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Vers un coefficient d'intégration et de mutualisation ?

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Dans la perspective de la réforme de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) en 2016, un rapport sur l’évaluation des mutualisations au sein du bloc communal rédigé par l’inspecteur général des finances et l’inspecteur général de l’administration, préconise de remplacer le coefficient de mutualisation instauré par la loi MAPTAM par l’introduction d’un coefficient d’intégration et de mutualisation (CIM) dans la répartition de la dotation d’intercommunalité.

Selon les rapporteurs, ce coefficient pourrait s’appliquait à la DGF actuelle “mais également à une future dotation globale de fonctionnement territoriale, actuellement à l’étude“. Cela signifierait que les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) percevraient une dotation d’intercommunalité plus ou moins importante selon leur effort de mutualisation, d’autant plus que l’enveloppe de la dotation d’intercommunalité tend à décroître dans les années à venir. Ainsi, les intercommunalités qui ne joueraient pas le jeu de la mutualisation serait pénalisées sur le montant de leur DGF, en plus de la minoration déjà prévue au titre du redressement des finances publiques.

Le CIM correpondrait à la part des dépenses de l’EPCI dans les dépenses du bloc communal. Les dépenses retenues seraient celles de fonctionnement et d’investissement. Il est également proposé que “le CIM intègre les budgets principaux et les budgets annexes par soucis d’exhaustivité“.

Les rapporteurs proposent d’accompagner la mise en place du CIM d’un élargissement des possibilités de mutualisations au niveau intercommunal. Par exemple, “la réalisation de mutualisations entre deux acteurs ou plus appartenant à un même bloc intercommunal regroupant un EPCI, ses communes et les établissements dont ils sont membres, sous forme de service commun, de mise en commun des moyens et création ou gestion d’équipements ou de services”.

 

 

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Report des schémas de mutualisation

Après le probable abandon du coefficient de mutualisation pour 2015 (lire notre article ici), qui reviendra peut être sous une nouvelle forme avec la réforme de la DGF prévue en 2015, l’obligation pour les intercommunalités d’adopter un schéma de mutualisation avant le 31 mars 2015 pourrait elle aussi être ajournée. Le principe d’un report au 31 décembre 2015 serait même acté au Ministère de la décentralisation, et devrait faire l’objet d’un amendement au projet de loi de finances pour 2015 ou au projet de loi de finances rectificative pour 2014.

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Fin du coefficient de mutualisation ?

L’article 55 de la loi MAPTAM a introduit le coefficient de mutualisation. Ce coefficient sera réparti au sein d’une dotation de mutualisation. Cette nouvelle composante, dont le poids au sein de la dotation d’intercommunalité fut un temps fixé à 10%, sera financé par une réduction des autres composantes de la dotation d’intercommunalité.

L’application de ce coefficient est soumis à la publication d’un décret en conseil d’état, et à la publication d’un rapport “évaluant les conséquences financières de la prise en compte du coefficient de mutualisation des services comme critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement perçue par les communes et par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre“.

Ce rapport n’est pour l’heure pas paru. Et pour cause, le coefficient de mutualisation s’avère impossible à mettre en oeuvre.

[citation alignement=”left”]Le coefficient de mutualisation est en passe d’être abandonné[/citation] Pour mémoire, le coefficient de mutualisation est égal au rapport entre la sommes des rémunérations des agents mutualisés (la loi précisant que ceux-ci doivent relever de services fonctionnels, ce qui limite la prise en compte aux services communs), par rapport à la somme des rémunérations des agents des services fonctionnels sur le territoire.

 

Plusieurs griefs à son encontre :

  • D’une part, une forte disparité existerait en intercommunalité en fonction du mode de gestion des services : les intercommunalités qui recourent plutôt aux prestations de services seraient pénalisées par rapport aux intercommunalités fonctionnant principalement en régie. En effet, à situation comparable et pour un même service mutualisé, l’EPCI qui recourt à des prestations externes aura mécaniquement un volume plus faible de rémunérations ;
  • D’autre part, le coefficient de mutualisation ne jouerait pas un rôle d’incitation mais récompenserait les EPCI qui ont déjà une pratique en la matière, au lieu d’inciter les EPCI à mettre en oeuvre de nouveaux services mutualisés ;
  • Enfin, ce coefficient est redondant avec le coefficient d’intégration fiscale. En effet, ce dernier tient compte des attributions de compensation. Or le législateur a prévu la possibilité d’imputer sur les attributions de compensation le coût des services mutualisés.

 

Face à ces difficultés, le coefficient de mutualisation pourrait ne jamais voir le jour, et ce d’autant plus que l’année 2015 doit être mise à profit pour  engager une réforme de la Dotation globale de fonctionnement (DGF), pour la loi de finances pour 2016.

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Séminaire Mutualisation des services à La Roche sur Yon

 

Le SNDGCT des Pays de la Loire organise le mercredi 26 février 2014 un séminaire d’une demi-journée sur la mutualisation des services à La Roche sur Yon (44).

Panorama des aspects règlementaires, questions de gouvernance et de ressources humaines seront les points abordés lors de cette réunion. Pierre-Olivier HOFER, Directeur associé, interviendra sur les modalités financières de la mutualisation, et les impacts financiers et DGF pour les collectivités.

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Mutualisation des services avec les intercommunalités

La Conférence des Villes de Bretagne, en partenariat avec Décision publique, Exfilo et Avoxa organise le 26 novembre 2013 à Saint Brieuc, organise une rencontre sur le thème de la mutualisation des services. L’occasion de faire un état des lieux de la réglementation, de l’organisation d’un service mutualisé et d’échanger sur les pratiques.Vous pouvez télécharger le programme de la matinée et le formulaire d’inscription en cliquant ici.Vous pouvez aussi vous inscrire directement en remplissant ce formulaire en ligne.

 

Pour vous documenter sur la mutualisation des services, visitez le blog de la réforme territoriale et de la mutualisation des services (ici).

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Le coefficient de mutualisation

Comme nous en parlions précédemment (ici), le troisième projet de loi de Décentralisation prévoit de mettre en place au sein de la doattion d’intercommunalité des groupements de communes, une nouvelle composante, la dotation de mutualisation.À compter de 2015, une dotation de mutualisation calculée en fonction de la population totale des communes membres et du coefficient intercommunal de mutualisation de l’établissement public de coopération intercommunaleCelle-ci serait répartie en fonction de la population et d’un nouveau critère, le coefficient de mutualisation.

 

[boite_note]Article 39, Projet de loi des solidarités territoriales et de la démocratie locale

VI. – À compter de 2015, le coefficient intercommunal de mutualisation, qui est défini pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, est égal pour chacun de ces établissements publics au rapport entre :


« a) Les charges réelles de fonctionnement de l’établissement public de coopération intercommunale constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice, minorées des transferts financiers entre l’établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres, des charges financières, des charges exceptionnelles et des subventions de fonctionnement versées aux organismes publics, aux associations et aux autres personnes de droit privé ;


« b) Les charges réelles de fonctionnement des communes membres et de l’ensemble des établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de celles-ci, constatées dans les comptes administratifs afférents au pénultième exercice, minorées des transferts financiers entre l’établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres, des charges financières, des charges exceptionnelles et des subventions de fonctionnement versées aux organismes publics, aux associations et aux autres personnes de droit privé.[/boite_note]

 

Le nouveau coefficient de “mutualisation” serait donc, à l’inverse du coefficient d’intégration fiscale, le ratio du poids des dépenses réelles de fonctionnement intercommunales par rapport aux dépenses réelles de fonctionnement des communes et de l’EPCI.

Les charges de fonctionnement prises en compte sont les opérations réelles des chapitres 011 Charges à caractère général, 012 Charges de personnel, 65 Charges de gestion courante hors subventions.

Remarquons donc que plus les charges de fonctionnement “courantes” (hors exceptionnelles) et hors frais financiers d’un EPCI sont importantes, plus le ratio sera élevé et donc majorera le montant de la dotation.

Alors que pour le coefficient d’intégration fiscale, l’objectif est de “maximiser” le montant des produits fiscaux perçus et conservés par l’EPCI, l’objectif ici pour les EPCI, afin de maximiser le coefficient de mutualisation, sera d’assumer des charges de fonctionnement en lieu et place de leurs communes membres. Ce transfert de charges peut se faire par de la mutualisation, mais surtout par des transferts de compétences entraînant du transfert de personnel (qui représentent une part majeure des charges de fonctionnement).
Le coefficient d’intégration fiscale incitait à la prise de compétence (pour réduire les attributions de compensation), le nouveau coefficient de mutualisation incitera à la prise de compétence “gourmandes” en personnels et charges de fonctionnement.

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Dotation de mutualisation

Le troisième projet de décentralisation, intitulé Projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale contient des dispositions réformant la dotation globale de fonctionnement des intercommunalités. Ce projet de loi prévoit la modification de la dotation d’intercommunalité à compter de 2015.

[boite_note]À compter de 2015, une dotation de mutualisation calculée en fonction de la population totale des communes membres et du coefficient intercommunal de mutualisation de l’établissement public de coopération intercommunale.[/boite_note]


Actuellement, la dotation d’intercommunalité est répartie en 2 parts : la dotation de base, répartie en fonction de la population et du coefficient d’intégration fiscale (CIF), et la dotation de péréquation, répartie en fonction de la population, du coefficient d’intégration fiscale, et du potentiel fiscal 4 taxes de l’EPCI. Le projet de loi prévoit d’ajouter une troisième composante : la dotation de mutualisation. Cette dotation serait répartie en fonction de la population et d’un nouveau critère, le coefficient intercommunal de mutualisation (CIM) (lire à ce sujet ici).

Cette nouvelle dotation serait financée à enveloppe constante : le montant total de la dotation d’intercommunalité ne serait pas impacté par cette nouvelle dotation. Par conséquent, c’est par la baisse d’autres composantes de la dotation d’intercommunalité que cette nouvelle dotation serait financée. L’article 39 du projet de loi prévoit :

[boite_note]À compter de 2015, les sommes affectées à chacune des catégories d’établissements publics de coopération intercommunale […] sont réparties entre les établissements à raison de 25 % pour la dotation de base, de 65 % pour la dotation de péréquation et de 10 % pour la dotation de mutualisation.[/boite_note]

Il faut comprendre ces pondérations, comme s’appliquant à la dotation d’intercommunalité avant garantie. Actuellement, le poids des deux composantes de la dotation d’intercommunalité est de l’ordre de 45%-46% pour la dotation de base et de 54%55% pour la dotation de péréquation. La modification proposée a donc plusieurs conséquences :

  1. Une diminution sensible de la dotation de base, passant de 45%-46% à 10% de la dotation d’intercommunaltié, c’est à dire du poids du coefficient d’intégration fiscale au sein de la dotation d’intercommunalité, car cette dotation n’est répartie qu’en fonction de la population pondérée par le CIF,
  2. Une légère augmentation de la dotation de péréquation, et donc de l’importance du critère potentiel fiscal 4 taxes,
  3. L’instauration d’une nouvelle dotation, dont le poids serait inférieur à la dotation de base.

Ainsi, l’instauration d’une nouvelle dotation s’accompagne d’un renforcement du critère du potentiel fiscal. Cet effet sera notamment sensible pour les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique ne bénéficiant pas d’une DGF bonifiée, dont la part péréquation représente déjà en moyenne 69% de la dotation d’intercommunalité. Avec cette nouvelle répartition, le poids de la par péréquation, en fonction du CIF et du potentiel fiscal 4 taxes, passerait à près de 80% du total de la dotation d’intercommunalité.

 

[boite_info]Accéder au dossier législatif sur le projet de loi des solidarités locales sur le site du Sénat[/boite_info]

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Mutualisation des personnels

La définition même de la mutualisation est relativement floue, car aucun texte de loi ne la définit. Il ne s’agit pas d’un terme juridique à proprement parler. Cependant, plusieurs articles du code général des collectivités territoriales prévoient des dispositions qui concernent la mutualisation des agents.

Jusqu’à la loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) du 16 décembre 2010, le cadre juridique de mutualisation des agents au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) était limité à 3 cas : le transfert à l’échelon intercommunal, la mise à disposition d’un service, ou la gestion unifiée de service. Cette dernière disposition permettait à la Communauté de mettre ses agents à la disposition des communes, mais sans avoir à recourir à une convention (une délibération du conseil communautaire suffisait).

La loi RCT et les nouvelles rédactions des articles L.5211-4-1 et L.5211-4-2 du CGCT a institué un nouveau cadre juridique à la mutualisation, en distinguant 2 cas :

  • Le transfert de compétences : la mise à disposition des agents peut être soit “descendante” si les agents de la Communauté sont mis à disposition des communes, soit “ascendante” si les agents restent communaux et sont mis à disposition de la Communauté. Les modalités de cette mise à disposition doivent faire l’objet d’une convention entre la commune et la communauté.
  • Les services communs : nouvelle notion introduite par la loi RCT, la création de services communs n’est possible qu’en dehors des compétences transférées. La création de services communs concerne donc les services fonctionnels des collectivités. Les modalités de création sont gérés par convention, et si l’EPCI est à fiscalité professionnelle unique, les modalités financières peuvent être imputés sur les attributions de compensation.

Une communauté pourra donc avoir des agents mis à disposition ou transférés pour les compétences transférées, et des services communs pour les services fonctionnels (RH, finances, informatique, communication,…).

La définition actuelle de la mutualisation revêt donc différents mesures : mise à disposition ascendante, mise à disposition descendante, création de services communs, et transferts d’agents (cette dernière forme représentant la forme la plus aboutie de mutualisation des agents sur un territoire).

 

[boite_info]En savoir plus sur la mutualisation avec le Blog de la réforme territoriale

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Enquête sur l'impact de la RCT sur la compétence OM

L’association AMORCE a conduit une enquête auprès de plus de 240 groupements de collectivités (173 réponses) quelques jours
seulement après la date limite de publication par les préfets des SDCI. Il en ressort 3 éléments :

  • L’intensité variable des modifications de périmètre des groupements de collectivités compétents en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés en fonction du type d’établissement,
  • Nouvelles perspectives en matière de mutualisation des ressources entre groupements : une véritable appropriation par les acteurs territoriaux. Près de la moitié des groupements interrogés ont déclaré être engagés ou compter s’engager dans une forme de coopération de nature conventionnelle. Les motivations de ces coopérations sont de nature très opérationnelle. Il s’agit avant tout d’optimiser le fonctionnement des installations de traitement via l’apport de tonnages extérieurs ou de prévenir les carences en exutoire. Plus rares sont les groupements qui envisagent la mutualisation conventionnelle en tant que  marchepied vers un rapprochement institutionnel ultérieur.
  • Près du tiers des groupements interrogés considèrent que la RCT aura un impact sur la façon dont ils exercent la compétence déchets, sans que cette proportion ne recoupe parfaitement celle des groupements qui déclarent une  modification de leur périmètre. Les syndicats de collectivités surtout, ne peuvent pas seulement raisonner en termes de périmètre ; ils peuvent être confrontés à périmètre constant à de fortes recompositions internes de leurs adhérents.

Le site Localtis.info a publié le rapport de l’enquête sur l’impact de la réforme des collectivités territoriales sur la gestion des déchets.

[boite_telechargement]Télécharger le rapport

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Mutualisation des services

Un article intéressant sur la mutualisation des services à lire sur Localtis :

A priori source d’efficacité, la mutualisation des services a le vent en poupe. Mais le succès d’un tel chantier n’est pas garanti. De nombreux obstacles, essentiellement d’ordre politique, peuvent surgir. Une étude inédite, réalisée pour l’ADCF à partir de l’analyse d’une vingtaine d’exemples, les décortique. Sans constituer un mode d’emploi, le document apporte de multiples conseils pratiques aux décideurs locaux.

La mutualisation des services est promise à un bel avenir. Confrontés à des contraintes budgétaires croissantes, les responsables des communes et groupements de communes trouvent en effet de multiples avantages à partager des personnels entre leurs structures. Ils comptent ainsi limiter la réduction éventuelle des services rendus aux usagers, favoriser l’intégration de leurs structures, améliorer leur fonctionnement administratif, ou encore souvent – mais moins qu’auparavant – réaliser des économies. Beaucoup d’élus partagent naturellement ces motivations. Certains ne se sont pas encore penchés sur le sujet, mais seront certainement obligés de le faire, car la loi de réforme des collectivités territoriales a prévu, en son article 67, l’élaboration d’un rapport de mutualisation accompagné d’un schéma. Les élus locaux décideront librement du contenu de ce schéma. Et c’est très bien ainsi, car “la mutualisation est un travail d’orfèvre, étroitement soumis aux circonstances et dont la dimension ‘artisanale’ doit être préservée”, assure une étude sur la mutualisation des services réalisée pour l’Assemblée des communautés de France (ADCF) par cinq élèves administrateurs territoriaux de l’Institut national d’études territoriales (Inet)*.

Lire la suite de l’article sur le site de Localtis.

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