de l’éligibilité à la DGF bonifiée, les communautés de communes ne devront plus exercer quatre des neuf, mais six compétences parmi la liste des onze prévues : l’aménagement de l’espace communautaire (dont le PLU), le développement économique, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des risques d’inondation (ajoutée dès 2016), la promotion du tourisme (prévue au projet de loi), les aires d’accueil des gens du voyage (prévues au projet de loi), la création, aménagement et entretien de la voirie, la politique du logement social, la politique de la ville, la collecte et traitement des déchets ménagers et assimilés, le développement et aménagement sportif et l’assainissement.

Par ailleurs, rappelons que, suite à la publication de la loi ALUR en mars 2014, le groupe de compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération, « Aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire », a été complété par la compétence « plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ». 

Par conséquent, la communauté de communes ou la communauté d’agglomération qui n’est pas compétente en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale, le deviendra à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la loi ALUR, autrement dit, le 25 mars 2017. Il est précisé que si dans les 3 mois qui précèdent le terme du délai de 3 ans, au moins 25% des communes représentant au moins 20% de la population s’y opposent, ce transfert de compétences n’aura pas lieu.

Gouvernance et missions d'un centre intercommunal d'action sociale

1.      Gouvernance
Il s’agit d’un établissement public administratif intercommunal présidé par le Président de l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) dont il dépend. Le CIAS est géré paritairement par un conseil d’administration composé de membres élus parmi le conseil communautaire, et de membres qualifiés dans le secteur de l’action sociale désignés par le Président. Les membres élus et qualifiés doivent être respectivement au nombre maximum de 16.

Chaque renouvellement de conseil communautaire entraîne un renouvellement des élus membres du CIAS dans les deux mois suivant sa constitution. Ils sont élus au sein du conseil communautaire au scrutin majoritaire à deux tours, à bulletin secret.

Les membres qualifiés sont nommés par arrêté du Président parmi des personnes participant à des actions de prévention, d’animation ou de développement social dans le secteur associatif.

 

2.       Les missions

Le CIAS exerce des missions de solidarité et d’action sociale sur son territoire telles qu’elles ont été définies dans les statuts de l’EPCI. Il peut s’agir de mettre en œuvre une action sociale générale ou des actions intercommunales spécifiques.

Conformément aux principes qui gouvernent les transferts de compétences, le CIAS ne peut intervenir sur les missions exercées par un CCAS ou une commune se situant sur son territoire en matière d’action sociale.

Afin de clarifier les domaines d’intervention de chacun, il faut définir une compétence « action sociale d’intérêt communautaire ». La création d’un CIAS ne conduit donc pas nécessairement à la suppression des CCAS sur son territoire. Les compétences du CCAS ne sont pas obligatoirement toutes transférées au CIAS, qui peut n’avoir qu’une seule compétence par exemple. Comme le précise une réponse ministérielle n° 15092, publiée au JO du Sénat le 24/03/2005, il s’agit ainsi, « d’éviter que des interventions ayant le même objet soient conduites au niveau communal via les CCAS alors même que les communes ont décidé de confier la conduite de ces actions à l’échelon communautaire ».

L’EPCI peut confier au CIAS une partie seulement de ses compétences. Toutefois, le CIAS devra obligatoirement reprendre les compétences reconnues d’intérêt communautaire transférées par les CCAS des communes membres de l’EPCI.

Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’EPCI et des conseils municipaux à la majorité qualifiée[1], et à l’unanimité des CCAS concernés.


[1] Les 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population totale.

Transferts de compétences et règles de votes

La loi relative à la réforme territoriale du 16 décembre 2010 a modifié les règles relatives aux votes des transferts de compétences. La réponse ministérielle vient rappeler ces principes.

Antérieurement à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, l’accord des conseils municipaux des communes dont la population était supérieure au quart de la population regroupée, était nécessaire. Ainsi, dans certains cas, plusieurs communes, dès lors que leur population était supérieure à ce seuil, pouvaient détenir un droit de veto sur l’évolution des compétences.

Une disposition relative à la limitation du bénéfice du droit de veto figure dans la loi de réforme des collectivités territoriales. L’article 10 prévoit ainsi que, quelle que soit la catégorie d’EPCI à fiscalité propre, le droit de veto est détenu par la seule commune dont la population est la plus importante dès lors qu’elle représente plus du quart de la population totale intéressée. Le législateur n’a ainsi pas entendu supprimer toute possibilité de veto, « afin d’éviter que des transferts de compétence ne soient imposés à la ville-centre« , mais il a restreint le bénéfice de ce veto à une seule commune et à la condition expresse que le nombre de ses habitants soit suffisamment significatif par rapport à la population totale concernée.

Réponse ministérielle question Assemblée Nationale N°81524, réponse publiée au JO du 08/03/2011, page 2244.