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La fonction support « finances & gestion » se professionnalise dans les Collectivités. De plus en plus nombreuses sont celles qui mettent en place des outils de contrôle de gestion ou a minima des tableaux de bord de suivi de l’activité.

Pour autant, il n’est pas rare que malgré un démarrage sur les chapeaux de roues, la démarche engagée s’essouffle ensuite rapidement : manque de lisibilité, travail supplémentaire pour les services, indicateurs non pertinents,…

Pour inscrire la démarche dans la durée, une première étape indispensable sera la réflexion à propos des attentes des différents acteurs : élus, direction générale, services opérationnels.

Pour les élus, il s’agit le plus souvent de se doter des outils de pilotage et de suivi de la stratégie politique pluriannuelle : évolution des dépenses par politiques publiques, évolution de recettes de fonctionnement (fiscalité, dotations de l’Etat, flux budgétaires au sein du bloc communal), mise en œuvre du plan pluriannuel d’investissement, mobilisation des cofinancements, évolution du niveau d’endettement de la Collectivité.

Pour les Directions Générales, Il s’agit d’être en capacité de disposer des informations clés, sous forme d’indicateurs synthétiques, pour s’assurer de la conformité de la mise en œuvre du budget et de l’adéquation entre les missions et les moyens des services.

Le suivi mensuel des dépenses et des recettes peut-être réalisé par chapitre, par politique publique, par équipement,… Un zoom peut-être porté sur certaines natures de dépenses. A titre d’illustration, le taux de réalisation de l’enveloppe des rémunérations des non-titulaires permet de suivre au plus près les efforts réalisés par la Collectivité pour les renforts saisonniers et les remplacements des titulaires.

Pour les services opérationnels, le suivi déconcentré des engagements et des réalisations est un outil de responsabilisation des chefs de pôles et de services. La démarche permet de créer un lien entre les calendriers de préparation budgétaire, de commande publique et le suivi de la trésorerie de la Collectivité.

Les tableaux de bord seront ainsi construits sur la base d’indicateurs adaptés aux attentes de chacun.

Les Collectivités disposent toutes des informations nécessaires : les progiciels de comptabilité et de gestion permettent de mobiliser les données sur des durées pluriannuelles et d’opérer les extractions nécessaires sur les tableurs les plus usités. Le Cabinet Conseil EXFILO dispose de l’ingénierie nécessaire pour éviter les fastidieuses saisies multiples de données, qui sont à la fois sources d’erreurs et de découragement des bonnes volontés.

En conclusion, pour être efficiente, une démarche de création de « tableaux de bord Finances et Gestion » doit être adaptée aux attentes, à l’organisation et aux outils de chaque Collectivité.

Le Cabinet Conseil EXFILO vous propose d’être à vos côtés pour relever le défi.

La Loi dite « COVID19 » adoptée le 22 mars 2020 contient deux dispositions relatives aux finances publiques locales.

Il s’agit d’une part du report de la date butoir pour l’adoption des budgets primitifs 2020 ainsi que des Comptes administratifs et des Comptes de gestion 2019 des collectivités au 31 juillet 2020.

Il s’agit d’autre part de la mise entre parenthèse de la démarche contractualisée de plafonnement de progression des dépenses de fonctionnement (Pacte de Cahors), au vu des efforts demandés par l’Etat, et mis en œuvre, notamment par les Régions.

Il convient par ailleurs d’ores et déjà de s’interroger sur les effets futurs de la crise économique qui devrait faire suite à la crise sanitaire. La Loi de Finances rectificative adoptée le 23 mars 2020 est ainsi construit sur une hypothèse de croissance corrigée de + 1,3% à -1%.

Le nouveau mandat 2020-2026 des élus locaux ne démarre pas sous les meilleurs auspices.

Des ressources fiscales 2021 pourraient ainsi évoluer défavorablement.

Ce sera certainement le cas de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises, dont le produit est directement lié à l’activité économique. D’après le Rapport 2019 de la Cour des Comptes sur les finances locales publié en Juin 2019, la C.V.A.E. représente 34% du produit de la fiscalité économique du bloc communal. Son évolution annuelle moyenne s’établissait à 2,2% de 2013 à 2018, soit un taux supérieur à l’inflation.

Pour 2021, le produit fiscal perçu pourrait s’inscrire à la baisse.

2021 constituera également l’année d’entrée en vigueur de la compensation par l’Etat de la suppression de la taxe d’habitation par une fraction de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (T.V.A.) pour les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale. Or, le produit de T.V.A. pourrait s’inscrire en nette baisse en 2020 par rapport à l’année précédente, alors que sa progression annuelle moyenne s’établissait à 2,6% sur les vingt dernières années (voir nos articles précédents sur le sujet).

Si les dispositions de la Loi de Finances initiale sont maintenues telles quelles, cette évolution défavorable pourrait être sans effet pour les E.P.C.I. Le texte prévoit en effet un mécanisme de garantie pour les Collectivités à hauteur du produit de taxe d’habitation perçu en 2020 avec les taux appliqués en 2017 (et corrigé des rôles supplémentaires). Le produit versé aux collectivités serait préservé en 2021, au niveau de 2020.

Il y a cependant fort à parier, qu’en cas de reprise de l’activité économique dès 2021, et donc du montant de T.V.A. perçu par l’Etat, le taux de progression du reversement aux collectivités concernées ne soit pas appliqué comme cela était initialement prévu pour les années suivantes…

… Et que, par ailleurs, de nouvelles dispositions ne manqueront pas de solliciter les Collectivités locales pour participer au redressement des finances publiques, le déficit public étant attendu aux alentours de 4% en 2020, au vu des circonstances exceptionnelles.

Pour rappel, après la crise financière de 2008/2009, c’est un effort de dix milliards d’euros sur les dotations de l’Etat qui avait été mis en œuvre entre 2014 et 2017.

Les dispositions de l’article 5 du projet de Loi « Engagement & Proximité », prévoient qu’un E.P.C.I. (Communauté de Communes ou d’Agglomération) puisse déléguer tout ou partie des compétences « eau » et/ou « assainissement » aux Communes.

Vous pouvez retrouver les premiers articles d’EXFILO sur le projet de Loi : compétences eau et assainissement, pacte de gouvernance, et ici pour la présentation générique.

Le projet de Loi va désormais être soumis aux Sénateurs en première lecture cet automne, puis aux Députés, pour une adoption attendue avant la fin de l’année 2019.

La première version du texte prévoit que l’E.P.C.I. délégant demeurerait pleinement responsable de la bonne exécution de la politique. La délégation interviendrait dans un cadre conventionnel, qui fixerait la durée et le cahier des charges de l’exercice de la compétence. L’étude d’impact portant sur l’article 5 du projet de Loi cite à ce titre (page 46) « un plan d’investissement » que la Commune s’engagerait à réaliser.

Mais de quels moyens disposera la Commune pour gérer la compétence et réaliser les investissements conventionnés ?

Les dispositions de l’étude d’impact législative ne répondent qu’en partie à cette question (p47), en s’attachant à déterminer l’impact économique et financier de la délégation de compétence sur le calcul du C.I.F. (Coefficient d’Intégration Fiscale).
Ainsi, il est indiqué que : « dans le cas d’une délégation décidée, quand une communauté d’agglomération confiera la gestion de la compétence à une Commune, en accompagnant la gestion d’une part de la redevance assainissement… ». Il semblerait dès lors, que la Commune devra bien être en mesure de retracer les dépenses et recettes relatives au S.P.I.C., dans le cadre d’un budget annexe, puisqu’elle assumerait la maîtrise d’ouvrage de l’exploitation et des investissements.

Par contre, plusieurs schémas peuvent être imaginés en ce qui concerne la fixation des tarifs et la perception des redevances :

  •  une fixation des tarifs et une perception des redevances par la Commune, au plus près des besoins du service et dans le respect des dispositions du conventionnelles passées avec l’E.P.C.I., pour le compte de l’intercommunalité ;
  • une fixation des tarifs et une perception des redevances par l’intercommunalité, dans une logique d’harmonisation des tarifs et des modes de gestion, une part étant ensuite reversée par l’E.P.C.I. à la Commune, selon les dispositions conventionnées ;
  • une fixation des tarifs et une perception des redevances par l’intercommunalité et l’instauration d’une « surtaxe » communale, destinée plus précisément à la prise en charge de la réalisation des investissements nécessaires avant transfert à l’E.P.C.I.

Les travaux parlementaires de cet automne devraient permettre d’apporter les éclairages sur ces questions, éclairages indispensables pour un dispositif qui se voudrait opérationnel dès le 1er janvier 2020.

La loi relative à l’administration territoriale de la République du 6 février 1992 a rendu obligatoire la publication d’un certain nombre d’indicateurs financiers pour les collectivités locales et leurs établissements publics.

Ces indicateurs ont pour objectif d’accroître la transparence et l’information des citoyens, ainsi que permettre le positionnement de la collectivité par rapport aux autres, et la détection de difficultés.

Précisons au préalable que l’analyse de ratios doit se faire :

  • de manière pluriannuelle : le niveau d’un ratio une année donnée ne veut rien dire en soi, c’est son évolution au cours des dernières années qui permet de caractériser la trajectoire financière de la collectivité. Ainsi, si une commune a, une année donnée, un taux d’endettement de 50% (encours de dette sur recettes de fonctionnement), on ne peut rien en déduire. En effet, il peut s’agir d’une commune en phase d’endettement (par exemple si le ratio était de 30% l’année précédente) ou de désendettement (par exemple si le ratio était de 60% l’année précédente). Même le rythme de progression de l’indicateur sert à l’analyse.
  • Par comparaison à d’autres communes de situation comparable : strate de population, régime fiscal applicable, si possible compétences exercée par l’EPCI,…

Voici quelques uns des ratios les plus utilisés :

Taux d’autonomie financière :

    le ratio « Produit des impositions directes / recettes réelles de fonctionnement », donne une mesure de l’autonomie financière de la commune. Il met en effet en parallèle le produit issu des contributions directes et l’ensemble des recettes permettant le fonctionnement de la collectivité. Il faut signaler que ce ratio intègre uniquement le produit des contributions directes et non l’ensemble des recettes fiscales de la commune.

Pour plus de la moitié des communes, le produit des contributions directes représente plus de 33% de leurs recettes réelles de fonctionnement.

Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal :

    Ce ratio mesure le niveau de la pression fiscale exercée par la commune sur les habitants et les entreprises. Il se calcule en rapportant le produit des impositions directes au potentiel fiscal (calculé en multipliant chaque base des quatre taxes par les taux moyens nationaux). L’analyse de cet indicateur suppose de prendre quelques précautions. En effet, l’ appartenance de la commune à une structure intercommunale peut profondément modifier la nature et le niveau des recettes fiscales. Notons que ce ratio, s’il permet de comparer les taux d’imposition, n’est pas révélateur du montant effectivement payé par les contribuables : ce ratio pénalise les communes aux bases d’imposition faibles qui doivent appliquer des taux plus élevés pour obtenir un produit équivalent.

Taux de dépendance financière :

    Le ratio « dotation globale de fonctionnement / recettes réelles de fonctionnement », permet d’apprécier le degré de « dépendance financière » de la commune à la principale dotation de l’État. Cet indicateur ne mesure qu’une partie de la dépendance financière de la ville, son calcul n’intègre pas en effet l’ensemble des dotations versées par l’État à la commune,mais uniquement la dotation globale de fonctionnement. Plus de la moitié des communes ont une dotation globale de fonctionnement qui représente 1/3 de leurs ressources.

Endettement par habitant :

    Ce ratio, considéré comme un indicateur de risque , mesure le niveau d’endettement de la commune. Pour autant, la seule utilisation de ce ratio s’avère insuffisante dans l’analyse de l’endettement communal et peut se prêter à des analyses trop sommaires. La capacité de la commune à rembourser sa dette et le choix d’investir directement ou « i n d i r e c t e m e n t » (intercommunalité, concessions…) doivent être pris en compte.

Capacité de désendettement :

    La capacité de désendettement est un indicateur très utilisé pour mesurer la solvabilité de la commune. Ce ratio compare le niveau de l’épargne brute – qui sert à couvrir en priorité les remboursements de dette – à celui de l’encours, qui mesure les futurs remboursements. Rapportant un flux à un stock, cet indicateur se mesure en années. Plus que son niveau,c’est son évolution sur plusieurs années qui permet d’évaluer la solvabilité de la commune. Il permet de savoir en combien d’années la commune pourrait rembourser sa dette si elle y consacrait toute son épargne brute. Il est généralement admis que le seuil critique, révélateur de tensions futures, est entre 10 et 12 ans. Les collectivités ont en moyenne une capacité de désendettement entre 5 et 7 ans.

Et vous

L’équilibre budgétaire du budget d’une commune ou d’une intercommunalité s’apprécie en fonction des règles édictées à l’article L.1612-4 du code général des collectivités territoriales.

Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice.

Ces règles de finances locales sont commentées par l’instruction M14 :

Article L.1612-4 CGCT :

« Conformément à l’article 1612-4 du C.G.C.T., le budget est en équilibre si les conditions suivantes sont réalisées :

– les dépenses et les recettes doivent être évaluées de façon sincère, sans omission, majoration ni minoration;

– le remboursement en capital des annuités d’emprunts à échoir au cours de l’exercice doit être exclusivement couvert par des ressources propres ; ces dernières sont composées des ressources propres d’origine interne et des ressources propres d’origine externe ;

l’équilibre doit être réalisé par section ; n’est pas considéré comme étant en déséquilibre un budget dont la section de fonctionnement comporte ou reprend un excédent reporté par décision du conseil municipal ou dont la section d’investissement comporte un excédent notamment après inscription des dotations aux amortissements et aux provisions exigées ;

– lorsque l’exécution du budget du dernier exercice connu a fait apparaître un déficit, l’équilibre du budget n’est réputé assuré que s’il prévoit les mesures nécessaires pour résorber ce déficit ;

– enfin, toutes les dépenses obligatoires prévues aux articles L.2321-2 et L.2321-3 du C.G.C.T., correctement évaluées, doivent figurer au budget.

 Les ressources propres d’origine interne comprennent :

– les amortissements et provisions, déduction faite des reprises sur les amortissements et les provisions. Il s’agit donc des recettes des comptes 28, 144, 146, 15, 29, 49, 59 et 39 à l’exception des comptes 392 et 397 ; ces recettes doivent être diminuées des dépenses constatées à ces comptes ;

– les recettes correspondant à l’amortissement des charges à répartir sur plusieurs exercices enregistrées au compte 481 ;

– le virement de la section de fonctionnement à la section d’investissement ;

– le produit des cessions d’immobilisations (recettes au compte 2.. + ou – dépenses constatées au compte 19)

– lorsque le résultat à la clôture de l’exercice N – 1 a été affecté dès le budget primitif, il faut également tenir compte du résultat de fonctionnement affecté en réserves au compte 1068, déduction faite du déficit d’investissement reporté au budget.

 Les ressources propres d’origine externe comprennent :

– les dotations ou compléments de dotation (compte 1021) sous réserve qu’il s’agisse de dotations en espèces. Les dotations en nature qui ont leur contrepartie dans l’accroissement de l’actif communal ne peuvent être considérées comme des ressources disponibles pour financer d’autres dépenses ;

– les fonds globalisés d’investissement, c’est-à-dire : le FCTVA (compte 10222), la TLE (compte 10223), les taxes d’urbanisme non affectées :

Versement pour dépassement du plafond légal de densité (compte 10224)

Participation pour dépassement du coefficient d’occupation des sols (compte 10225)

– les subventions d’investissement affectées globalement au financement de la section d’investissement ou versées pour atténuer la charge de la dette (compte 138) ;

– les dons et legs non grevés de charges (compte 1025). « 

Les conditions de l’équilibre budgétaire des finances locales peuvent être résumées comme suit :

  • Les opérations budgétaires (mouvements réels et mouvements pour ordre) de la section de fonctionnement doivent être équilibrées en dépenses et recettes.
  • Les opérations budgétaires (mouvements réels et mouvements pour ordre) de la section d’investissement doivent être équilibrées en dépenses et recettes.
  • Le remboursement du capital de la dette de l’exercice doit être couvert par des recettes propres de fonctionnement (virement à la section d’investissement ou épargne nette, produits de cession d’immobilisations) et recettes propres d‘investissement (réelles ou pour ordre) dont la liste limitative est fixée : dotations, FCTVA, TLE, subventions non affectées, dons et legs.

Ainsi, le capital de la dette à rembourser (K) doit être a minima couvert par des ressources dont la liste est définie. Cette couverture est un minima dans la mesure où :

  • Certaines de ces ressources sont des opérations calculées, indépendantes du montant de la dette à rembourser; elles peuvent ainsi se fixer à un niveau supérieur à celui nécessaire pour le strict équilibre de l’annuité en capital à rembourser (dotations aux amortissements, par exemple).
  • Dans l’hypothèse où ces ressources ne suffiraient pas à couvrir l’annuité en capital de la dette à échoir dans l’exercice, le virement complémentaire  doit se fixer à un niveau suffisant pour couvrir cet écart.

Le contrôle de l’équilibre revient donc à calculer un niveau minimum de virement, assurant la vérification de l’équation suivante :

Virement minimum =  Annuité en capital à rembourser – ressources propres d’origine interne – ressources propres d’origine externe.

En 2012, les dépenses de fonctionnement des collectivités locales ont augmenté de 3,1 %, niveau très supérieur à l’inflation, après 2,2 % en 2010 et 2,8 % en 2011. La croissance des frais de personnel a été particulièrement importante, alors que les transferts liés à la loi LRL sont achevés. Cette hausse des frais de personnel est imputable en partie aux évolutions du SMIC, en janvier 2012, puis en juillet 2012, lesquelles se traduisent par un relèvement des indices de traitement les plus faibles dans la fonction publique.

En revanche, leurs recettes de fonctionnement ont évolué plus modérément : si les ressources liées aux impôts locaux ont augmenté de 3,8 %, d’une part en raison de la hausse des bases fiscales des impôts ménages, et d’autre part de la croissance des impôts économiques, l’atonie du marché immobilier s’est traduite par un repli des montants des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) destinés aux collectivités locales, tandis que le niveau des concours de l’Etat subit le gel en valeur de l’enveloppe normée comme en 2011. Aussi le niveau de l’épargne brute, a-t-il légèrement baissé en 2012 : il est d’environ 31,4 Md€.

[citation alignement= »left »]En 2013, les communes devraient poursuivre leur effort d’investissement malgré des perspectives de ralentissement de l’épargne brute[/citation]

Malgré ce repli de l’épargne brute, les collectivités locales ont maintenu globalement en 2012 un niveau d’investissement (hors remboursements de la dette) supérieur à celui de 2011, soit 55 Md€. C’est dans le secteur communal que les dépenses d’investissement progressent le plus significativement.
En revanche, tous les niveaux de collectivité, compte tenu de l’évolution faible de leurs ressources d’investissement, affichent un recours plus important à l’emprunt. En effet, l’accès au crédit s’est détendu au cours de l’exercice 2012. Fin 2012, l’endettement des collectivités a progressé nettement.

Le bloc communal, malgré l’évolution favorable des ressources de fiscalité directe locale, enregistre en 2012 un tassement de sa capacité de financement. Cependant, il poursuit son effort d’équipement entamé en 2011, en le finançant par un plus large recours à l’emprunt. Par ailleurs, 2012 est le premier exercice de mise en oeuvre du FPIC, mécanisme national de péréquation horizontale, qui a redistribué 150 M€.

Dans les départements, l’effet de ciseau entre évolution des dépenses et des recettes de fonctionnement a perduré. En effet, la croissance des dépenses d’aide sociale à la charge des départements est liée à la situation du marché du travail, laquelle se détériore sensiblement depuis mi 2011.
L’article 48 de la LFR 2012 prévoit un fonds de soutien aux départements doté de 170 M€ prélevés sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Les régions disposent de ressources contraintes, que ce soient le panier de recettes fiscales sur lesquelles elles n’ont pas de pouvoir de taux, ou les concours financiers dont les montants sont équivalents à ceux de 2011. Face à ces recettes peu dynamiques, elles supportent des charges à la hausse, liées au personnel et à la compétence transport.
Malgré des capacités de financement en retrait, elles ont maintenu leur niveau d’investissement, et, pour cela, ont eu recours fortement à l’emprunt. Leur taux d’endettement atteint près de 85 % fin 2012.

2013 constitue la dernière année avant les élections municipales au printemps 2014. Les communes devraient donc poursuivre leur effort d’investissement malgré des perspectives de ralentissement de l’épargne brute. Le bloc communal conserve un pouvoir de taux sur des ressources fiscales « ménages » dont les bases évoluent favorablement, et sur la CFE. La situation du bloc communal apparait globalement saine. Dans le cadre du FPIC, après 150 M€ répartis en 2012, 360 M€ seront redistribués en 2013.

[boite_telechargement]Rapport de l’observatoire des finances locales 2013[/boite_telechargement]