Taxe d’habitation : les collectivités locales vont-elles devoir se payer l’exonération de 80% des contribuables ?

Parmi les mesures phares du programme du Président Macron figure en tête d’affiche la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables. Cette mesure interpelle fortement les collectivités locales dans la mesure où l’expérience a toujours montré que lorsque l’Etat réduit ou supprime une imposition locale (part salaires de la taxe professionnelle en 1999, mise en place d’exonérations fiscales), si la compensation de l’Etat vers les collectivités locales s’est bien faite à l’euro près au moment de la suppression et les quelques années suivantes, les compensations ont ensuite débuté une dégressivité. C’est ainsi que les compensations versées par l’Etat aux collectivités sont réduites d’année en année, entraînant une perte que doivent financer les collectivités.

La “suppression” de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables serait différente dans l’approche, dans la mesure où il ne s’agirait pas d’une exonération mais d’un dégrèvement. Ainsi, concrètement, c’est l’Etat qui prendrait à sa charge les cotisations des 80% de contribuables bénéficiant du dégrèvement. Pour les collectivités, en apparence, ce serait un jeu à somme nulle … en apparence seulement !

Ainsi, le programme d’En Marche indique :

1- Une probable perte du pouvoir de taux des collectivités locales sur 80% des contribuables de taxe d’habitation

  • “D’ici 2020, 4 Français sur 5 ne paieront plus la taxe d’habitation sur leur résidence principale. À partir de 2018, la taxe sera allégée en trois paliers jusqu’à un dégrèvement total en 2020 pour les foyers concernés.“
  • “L’autonomie fiscale et les ressources des collectivités seront entièrement préservées : l’Etat paiera la taxe d’habitation à la place des ménages et à l’euro près. Ce dégrèvement se fera sur la base des taux 2016. Les bases seront actualisées en fonction notamment de l’évolution de la population.“

source : Programme En Marche, Partie Fiscalité et prélèvements obligatoires (lien)

Il s’agirait donc de l’extension du mécanisme actuel de dégrèvement de la taxe d’habitation, qui concerne actuellement quelques 40% des contribuables. Un point cependant interpelle : “4 Français sur 5 ne paieront plus la taxe d’habitation sur leur résidence principale“. Or dans le système actuel, les collectivités locales ont encore un pouvoir de taux sur la taxe d’habitation, c’est à dire qu’elles peuvent librement choisir d’augmenter (1), le taux de la taxe d’habitation, l’Etat acquittant la cotisation à hauteur d’un taux d’imposition figé, et le contribuable dégrevé acquittant lui la part de cotisation liée à l’augmentation du taux d’imposition(2). Donc dans le système actuel de dégrèvement, les contribuables peuvent encore continuer à payer des cotisations.

Le programme d’En Marche annonce à la fois une absence de toute cotisation de taxe d’habitation pour 4 français sur 5, et le fait que l’Etat compensera le dégrèvement à hauteur du taux d’imposition 2016. Cela semble impliquer que les collectivités locales vont perdre leur pouvoir de taux sur les contribuables dégrevés ! Ce risque semble d’autant plus probable qu’il serait difficile de faire autrement, puisque ce serait sinon fournir aux collectivités un moyen simple d’augmenter leurs ressources fiscales sans faire payer les contribuables.

 

2- Une mesure payée par les collectivités locales elles-mêmes ?

Le programme du candidat indique aussi :

  • Partie Fiscalité et prélèvement obligatoires : “10 milliards d’euros seront consacrés à cette réforme. C’est intégré dans notre cadrage budgétaire : nous y consacrerons une partie des économies. Aucune hausse d’impôt n’interviendra en compensation.“
  • Partie Finances publiques, à propos de l’effort d’économies à porter : “En contrepartie, les collectivités devront faire leur part : elles seront amenées à maîtriser leurs dépenses, pour une économie annuelle de 2 milliards par an ; cette trajectoire sera fixée dès le début de la législature.“

source : Programme En Marche, Partie Finances publiques (lien)

Ainsi, la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables coûterait à l’Etat près de 10 milliards d’euros, avec une mise en place étalée sur 3 ans (soit 3,33Mds€/an), et l’effort d’économies demandé par l’Etat aux collectivités locales serait lui de 10 milliards d’euros étalé sur 5 ans (soit 2Mds€/an).

La suppression de la taxe d’habitation coûterait 10 milliards d’euros, et l’effort d’économies demandé aux collectivités serait de 10 milliards d’euros. De là à conclure que les collectivités locales devront se payer elles-mêmes la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables, il n’y a qu’un pas. Le projet de loi de finances pour 2018 nous apportera les réponses.

 

(1) En cas de baisse du taux, la cotisation diminue et le contribuable n’a pas de risque à voir augmenter sa cotisation.

(2) Pour les contribuables dégrevés sous conditions de ressources. Les contribuables dégrevés de plus de 65 ans et les bénéficiaires du RSA sont dégrevés à 100% (article 1414 A, code général des impôts).

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Les compétences pour la DGF bonifiée 2018

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Pour les communautés de communes en fiscalité professionnelle unique, le travail de réflexion autour de la redéfinition des compétences communautaires dans le cadre de fusion d’EPCI doit à notre sens débuter par la détermination des compétences requises pour que le territoire continue à percevoir une DGF bonifiée en 2018 (et au-delà).

Pour rappel, une réforme de la DGF était (est) toujours prévue pour 2018 et pourrait venir supprimer cette bonification de la dotation d’intercommunalité ou remettre en cause son mode de calcul. Mais en l’absence de projet de réforme, il nous semble indispensable de se fixer ce premier objectif, pour l’année 2018.

C’est l’article L.5214-23-1 du CGCT, dans sa version en vigueur au 01/01/2018, qui dresse le nombre et la liste des compétences éligibles pour bénéficier d’une bonification de la dotation d’intercommunalité en 2018 (et au-delà): il faudra ainsi que les communautés de communes exercent 9 des 12 compétences obligatoires et optionnelles listées dans cet article, avec des libellés de compétences qui devront être strictement identiques à ceux détaillés dans cet article (sinon ces compétences ne seront pas prises en compte).

Précisons ici un élément important : les compétences obligatoires et optionnelles que doivent exercer les communautés de communes sont détaillées à l’article L.5214-16 du CGCT. Ainsi, toutes les communautés de communes ont dû reprendre dans leur statut, en 2017, l’ensemble des compétences obligatoires listées dans cet article, en respectant à la lettre les libellés proposés. Et elles doivent également exercer au minimum 3 des compétences optionnelles qui sont listées dans cet article, en reprenant là encore dans leurs statuts les libellés de ces compétences, tel que rédigés dans cet article. Cet élément aura son importance dans notre analyse des compétences nécessaires pour bénéficier de la DGF bonifiée.

Le tableau ci-dessous présente les 12 compétences obligatoires et optionnelles listées à l’article L.5214-23-1 du CGCT et qui peuvent déclencher l’éligibilité à la bonification de la dotation d’intercommunalité, sous réserve d’en exercer au moins 9, à partir de 2018.

Compétences pour la DGF bonifiée

Compétences pour la DGF bonifiée

Avant de faire le point sur ces compétences optionnelles, une compétence obligatoire doit cependant faire l’objet d’une précision importante : la compétence aménagement de l’espace. En effet, dans l’article L.5214-23-1 du CGCT cette compétence est précisément rédigée de la façon suivante :  « En matière d’aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; à compter du 1er janvier 2018, plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire ; ». Afin d’être comptabilisé pour la DGF bonifiée, il faudra donc qu’une communauté de communes à FPU exerce la compétence PLUI (que cette compétence n’ait pas été rejeté par la minorité de blocage des conseils municipaux) ainsi que la compétence Zones d’Aménagement Concerté. Dans le cas contraire, la compétence Aménagement de l’espace ne sera pas retenue comme une des compétences prises en compte pour déterminer l’éligibilité à la DGF bonifiée.

 

Dans le cas d’EPCI issu de fusion au 1er janvier 2017, c’est le conseil communautaire qui devra décider, parmi les compétences exercées par les EPCI préexistants, celles qui seront restituées aux communes. Cette décision devra être prise avant le 31/12/2017, par simple délibération du conseil communautaire, à la majorité des suffrages exprimés. Les communes ne seront donc pas amenées à se prononcer sur cette redéfinition des compétences communautaires.

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Quel effet sur le CIF reste-il pour les compétences transférées ?

Le contexte financier national a bien évolué depuis le début des années 2010. Auparavant (avant la réforme de la TP et la baisse de l’enveloppe nationale de DGF), il était toujours intéressant pour une communauté en régime de FPU (ou « TPU » avant 2010) d’étendre le champ de ses compétences, financièrement parlant. Et ce pour deux raisons majeures :

  • Un effet certain sur le CIF (Coefficient d’intégration fiscale) était assuré, ce qui se traduisait mécaniquement par une hausse sensible de la dotation d’intercommunalité ;
  • La croissance des charges qui était transférée à la Communauté, suite à ce transfert de compétences, était en général absorbée et financée sans aucun problème par la seule croissance du produit de de taxe professionnelle (TP), dont bénéficiait quasi-exclusivement la Communauté (en régime de TPU/FPU).

 

L’effet sur le CIF repose sur le principe suivant : le calcul de la dotation d’intercommunalité repose (schématiquement) sur 4 critères multiplicatifs (et ce depuis le début des années 2000) :  la population, le CIF, le potentiel fiscal/financier, les valeurs de points.

Les valeurs de points constituent la variable d’ajustement du système, au niveau national : elles sont calculées en fonction de l’enveloppe globale de DGF attribuée par le législateur aux différentes catégories d’EPCI, et en fonction des valeur moyennes nationales de potentiel fiscal/financier et de CIF, ainsi qu’en fonction de la population totale de l’année de calcul. Si le législateur décidait une année donnée de ne pas augmenter l’enveloppe globale de DGF alors que la population et le CIF moyen étaient en augmentation, il lui suffisait de diminuer les valeurs de points, pour reverser un montant global de DGF stable.

Jusqu’en 2010 environ, ces valeurs de points étaient globalement stables d’une année sur l’autre (voire certaines années en légère augmentation). Ainsi, un EPCI dont la population et le potentiel fiscal/financier étaient stables, mais dont le CIF connaissait une progression de 10% était assuré d’avoir une DGF en hausse minimum de 10%.

Le rapport entre les compétences exercées par l’EPCI et son CIF repose sur le principe suivant : le CIF sert à déterminer le poids fiscal de l’EPCI par rapport à celui des communes membres. Pour les EPCI en régime de FPU (anciennement TPU), la fiscalité prend en compte les AC reversées aux communes. Une nouvelle prise de compétence communautaire se traduit ainsi par une baisse des AC reversées aux communes (baisse plus ou moins importante selon la ou les compétences transférées) et donc un poids fiscal de l’EPCI en augmentation, par rapport à celui des communes. Rappelons cependant que l’effet n’est pas immédiat : il existe un décalage de 2 ans entre le transfert de la compétence et son impact sur le CIF (prise en compte des AC N-2 dans l’équation du CIF).

Depuis les années 2012 environ, l’enveloppe nationale de DGF attribuée aux intercommunalités (idem pour les autres collectivités) est en diminution. Dans le même temps la population a continué chaque année d’augmenter. Les premiers SDCI de 2012 ont occasionné des fusions d’EPCI qui ont mécaniquement entraîné des hausses de CIF pour ces EPCI (mécanismes de bonification automatique du CIF en cas de fusion). De fait, les valeurs de points sont en constante diminution depuis cette époque, pour équilibrer le tout.

Ce mouvement de fonds est toujours à l’œuvre aujourd’hui, notamment avec les SDCI de 2017.

Ainsi donc, prendre des compétences dans l’optique d’optimiser son CIF, et ainsi garantir à la Communauté une DGF en sensible progression, reviendrait à prendre un pari risqué ou tout du moins avec un résultat à la clé hypothétique :

  • Il faut compter deux ans de décalage entre la prise de compétence et son effet sur le CIF : soit un premier effet potentiel en 2020 pour des transferts de compétences organisés en 2018. Soyons clairs : d’ici là, il se peut que le calcul de la DGF soit fortement réformé et qu’il n’y ait plus aucune incitation financière pour favoriser les transferts de compétences vers les EPCI (rôle actuel du CIF). On l’a bien vu avec la loi NOTRe : le législateur peut tout à moment obliger les communautés à prendre des compétences, ce qui est par essence une méthode plus efficace que celle reposant sur une incitation financière et le bon vouloir des communautés ;
  • Les fusions massives qui ont été imposées en 2017 vont conduire mécaniquement à une hausse du CIF moyen national : boni de 5% sur le CIF accordé au moment de la fusion pour la plupart des EPCI qui ont fusionné, couplée à une « harmonisation par le haut » des compétences optionnelles et facultatives (il est rare que les communautés restituent à l’occasion des fusions des compétences lourdes aux communes ; c’est plutôt le phénomène inverse qui est observé). Ainsi, même si le calcul de la DGF n’était pas modifié, il faudrait qu’un EPCI prenne un maximum de compétences pour bénéficier d’un petit avantage comparatif sur le CIF, par rapport aux autres territoires. Dit autrement il faudra que son CIF augmente beaucoup plus vite que le CIF moyen national pour bénéficier d’un petit gain sur sa DGF.

Pour toutes ces raisons, et tant qu’un projet de réforme de la DGF ne sera pas publié, ou clairement annulé, il convient d’être très prudent sur d’hypothétiques gains de DGF suite à des prises de compétences, et ne pas s’orienter vers des prises de compétences uniquement pour bénéficier dans deux ans d’un possible supplément de DGF.

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Les modes de répartition du FPIC entre EPCI et communes membres

Depuis le 27 avril, les montants individuels des prélèvements et des versements au titre du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) pour 2017 sont consultables en ligne sur le site des dotations de la DGCL.

Une fois le prélèvement ou le reversement calculé au niveau d’un ensemble intercommunal, celui-ci est réparti entre l’EPCI et ses communes membres en deux temps : dans un premier temps entre l’EPCI d’une part et l’ensemble de ses communes membres d’autre part, dans un second temps entre les communes membres.

Exfilo vous propose de revenir sur les différents modes de répartition au titre du FPIC prévue par le CGCT aux articles L.2336-3 pour le prélèvement et L.2336-5 pour le reversement.

  1. La répartition interne « de droit commun »

La répartition interne de droit commun s’effectue en deux temps. Dans un premier temps, elle s’effectue entre l’EPCI et ses communes membres en fonction du coefficient d’intégration fiscale (CIF), puis, entre chacune des communes en fonction du potentiel financier par habitant et de leur population. Aucune délibération n’est nécessaire dans ce cas.

  1. La répartition dérogatoire « à la majorité des deux tiers »

La répartition dérogatoire doit être adoptée par délibération à la majorité des deux tiers de l’assemblée délibérante dans un délai de deux mois à compter de l’information du préfet.

Dans ce cas, le prélèvement et/ou le reversement sont dans un premier temps répartis entre l’EPCI et ses communes membres en fonction du CIF, librement mais sans avoir pour effet de s’écarter de plus de 30% du montant de droit commun.

Et dans un second temps, la répartition s’effectue entre chacune des communes membres en fonction de trois critères :

  • la population,
  • l’écart entre le revenu par habitant des communes et le revenu moyen par habitant de l’ensemble intercommunal,
  • et le potentiel fiscal ou financier par habitant (ou insuffisance du potentiel fiscal ou financier par habitant s’il s’agit d’un reversement) de ces communes au regard du potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale.

Ces critères peuvent être complétés par d’autres critères de ressources ou de charges déterminés par le conseil communautaire.

Toutefois, ces modalités ne peuvent pas avoir pour effet de majorer ou de minorer de plus de 30 % le montant de l’attribution ou de la contribution d’une commune membre par rapport à celle calculée selon le droit commun.

  1. La répartition dérogatoire dite « libre »

La répartition dérogatoire dite « libre » permet au conseil communautaire de choisir librement la répartition du prélèvement ou du reversement entre l’EPCI et ses communes membres suivant ses propres critères.

Cette répartition peut s’effectuer :

  • soit par délibération de l’organe délibérant statuant à l’unanimité dans un délai de deux mois à compter de l’information du préfet,
  • soit par délibération de l’organe délibérant statuant à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés dans un délai de deux mois à compter de l’information du préfet, et approuvée par les conseils municipaux des communes membres. Les communes disposent alors de deux mois à compter de la délibération de l’EPCI pour se prononcer. A défaut, elles sont réputées l’avoir approuvée.

Il convient de noter que la loi de finances pour 2017 (LFI 2017) a corrigé certaines situations constatées localement, dans lesquelles, des communes « riches » bénéficiaient, par un effet d’aubaine, du reversement au titre du FPIC. Désormais, les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de l’ensemble intercommunal sont exclues au reversement du FPIC.

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Les différents dispositifs de gestion supra communale d’une compétence

Dans le cas d’une restitution de compétences aux communes, qui historiquement étaient gérées par l’EPCI, se pose très souvent la problématique du financement de ces compétences restituées. Les petites communes, notamment, n’ont pas la surface financière nécessaire pour absorber des compétences relativement lourdes dans leur budget, sans augmenter les tarifs ou les taux d’imposition.

C’est pour cela qu’en général il est fortement déconseillé de restituer aux communes des compétences comportant des coûts élevés de gestion : là ou l’EPCI pouvait mutualiser une partie des coûts fixes sur plusieurs communes, cette possibilité de mutualisation des coûts sur un territoire élargi disparaît en cas de restitution de compétences aux communes.

Toutefois, depuis quelques années, et notamment depuis la loi NOTRe, tout un ensemble de dispositifs a été prévu par le législateur pour éviter ces situations inflationnistes au niveau des coûts de gestion et des doublons de dépenses, simplement liés à une redéfinition des compétences du bloc local (communes/EPCI) :

  • Mise à disposition de services entre communes et EPCI (art. L5211-4-1 du CGCT), procédure largement connue.
  • Création de services communs (art. L5211-4-2 du CGCT) : un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres peuvent se doter d’un service commun. Celui-ci est en principe rattaché à l’EPCI, mais peut aussi être confié / rattaché à une commune membre.
  • Coopération horizontale (art. L.5111-1-1 du CGCT), via des conventions afin de mettre à disposition d’un des cocontractants du personnel, matériel ou équipement.
  • Prestations de services (art. L.5111-1 du CGCT),
  • Mise en commun de moyens (art. L.5211-4-3 du CGCT), un EPCI pouvant acquérir des biens qu’il met à disposition de ses communes membres, y compris pour des compétences qui n’ont pas été transférées.
  • Redéfinition de l’intérêt communautaire, pour limiter l’exercice de la compétence à quelques communes, ou éviter un transfert généralisé de la compétence,
  • Redéfinition du libellé des compétences facultatives : une compétence peut être “basculée” en compétence facultative, permettant ainsi de moduler le périmètre d’exercice de la compétence librement, y compris en l’absence d’intérêt communautaire.

Dans les deux derniers cas de figure (modification de l’intérêt communautaire et basculement en compétence facultative) se posera bien entendu la question du financement de la compétence par les communes bénéficiaires.

 

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GEMAPI : de multiples scénarios pour une compétence

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Au 1er janvier 2018, les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) seront compétents en matière de Gestion des Milieux Aquatiques et de Protection des Inondations (GEMAPI).

Cette organisation territoriale rapproche la gestion des bassins versants et les compétences de développement économique, d’urbanisme, d’aménagement, d’autant plus que de nombreuses fusions d’E.P.C.I. sont intervenues au 1er janvier 2017, étendant leur périmètre.

Sur la thématique de la gestion des cours d’eau, dans de nombreux territoires, les Collectivités n’avaient pas attendu les dispositions des lois MAPTAM et NOTRe pour se regrouper, dans le cadre de syndicats mixtes fermés ou ouverts, dans le cadre de contrats de rivière, ….

Les Lois MAPTAM et NOTRe ont été adoptées pour clarifier, simplifier, l’organisation territoriale, plaçant les E.P.C.I. au cœur du dispositif. Les Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale adoptés en 2016 ont également renforcé la position des E.P.C.I., au détriment des syndicats intercommunaux de gestion.

Pour autant, en matière d’exercice de la GEMAPI, plusieurs scénarios vont s’offrir demain aux E.P.C.I. nouvellement compétents.

  • D’une part, parce que la compétence elle-même peut être déclinée en plusieurs missions
  • D’autre part, parce que l’exercice de la compétence peut être envisagé selon différentes modalités
  • Enfin, parce que les périmètres politiques ne sont pas nécessairement géographiques.

La GEMAPI : une somme de missions sécables

L’article 211-7 du code de l’environnement liste les douze missions qui composent la compétence GEMAPI. Elles concernent aussi bien l’aménagement, l’entretien, la protection, l’animation… missions de nature et de portée différentes. A l’alinéa 5 figure « la défense contre les inondations et la mer ». A l’alinéa 12 « l’animation et la concertation (…) dans un bassin ou un groupement de sous bassins ».

L’article L213-12 du même code créée pour sa part les Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (E.P.T.B.) et les Etablissements Publics d’Aménagement et de Gestion de l’Eau (E.P.A.G.E.), qui exercent « par transfert ou par délégation (…) tout ou partie des missions relevant de la compétence GEMAPI ».

Dans la même optique, l’article 1530bis du Code Général des Impôts (qui définit la taxe GEMAPI) évoque la possibilité pour les E.P.C.I. de transférer « tout ou partie de cette compétence à un ou plusieurs syndicats mixtes ».

Les textes autorisent ainsi les Collectivités à envisager des modulations pour la mise en oeuvre des missions.

La GEMAPI : trois modalités d’exercice potentielles

Si la cohérence de gestion est recherchée par bassin (notion du « SOCLE »), rien n’interdit chaque E.P.C.I. de s’interroger quant au mode de gestion de la nouvelle compétence à compter du 1er janvier 2018, chacune ayant ses avantages et ses inconvénients.

La gestion directe, en régie, garantit à l’E.P.C.I. une maîtrise politique de la compétence, et une cohérence forte avec ses propres orientations en matière de développement économique ou d’urbanisme. Par contre, cette logique ne favorise pas l’instauration de solidarités supra-territoriales quand il s’agit d’aborder le financement d’investissements lourds pour la protection contre les inondations.

A l’inverse, l’E.P.C.I. peut transférer sa compétence (article L5111-1 du CGCT) à un syndicat (selon les modalités définies à l’article L5211-61 du CGCT). Cette approche garantira la cohérence géographique et renforcera la capacité du territoire à porter des investissements lourds. Par contre, l’E.P.C.I. se dessaisit de son pouvoir de décision au profit d’un syndicat où ses enjeux en termes d’aménagement ne seront pas nécessairement prépondérants.

Une troisième modalité de partenariat ne doit pas être oubliée : il s’agit de la classique voie conventionnelle qui peut permettre une gestion déléguée de la compétence. Dans ce cas, une convention entre les parties fixe l’objet, la durée, les objectifs, les moyens, les modalités de contrôle, relatifs à la mission. La possibilité d’une délégation est cependant être limitée aux seuls E.P.T.B. ou E.P.A.G.E. (article L213-12 du Code de l’Environnement)

La GEMAPI : une approche infra-territoriale autorisée

Au vu des moyens financiers que les territoires vont devoir mobiliser pour la protection contre les inondations et la mer, ce qui pourra conduire à la mise en œuvre d’une fiscalité dédiée au niveau des E.P.C.I. (la taxe GEMAPI), ceux-ci auront tout intérêt à évaluer les différents scénarios, en fonction de leur contexte géographique.

Et ce d’autant plus que le Législateur leur offre une dernière liberté : celle d’envisager le transfert ou la délégation de sa compétence sur tout ou partie de son territoire (et donc à un ou plusieurs syndicats). En effet, la « gestion de l’eau et des cours d’eau » fait partie des compétences listées à l’article L5211-61 pour lesquelles « un E.P.C.I. peut transférer toute compétence à un syndicat de communes ou un syndicat mixte sur tout ou partie de son territoire ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire ».

EXFILO se tient à disposition des territoires, communes et intercommunalités, pour évaluer l’impact local de ces dispositions, plus particulièrement sur les budgets et la fiscalité.

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Les deux problématiques des transferts de charges : Mutualisation et Investissements

L’évaluation financière des transferts de compétences entre une commune et son intercommunalité conduit à traiter deux types de problématiques qui pourraient se poser  :

  • Le choix entre une individualisation (la retenue sur AC est calculée en fonction de ce que chaque commune dépensait), et une mutualisation partielle ou totale du coût de certaines compétences. En effet, par exemple, pour les piscines, l’application « basique » des retenues conduirait à faire supporter à la commune d’implantation ad vitam aeternam la totalité du coût de fonctionnement de l’équipement alors même que celui-ci est utilisé par des usagers venant de l’ensemble du territoire. L’article 1609 nonies C du code général des impôts autorise à appliquer des coefficients, par exemple en fonction du nombre d’usager venant effectivement de la commune d’implantation, afin de ne pas lui retenir la totalité du coût de fonctionnement de l’équipement, et mutualiser le solde. Cette possibilité d’évaluation doit faire débat sur la méthode d’évaluation des équipements communaux à vocation supracommunale.

 

  • Une seconde problématique se pose avec les transferts de charges en investissement puisque cela revient à retenir sur l’attribution de compensation, c’est à dire une recette de fonctionnement, des dépenses que la commune avait notamment en section d’investissement. Le transfert d’équipement conduit généralement, bien qu’étant neutre au global, à une réduction voire une disparition de la capacité d’autofinancement des communes. Or, un budget voté à l’équilibre doit avoir une capacité d’autofinancement positive. Les compétences lourdes en investissement peuvent donc poser des difficultés d’équilibre budgétaire futurs pour les communes. Cette question a été réglée par la loi de finances rectificatives pour 2016 qui a introduit cette disposition à l’article 1609 nonies C CGI, conditionné toutefois à l’accord des conseils municipaux et à la majorité des 2/3 du conseil communautaire.

“V-1bis Ces délibérations peuvent prévoir d’imputer une partie du montant de l’attribution de compensation en section d’investissement en tenant compte du coût des dépenses d’investissement liées au renouvellement des équipements transférés, calculé par la commission locale d’évaluation des transferts de charges conformément au cinquième alinéa du IV.”

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Le pacte fiscal et financier mis en place au sein des collectivités territoriales

Le pacte fiscal et financier est un outil de gestion territoriale, utilisé essentiellement au niveau intercommunal. La mise en place d’un pacte fiscal et financier est fondée sur la concertation, la volonté des élus locaux de répondre aux habitants. C’est un outil permettant de connaître son territoire tant sur le point financier que fiscal et permet une analyse profonde du territoire intercommunal propice à la réalisation de projets. C’est un outil permettant la mise en commun de moyens financiers et fiscaux.

 

Les objectifs du pacte fiscal et financier

Le pacte fiscal et financier vise à obtenir l’accord global entre les communes et l’intercommunalité dans le but d’optimiser les ressources du bloc communal à moyen terme. Ainsi, le pacte fiscal et financier permet :

  • Une connaissance des ressources financières et fiscales du territoire ;
  • Une optimisation financière et fiscale sur le territoire en minimisant l’impact sur le contribuable ;
  • L’identification des leviers mobilisables permettant une planification des projets d’investissements ;
  • Corriger les inégalités de territoire par la mise en place de mécanismes de péréquation

 

La mise en œuvre d’un pacte fiscal et financier

Etape 1 : Pour définir une stratégie de gestion à moyen terme qui formalise le pacte, plusieurs informations sont nécessaires :

  • Un projet de territoire: qui, à partir des ressources disponibles, définit la priorité des services publics déployés et des équipements qui y sont affectés ;
  • Un diagnostic fiscal et financier: qui permet d’obtenir un état des lieux de la situation financière à l‘instant T du bloc communal et d’identifier ses forces et faiblesses ;
  • Une analyse financière prospective: permettant d’identifier les marges de manœuvre sur le territoire.

Etape 2 : la concertation des élus.

La concertation est une étape indispensable pour obtenir l’acceptation et l’adhésion de tous les acteurs du territoire. Des réunions de concertations entre élus sont organisées. Ces réunions représentent l’opportunité pour chaque élu, de faire part des projets déjà engagés et des projets souhaités ainsi que leurs coûts. Cela permettra de repérer les possibilités de mutualisations.

La concertation doit être faite à partir de données chiffrées qui ont été évoqués dans la prospective financière. Cette étape permet non seulement d’étudier la faisabilité des projets, mais aussi de faire approuver les évolutions financières et fiscales:

  • Vote des taux d’imposition dans une logique de neutralisation d’impact sur le contribuable ;
  • Ajustements des attributions de compensation, notamment en cas de transfert de charges ;
  • Harmonisation des politiques d’abattement ;

 

Etape 3 : la formalisation du pacte.

Cette étape consiste en l’élaboration d’un document spécifique dont le contenu peut être composé de délibérations (adoption du pacte fiscal et financier, vote des taux déterminés dans le cadre du pacte, harmonisation des politiques d’abattements, approbation des nouvelles attributions de compensations etc…). Ces orientations doivent être validées par tous les acteurs du bloc communal afin d’éviter la remise en cause de la légitimité des actions futures de la structure. Il paraît nécessaire que le pacte fiscal et financier contienne à minima les éléments suivants :

  • Les constats issus du diagnostic financier ;
  • Les objectifs fixés par les élus ;
  • Les moyens financiers et fiscaux qui seront mis en œuvre.

 

Le cabinet EXFILO vous propose de vous accompagner dans la réflexion, proposition, négociation et mise en place de votre pacte financier et fiscal. Pour en savoir plus, contactez-nous

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Le fonds de compensation pour la TVA

Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est un fonds qui attribue aux collectivités territoriales des dotations compensant forfaitairement la TVA qu’elles acquittent sur les dépenses effectuées pour leurs activités soumises à la TVA.

Le FCTVA est une dotation qui est liquidée, en appliquant au montant toutes taxes comprises des dépenses éligibles au FCTVA, un taux de compensation forfaitaire égal en 2017 à 16.404% quel que soit le taux de TVA  ayant grevé la dépense, pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1er janvier 2015 (art.L.1615-6 du CGCT).

L’attribution du FCTVA est exclusive du régime général de la TVA : il ne peut pas y avoir à la fois compensation et récupération par la voie fiscale de la même TVA.

Seules les dépenses réelles d’investissement, ainsi que les dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie payées à compter du 1er janvier 2017 peuvent donner lieu sous certaines conditions, aux attributions du FCTVA. Le reste des dépenses de fonctionnement est exclu.

Les sommes versées par le FCTVA s’inscrivent parmi les fonds globalisés d’investissement au compte 10222.

Les bénéficiaires du FCTVA :

Les bénéficiaires sont :

  • Les collectivités territoriales
  • Leurs groupements
  • Leurs régies de services publics
  • Les organismes juridiquement autonomes suivants : les centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS), les caisses des écoles, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les centres de gestion des personnels de la fonction publique territoriale (CDG), les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), les syndicats chargés de la gestion des agglomérations nouvelles.

Les dépenses éligibles

  • Les dépenses réelles d’investissement :

Ce sont les dépenses comptabilisées à la section d’investissement des comptes administratifs (CA), au titre des immobilisations et des immobilisations en cours inscrites aux comptes 21, et des achats de logiciels inscrits au compte 205. Cela concerne principalement la nomenclature M14 qui s’applique aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à caractère administratif.

  • Les dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie :

Ces dépenses sont éligibles au FCTVA depuis le 1er janvier 2016. Il s’agit des dépenses inscrites aux comptes 615221 « Entretien et réparations – Bâtiments publics » et aux comptes 615231 « Entretien et réparations – Voiries » ayant été créées au 1er janvier 2016 dans la nomenclature M14.

 

La liquidation du FCTVA

Comme le précise le II de l’article L.1615-6 du CGCT, il existe trois régimes de liquidation du FCTVA selon la nature des bénéficiaires et sous certaines conditions.

  • Pour les collectivités locales et EPCI autres que les communautés d’agglomération, communautés de communes et communes nouvelles, les dépenses éligibles à prendre en considération sont les suivantes :
    • Les dépenses effectuées l’année N-2 pour les collectivités n’ayant pas signé de convention avec le Préfet, et ceux qui n’ont pas pu respecter leur engagement.
    • Les dépenses effectuées l’année N-1 si l’engagement conventionnel a été respecté
  • Pour les communautés d’agglomération, métropoles et communautés urbaines issues de communautés d’agglomération, communautés de communes et communes nouvelles, les dépenses éligibles sont celle de l’exercice N (article L.2113-1 du CGCT).

Il est à noter que le FCTVA est versé l’année N-1 de plein droit :

  • A la métropole de Lyon
  • Aux collectivités territoriales de Guyane et Martinique
  • Aux régions issues d’un regroupement
  • Aux communes membres d’un EPCI à fiscalité propre cédant leur dotation globale de fonctionnement (DGF) à leur EPCI de rattachement.

 

Les critères d’éligibilité au FCTVA

Comme le précise l’article L.1615-1 du CGCT, les dépenses réelles d’investissement sont éligibles au FCTVA à condition de remplir les 6 conditions cumulatives qui sont les suivantes :

  • La dépense doit être réalisée par un bénéficiaire du fonds
  • Le bénéficiaire du fonds doit être propriétaire de l’équipement considéré, sauf dérogations particulières et dispositions applicables aux EPCI
  • Le bénéficiaire doit être compétent pour agir dans le domaine concerné
  • La dépense doit être grevée de TVA
  • Elle ne doit pas avoir été exposée pour les besoins d’une activité soumise même partiellement à la TVA
  • L’équipement ne doit pas être cédé à un tiers non bénéficiaire du fonds, ni être confié à un tiers sauf dans les cas de dérogations prévus par la loi

La dépense réelle d’investissement doit être directement réalisée par la collectivité, ou pour son compte et elle doit relever de sa propriété. Il existe cependant des dérogations au principe de propriété.

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Les règles de lien entre les taux d’imposition

Les communes votent chaque année leurs taux dit « ménages ». Ces taux correspondent au taux de taxe d’habitation (TH), de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB). Elles votent, lorsqu’elles ne sont pas membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique (FPU), leur taux de cotisation foncière des entreprises (CFE).

Afin de pouvoir arrêter les taux en fonction du produit attendu des impôts directs locaux, les communes remplissent un état 1259. C’est un état qui a pour objet de porter à la connaissance des communes les bases prévisionnelles des impositions directes locales. La commune le remplit en renseignant les taux qu’elle souhaite appliquer sur son territoire.

La détermination des taux à voter est réglementée par la loi. En effet, l’évolution des taux dits « ménages » non seulement la commune ne peut pas faire varier ses taux au-delà de taux plafonds fixés par la loi, mais en plus elle est tenue d’appliquer les règles de liens entre les taux, dès lors qu’elle procède à une variation non proportionnelle de ses taux.

 

Les règles de lien entre les taux d’imposition de fiscalité directe locale

L’article 1636 B sexies du code général des impôts (CGI) prescrit le respect des règles de liens pour la fixation du taux de taxe foncière sur les propriétés non bâties.

La variation du taux de taxe d’habitation est un point de repère. La variation du taux de taxe d’habitation est une variable employée non seulement pour encadrer l’évolution du taux de TFPNB mais aussi pour circonscrire les éventuels ajustements du taux de CFE. Cette variable est appréhendée à l’aide du coefficient de variation du taux de TH (KVTH). Ce coefficient est égal au rapport entre le taux de la TH de l’année N et celui de l’année N-1 soit :

Règle n°1 : le taux de taxe foncière sur les propriétés non bâties ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de taxe d’habitation
  • Si le taux de TH de l’année N est supérieur au taux de TH de l’année N-1, alors le taux de TFPNB peut excéder celui de l’année N-1
  • Si le taux de TH est inférieur à celui de l’année N-1, alors le taux de TFPNB doit être diminué dans une proportion au moins équivalente à la baisse du taux de TH
  • Si le taux de TH de l’année N est égal au taux de TH de l’année N-1, alors le taux de TFPNB ne peut être augmenté. Il peut en revanche être diminué.
Règle n°2 : le taux de cotisation foncière des entreprises :
  • Ne peut être augmenté dans une proportion supérieure à l’augmentation du taux de taxe d’habitation, ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen pondéré de la taxe d’habitation et des taxes foncières
  • Ou doit être diminué par rapport à l’année précédente, dans une proportion au moins égale, soit à la diminution du taux de taxe d’habitation ou à celle du taux moyen pondéré de la TH et des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse.

Pour appliquer cette règle n°2, deux coefficients doivent être calculés :

  • Le KVTH, indiqué ci-dessus
  • Le coefficient de variation du taux moyen pondéré des taxes « ménages » (KVTMP)

Ce coefficient est égal au rapport entre le produit attendu de TH, TFPB et TFPNB et le produit à taux constants de TH, TFPB et TFPNB. Le produit attendu de fiscalité est calculé en appliquant aux bases de l’année N de chaque imposition concernée, les taux votés pour l’année N.

Le produit à taux constants des taux « ménages » est calculé en appliquant aux bases de l’année N de chaque imposition concernée, les taux votés l’année N-1.

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