Intercommunalité et Réforme des collectivités territoriales

Transfert des compétences « eau » et « assainissement » : vers un assouplissement des dispositions de la Loi NOTRe

Lors de son intervention en clôture du 100ème Congrès des Maires, le Président de la République a évoqué un assouplissement des dispositions de la Loi NOTRe quant au transfert, jusque-là obligatoire au 1er janvier 2020, des compétences « eau » et « assainissement ».

En indiquant que « nous ne souhaitons pas revenir sur les principes de la Loi NOTRe, mais (…) il faut apporter de la souplesse dans sa mise en œuvre », le Président de la République a répondu aux attentes formulées dans les territoires, notamment les territoires ruraux.

La référence dans son discours au dispositif mis en œuvre pour les Plans locaux d’urbanisme intercommunaux (P.L.U.I.) est explicite : ce dispositif prévoyait la possibilité pour les Communes de s’opposer au transfert de compétence, dès lors qu’une minorité de blocage rassemblait a minima 25% des Communes, représentant 20% de la population. Cette possibilité serait offerte « pour une période transitoire » dont les termes restent à définir.

Au vu de ces annonces, les territoires doivent-ils pour autant arrêter toute réflexion ?

Comme le rappelle également le Président de la République dans son intervention, un exercice des compétences « eau » et « investissement » au niveau intercommunal permettrait de mutualiser les études et les investissements pour la modernisation des équipements et des réseaux.

Cette mutualisation deviendrait d’autant plus nécessaire que les Agences de l’Eau, dont les subventions représentent bien souvent plus de la moitié des financements, sont par ailleurs mises à contribution par Bercy pour le rétablissement des comptes publics nationaux… Le Président de la République dans son discours a ainsi appelé la Caisse des Dépôts et ses offres de financement à la rescousse, … même s’il s’agirait là de prêts et pas de subventions.

Au-delà de la mutualisation des investissements futurs, se posaient les questions relatives l’harmonisation des modes de gestion et des tarifications locales. Or, sur ces deux points, deux circulaires ministérielles des 13 juillet 2016 et du 18 septembre 2017 indiquaient, d’une part, que la territorialisation des modes de gestion était admise au sein des périmètres des communautés de communes ou d’agglomération et, d’autre part, que des différenciations tarifaires par secteurs géographiques restaient permises, dans les limites définies par la jurisprudence.

Portage intercommunal des investissements et gestion quotidienne au plus près des usagers pourraient donc aller de pair, y compris dans le cadre d’un transfert des compétences « eau » et « assainissement » selon les modalités en vigueur à ce jour.

Pour conclure, rappelons que parallèlement à cette capacité à décaler dans le temps le transfert des compétences « eau » et « assainissement », aucune disposition n’est venue remettre en question la nécessité d’exercer neuf des douze compétences listées à l’article 5214-23 du C.G.C.T. au 1er janvier 2018 pour bénéficier de la bonification de la Dotation d’Intercommunalité telle que définie à l’article L5211-29 du même code.

Que doit contenir une convention de dissolution ?

Les dissolutions d’EPCI et de syndicats doivent donner lieu à la conclusion d’une convention de dissolution, que le Préfet annexera à son arrêté de dissolution. Cette convention de dissolution a pour objectif de répartir le patrimoine, les moyens humains, les biens mobiliers, les contrats, la dette et la trésorerie entre les membres de l’EPCI ou du syndicat à dissoudre.

Si le législateur n’a pas encadré le contenu de cette convention de dissolution, parfois aussi appelée pacte de dissolution, il doit contenir un certain nombre de points afin de permettre au Préfet de prendre son arrêté, et au comptable public de répartir les actifs et les passifs.

Des points essentiels constitutifs de la convention de dissolution doivent être traités dans le pacte de dissolution. En effet, les opérations de liquidation seront arrêtées au vu de l’arrêté préfectoral de dissolution. Cet arrêté doit préciser de manière détaillée les conditions de reprises de :

  • Chaque poste de l’actif et du passif (comptes d’immobilisations de classe 2),
  • Chaque poste du passif (comptes de classe 1)
  • Trésorerie (compte 515),
  • l’affectation des agents, après avis des CAP ou CTP compétentes,
  • Le partage des contrats en cours : qui les reprend ou s’ils restent en commun, comment seront réparties les dépenses futures entre les membres,
  • Qui récupère quels équipements (sachant que sur ce point, la territorialisation semble devoir être privilégiée),
  • Le partage des résultats de fonctionnement et d’investissements,
  • Le partage des recettes à réaliser en dépenses (qui va payer les dépenses engagées mais non liquidées au 31/12/2017 ?) et en recettes (qui va encaisser le FCTVA non remboursé au 31/12/2017 ?)
  • Le partage du passif n’est pas clairement mentionné. Si le partage des emprunts est évoqué, sans que l’on puisse retracer si la totalité de l’encours de dette est bien réparti dans le projet de pacte de dissolution, il n’est nullement mentionné le partage des autres comptes de classe 1 : par exemple, qui récupère le « stock » de subventions (crédit du compte 13) et donc doit assurer leur amortissement ?

La répartition des débits et crédits au compte de gestion de ces comptes doit être précisée dans le pacte de dissolution annexé à l’arrêté préfectoral de dissolution.

DGF bonifiée et Zones d’aménagement concerté

L’article L.5214-23-1 du CGCT liste les compétences à exercer par les communautés de communes en fiscalité professionnelle unique (FPU) afin de bénéficier de la bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Pour être éligible à la bonification de la DGF en 2018 (sous réserve d’une réforme), il faut donc qu’une communauté de communes exerce 9 des 12 compétences obligatoires et optionnelles listées dans l’article L.5214-23-1 du CGCT, avec en principe des libellés de compétences qui devront être strictement identiques à ceux détaillés dans cet article.

En ce qui concerne la compétence Aménagement de l’espace communautaire, la rédaction au sein de l’article L.5214-23-1 CGCT est la suivante :

« En matière d’aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; à compter du 1er janvier 2018, plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire ; »

Afin que la compétence Aménagement de l’espace communautaire soit comptabilisée pour les compétences nécessaires pour l’obtention de la DGF bonifiée, il faut donc que les communautés de communes concernées soient compétentes en matière de PLU, mais aussi en matière de Zones d’Aménagement Concerté (ZAC).

Notons que la rédaction de la compétence pour la DGF bonifiée, est différente de la rédaction de la compétence obligatoire « Aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêts communautaires (article L.5214-16 CGCT), qui doit être reprise stricto sensus dans les statuts des communautés de communes, et qui ne comprend par la compétence ZAC.

Sollicitée par nos soins le 23 mars 2017 dans le cadre de l’accompagnement d’une communauté de communes Ardennaises, la préfecture des Ardennes, a apporté une précision importante sur ce point :

« La compétence « ZAC d’intérêt communautaire » mentionnée au 2° de l’article L.5214-23-1 du CGCT relève, soit du bloc de compétences obligatoires « actions de développement économique » de la CC (2° du I de l’article L.5214-16) s’il s’agit de ZAE, soit du bloc de compétences obligatoires « aménagement de l’espace » (1° du I de l’article L.5214-16) s’il s’agit de ZAC non économiques, sous réserve que la CC définisse les ZAC autres qu’économiques d’intérêt communautaire. »

« Dans la mesure où une communauté de communes sera obligatoirement compétente pour les ZAC portant sur une ZA relevant du bloc « développement économique », et pourra définir d’autres ZAC d’intérêt communautaire au sein de la compétence « aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire », cette condition d’éligibilité à la DGF bonifiée sera remplie », quand bien même la définition de l’intérêt communautaire de l’aménagement de l’espace ne contient pas de ZAC et que la compétence Aménagement de l’espace reprend la rédaction officielle et ne contient donc pas le libellé ZAC.

Ainsi, pour être éligible à la DGF bonifiée, il ne serait pas nécessaire qu’une communauté de communes à FPU se dote de l’Item  « Zone d’aménagement concerté » dans son bloc de compétence Aménagement de l’espace. La rédaction de ce dernier pourrait donc être maintenue en l’état dans les statuts de la Communauté.

Cette position est commune à plusieurs préfectures que nous avons pu solliciter.

 

Transfert des compétences « Eau » et « Assainissement » : quelles conséquences pour les syndicats intercommunaux ?

De nombreux territoires ont engagé ces derniers mois les démarches de transfert des compétences « eau & assainissement » des communes vers les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, transfert rendu obligatoire à l’horizon 2020 depuis l’adoption de la Loi NOTRe.

Le transfert de compétence est une procédure qui, au fil du temps et des réformes territoriales, est désormais de mieux en mieux maîtrisée par les acteurs locaux, élus et techniciens. Le domaine de l’adduction en eau potable « production, transport, stockage, distribution » se distingue néanmoins de par la préexistence de syndicats intercommunaux et de syndicats mixtes dans les territoires.

Le plus souvent créés dans une optique d’exploitation et de gestion d’une ressource, ces syndicats n’ont pas vu leur périmètre évoluer au gré des réformes successives de la coopération intercommunale, plutôt basée sur le volontarisme politique et la reconnaissance des bassins de vie et de services.

Le Bulletin d’Information Statistique de la D.G.C.L. n°116 du mois de juin 2017, indique « qu’au 1er janvier 2017, près de 3 800 syndicats ont une compétence eau ou assainissement ». A la même date, à titre de comparaison, il ne subsiste que 1 266 E.P.C.I. à fiscalité propre, couvrant 100% du territoire et de la population, et issus des nombreuses fusions intervenues en 2016.

La diminution du nombre de syndicats intercommunaux ou mixtes, devrait donc en toute logique se poursuivre d’ici à 2020, au fur et à mesure des transferts des compétences « eau » et « assainissement » des Communes vers les Intercommunalités.

Deux situations doivent cependant être distinguées :

La Loi NOTRe en son article 67 pose le principe d’une substitution de plein droit du syndicat par l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale à fiscalité propre. Le Syndicat, qu’il soit intercommunal ou mixte, est dès lors dissous de plein droit.

Toutefois, pour garantir la pérennité des syndicats qui portent le service public sur un territoire conséquent, ce qui se traduit par un périmètre qui couvre des communes appartenant à au moins trois E.P.C.I. à fiscalité propre, c’est un mécanisme de représentation-substitution qui est mis en œuvre, la Communauté de Communes se substituant alors de plein droit aux Communes.

Dans ce second cas de figure, quelles sont alors les conséquences pour le syndicat intercommunal ?

La procédure s’appliquant de plein droit, aucun avis préalable n’est sollicité auprès du syndicat, aucune demande d’adhésion n’est formulée. Le syndicat intercommunal devient un syndicat mixte au sens de l’article L5711-1. Ce changement est constaté par un arrêté préfectoral.

Le changement donnera simplement lieu à une mise à jour des statuts du syndicat, principalement en ce qui concerne sa composition. Il s’agit d’adapter le syndicat à son environnement juridique. Il ne s’agit donc pas de créer un nouvel établissement (comme cela a pu être le cas lors des nombreuses fusions d’E.P.C.I. en 2016) avec toutes les conséquences juridiques et comptables que cela peut entraîner.

Enfin, il reviendra à l’E.P.C.I. nouvel adhérent de désigner ses représentants, en lieu et place des délégués désignés par les conseils municipaux, dont il sera mis fin automatiquement au mandat.

Par contre, les textes de Loi ne prévoient pas que la transformation entraîne une remise en cause des mandats de l’ensemble des délégués, pas plus que ceux du Président ou des membres du bureau. Le syndicat n’aura donc pas à procéder du fait de l’application du mécanisme de représentation/substitution au renouvellement de ses instances.

Les compétences pour la DGF bonifiée 2018

Pour les communautés de communes en fiscalité professionnelle unique, le travail de réflexion autour de la redéfinition des compétences communautaires dans le cadre de fusion d’EPCI doit à notre sens débuter par la détermination des compétences requises pour que le territoire continue à percevoir une DGF bonifiée en 2018 (et au-delà).

Pour rappel, une réforme de la DGF était (est) toujours prévue pour 2018 et pourrait venir supprimer cette bonification de la dotation d’intercommunalité ou remettre en cause son mode de calcul. Mais en l’absence de projet de réforme, il nous semble indispensable de se fixer ce premier objectif, pour l’année 2018.

C’est l’article L.5214-23-1 du CGCT, dans sa version en vigueur au 01/01/2018, qui dresse le nombre et la liste des compétences éligibles pour bénéficier d’une bonification de la dotation d’intercommunalité en 2018 (et au-delà): il faudra ainsi que les communautés de communes exercent 9 des 12 compétences obligatoires et optionnelles listées dans cet article, avec des libellés de compétences qui devront être strictement identiques à ceux détaillés dans cet article (sinon ces compétences ne seront pas prises en compte).

Précisons ici un élément important : les compétences obligatoires et optionnelles que doivent exercer les communautés de communes sont détaillées à l’article L.5214-16 du CGCT. Ainsi, toutes les communautés de communes ont dû reprendre dans leur statut, en 2017, l’ensemble des compétences obligatoires listées dans cet article, en respectant à la lettre les libellés proposés. Et elles doivent également exercer au minimum 3 des compétences optionnelles qui sont listées dans cet article, en reprenant là encore dans leurs statuts les libellés de ces compétences, tel que rédigés dans cet article. Cet élément aura son importance dans notre analyse des compétences nécessaires pour bénéficier de la DGF bonifiée.

Le tableau ci-dessous présente les 12 compétences obligatoires et optionnelles listées à l’article L.5214-23-1 du CGCT et qui peuvent déclencher l’éligibilité à la bonification de la dotation d’intercommunalité, sous réserve d’en exercer au moins 9, à partir de 2018.

Compétences pour la DGF bonifiée

Compétences pour la DGF bonifiée

Avant de faire le point sur ces compétences optionnelles, une compétence obligatoire doit cependant faire l’objet d’une précision importante : la compétence aménagement de l’espace. En effet, dans l’article L.5214-23-1 du CGCT cette compétence est précisément rédigée de la façon suivante :  « En matière d’aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; à compter du 1er janvier 2018, plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire ; ». Afin d’être comptabilisé pour la DGF bonifiée, il faudra donc qu’une communauté de communes à FPU exerce la compétence PLUI (que cette compétence n’ait pas été rejeté par la minorité de blocage des conseils municipaux) ainsi que la compétence Zones d’Aménagement Concerté. Dans le cas contraire, la compétence Aménagement de l’espace ne sera pas retenue comme une des compétences prises en compte pour déterminer l’éligibilité à la DGF bonifiée.

 

Dans le cas d’EPCI issu de fusion au 1er janvier 2017, c’est le conseil communautaire qui devra décider, parmi les compétences exercées par les EPCI préexistants, celles qui seront restituées aux communes. Cette décision devra être prise avant le 31/12/2017, par simple délibération du conseil communautaire, à la majorité des suffrages exprimés. Les communes ne seront donc pas amenées à se prononcer sur cette redéfinition des compétences communautaires.

Quel effet sur le CIF reste-il pour les compétences transférées ?

Le contexte financier national a bien évolué depuis le début des années 2010. Auparavant (avant la réforme de la TP et la baisse de l’enveloppe nationale de DGF), il était toujours intéressant pour une communauté en régime de FPU (ou « TPU » avant 2010) d’étendre le champ de ses compétences, financièrement parlant. Et ce pour deux raisons majeures :

  • Un effet certain sur le CIF (Coefficient d’intégration fiscale) était assuré, ce qui se traduisait mécaniquement par une hausse sensible de la dotation d’intercommunalité ;
  • La croissance des charges qui était transférée à la Communauté, suite à ce transfert de compétences, était en général absorbée et financée sans aucun problème par la seule croissance du produit de de taxe professionnelle (TP), dont bénéficiait quasi-exclusivement la Communauté (en régime de TPU/FPU).

 

L’effet sur le CIF repose sur le principe suivant : le calcul de la dotation d’intercommunalité repose (schématiquement) sur 4 critères multiplicatifs (et ce depuis le début des années 2000) :  la population, le CIF, le potentiel fiscal/financier, les valeurs de points.

Les valeurs de points constituent la variable d’ajustement du système, au niveau national : elles sont calculées en fonction de l’enveloppe globale de DGF attribuée par le législateur aux différentes catégories d’EPCI, et en fonction des valeur moyennes nationales de potentiel fiscal/financier et de CIF, ainsi qu’en fonction de la population totale de l’année de calcul. Si le législateur décidait une année donnée de ne pas augmenter l’enveloppe globale de DGF alors que la population et le CIF moyen étaient en augmentation, il lui suffisait de diminuer les valeurs de points, pour reverser un montant global de DGF stable.

Jusqu’en 2010 environ, ces valeurs de points étaient globalement stables d’une année sur l’autre (voire certaines années en légère augmentation). Ainsi, un EPCI dont la population et le potentiel fiscal/financier étaient stables, mais dont le CIF connaissait une progression de 10% était assuré d’avoir une DGF en hausse minimum de 10%.

Le rapport entre les compétences exercées par l’EPCI et son CIF repose sur le principe suivant : le CIF sert à déterminer le poids fiscal de l’EPCI par rapport à celui des communes membres. Pour les EPCI en régime de FPU (anciennement TPU), la fiscalité prend en compte les AC reversées aux communes. Une nouvelle prise de compétence communautaire se traduit ainsi par une baisse des AC reversées aux communes (baisse plus ou moins importante selon la ou les compétences transférées) et donc un poids fiscal de l’EPCI en augmentation, par rapport à celui des communes. Rappelons cependant que l’effet n’est pas immédiat : il existe un décalage de 2 ans entre le transfert de la compétence et son impact sur le CIF (prise en compte des AC N-2 dans l’équation du CIF).

Depuis les années 2012 environ, l’enveloppe nationale de DGF attribuée aux intercommunalités (idem pour les autres collectivités) est en diminution. Dans le même temps la population a continué chaque année d’augmenter. Les premiers SDCI de 2012 ont occasionné des fusions d’EPCI qui ont mécaniquement entraîné des hausses de CIF pour ces EPCI (mécanismes de bonification automatique du CIF en cas de fusion). De fait, les valeurs de points sont en constante diminution depuis cette époque, pour équilibrer le tout.

Ce mouvement de fonds est toujours à l’œuvre aujourd’hui, notamment avec les SDCI de 2017.

Ainsi donc, prendre des compétences dans l’optique d’optimiser son CIF, et ainsi garantir à la Communauté une DGF en sensible progression, reviendrait à prendre un pari risqué ou tout du moins avec un résultat à la clé hypothétique :

  • Il faut compter deux ans de décalage entre la prise de compétence et son effet sur le CIF : soit un premier effet potentiel en 2020 pour des transferts de compétences organisés en 2018. Soyons clairs : d’ici là, il se peut que le calcul de la DGF soit fortement réformé et qu’il n’y ait plus aucune incitation financière pour favoriser les transferts de compétences vers les EPCI (rôle actuel du CIF). On l’a bien vu avec la loi NOTRe : le législateur peut tout à moment obliger les communautés à prendre des compétences, ce qui est par essence une méthode plus efficace que celle reposant sur une incitation financière et le bon vouloir des communautés ;
  • Les fusions massives qui ont été imposées en 2017 vont conduire mécaniquement à une hausse du CIF moyen national : boni de 5% sur le CIF accordé au moment de la fusion pour la plupart des EPCI qui ont fusionné, couplée à une « harmonisation par le haut » des compétences optionnelles et facultatives (il est rare que les communautés restituent à l’occasion des fusions des compétences lourdes aux communes ; c’est plutôt le phénomène inverse qui est observé). Ainsi, même si le calcul de la DGF n’était pas modifié, il faudrait qu’un EPCI prenne un maximum de compétences pour bénéficier d’un petit avantage comparatif sur le CIF, par rapport aux autres territoires. Dit autrement il faudra que son CIF augmente beaucoup plus vite que le CIF moyen national pour bénéficier d’un petit gain sur sa DGF.

Pour toutes ces raisons, et tant qu’un projet de réforme de la DGF ne sera pas publié, ou clairement annulé, il convient d’être très prudent sur d’hypothétiques gains de DGF suite à des prises de compétences, et ne pas s’orienter vers des prises de compétences uniquement pour bénéficier dans deux ans d’un possible supplément de DGF.

Les modes de répartition du FPIC entre EPCI et communes membres

Depuis le 27 avril, les montants individuels des prélèvements et des versements au titre du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) pour 2017 sont consultables en ligne sur le site des dotations de la DGCL.

Une fois le prélèvement ou le reversement calculé au niveau d’un ensemble intercommunal, celui-ci est réparti entre l’EPCI et ses communes membres en deux temps : dans un premier temps entre l’EPCI d’une part et l’ensemble de ses communes membres d’autre part, dans un second temps entre les communes membres.

Exfilo vous propose de revenir sur les différents modes de répartition au titre du FPIC prévue par le CGCT aux articles L.2336-3 pour le prélèvement et L.2336-5 pour le reversement.

  1. La répartition interne « de droit commun »

La répartition interne de droit commun s’effectue en deux temps. Dans un premier temps, elle s’effectue entre l’EPCI et ses communes membres en fonction du coefficient d’intégration fiscale (CIF), puis, entre chacune des communes en fonction du potentiel financier par habitant et de leur population. Aucune délibération n’est nécessaire dans ce cas.

  1. La répartition dérogatoire « à la majorité des deux tiers »

La répartition dérogatoire doit être adoptée par délibération à la majorité des deux tiers de l’assemblée délibérante dans un délai de deux mois à compter de l’information du préfet.

Dans ce cas, le prélèvement et/ou le reversement sont dans un premier temps répartis entre l’EPCI et ses communes membres en fonction du CIF, librement mais sans avoir pour effet de s’écarter de plus de 30% du montant de droit commun.

Et dans un second temps, la répartition s’effectue entre chacune des communes membres en fonction de trois critères :

  • la population,
  • l’écart entre le revenu par habitant des communes et le revenu moyen par habitant de l’ensemble intercommunal,
  • et le potentiel fiscal ou financier par habitant (ou insuffisance du potentiel fiscal ou financier par habitant s’il s’agit d’un reversement) de ces communes au regard du potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale.

Ces critères peuvent être complétés par d’autres critères de ressources ou de charges déterminés par le conseil communautaire.

Toutefois, ces modalités ne peuvent pas avoir pour effet de majorer ou de minorer de plus de 30 % le montant de l’attribution ou de la contribution d’une commune membre par rapport à celle calculée selon le droit commun.

  1. La répartition dérogatoire dite « libre »

La répartition dérogatoire dite « libre » permet au conseil communautaire de choisir librement la répartition du prélèvement ou du reversement entre l’EPCI et ses communes membres suivant ses propres critères.

Cette répartition peut s’effectuer :

  • soit par délibération de l’organe délibérant statuant à l’unanimité dans un délai de deux mois à compter de l’information du préfet,
  • soit par délibération de l’organe délibérant statuant à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés dans un délai de deux mois à compter de l’information du préfet, et approuvée par les conseils municipaux des communes membres. Les communes disposent alors de deux mois à compter de la délibération de l’EPCI pour se prononcer. A défaut, elles sont réputées l’avoir approuvée.

Il convient de noter que la loi de finances pour 2017 (LFI 2017) a corrigé certaines situations constatées localement, dans lesquelles, des communes « riches » bénéficiaient, par un effet d’aubaine, du reversement au titre du FPIC. Désormais, les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de l’ensemble intercommunal sont exclues au reversement du FPIC.

Les différents dispositifs de gestion supra communale d’une compétence

Dans le cas d’une restitution de compétences aux communes, qui historiquement étaient gérées par l’EPCI, se pose très souvent la problématique du financement de ces compétences restituées. Les petites communes, notamment, n’ont pas la surface financière nécessaire pour absorber des compétences relativement lourdes dans leur budget, sans augmenter les tarifs ou les taux d’imposition.

C’est pour cela qu’en général il est fortement déconseillé de restituer aux communes des compétences comportant des coûts élevés de gestion : là ou l’EPCI pouvait mutualiser une partie des coûts fixes sur plusieurs communes, cette possibilité de mutualisation des coûts sur un territoire élargi disparaît en cas de restitution de compétences aux communes.

Toutefois, depuis quelques années, et notamment depuis la loi NOTRe, tout un ensemble de dispositifs a été prévu par le législateur pour éviter ces situations inflationnistes au niveau des coûts de gestion et des doublons de dépenses, simplement liés à une redéfinition des compétences du bloc local (communes/EPCI) :

  • Mise à disposition de services entre communes et EPCI (art. L5211-4-1 du CGCT), procédure largement connue.
  • Création de services communs (art. L5211-4-2 du CGCT) : un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres peuvent se doter d’un service commun. Celui-ci est en principe rattaché à l’EPCI, mais peut aussi être confié / rattaché à une commune membre.
  • Coopération horizontale (art. L.5111-1-1 du CGCT), via des conventions afin de mettre à disposition d’un des cocontractants du personnel, matériel ou équipement.
  • Prestations de services (art. L.5111-1 du CGCT),
  • Mise en commun de moyens (art. L.5211-4-3 du CGCT), un EPCI pouvant acquérir des biens qu’il met à disposition de ses communes membres, y compris pour des compétences qui n’ont pas été transférées.
  • Redéfinition de l’intérêt communautaire, pour limiter l’exercice de la compétence à quelques communes, ou éviter un transfert généralisé de la compétence,
  • Redéfinition du libellé des compétences facultatives : une compétence peut être « basculée » en compétence facultative, permettant ainsi de moduler le périmètre d’exercice de la compétence librement, y compris en l’absence d’intérêt communautaire.

Dans les deux derniers cas de figure (modification de l’intérêt communautaire et basculement en compétence facultative) se posera bien entendu la question du financement de la compétence par les communes bénéficiaires.

 

GEMAPI : de multiples scénarios pour une compétence

Au 1er janvier 2018, les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) seront compétents en matière de Gestion des Milieux Aquatiques et de Protection des Inondations (GEMAPI).

Cette organisation territoriale rapproche la gestion des bassins versants et les compétences de développement économique, d’urbanisme, d’aménagement, d’autant plus que de nombreuses fusions d’E.P.C.I. sont intervenues au 1er janvier 2017, étendant leur périmètre.

Sur la thématique de la gestion des cours d’eau, dans de nombreux territoires, les Collectivités n’avaient pas attendu les dispositions des lois MAPTAM et NOTRe pour se regrouper, dans le cadre de syndicats mixtes fermés ou ouverts, dans le cadre de contrats de rivière, ….

Les Lois MAPTAM et NOTRe ont été adoptées pour clarifier, simplifier, l’organisation territoriale, plaçant les E.P.C.I. au cœur du dispositif. Les Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale adoptés en 2016 ont également renforcé la position des E.P.C.I., au détriment des syndicats intercommunaux de gestion.

Pour autant, en matière d’exercice de la GEMAPI, plusieurs scénarios vont s’offrir demain aux E.P.C.I. nouvellement compétents.

  • D’une part, parce que la compétence elle-même peut être déclinée en plusieurs missions
  • D’autre part, parce que l’exercice de la compétence peut être envisagé selon différentes modalités
  • Enfin, parce que les périmètres politiques ne sont pas nécessairement géographiques.

La GEMAPI : une somme de missions sécables

L’article 211-7 du code de l’environnement liste les douze missions qui composent la compétence GEMAPI. Elles concernent aussi bien l’aménagement, l’entretien, la protection, l’animation… missions de nature et de portée différentes. A l’alinéa 5 figure « la défense contre les inondations et la mer ». A l’alinéa 12 « l’animation et la concertation (…) dans un bassin ou un groupement de sous bassins ».

L’article L213-12 du même code créée pour sa part les Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (E.P.T.B.) et les Etablissements Publics d’Aménagement et de Gestion de l’Eau (E.P.A.G.E.), qui exercent « par transfert ou par délégation (…) tout ou partie des missions relevant de la compétence GEMAPI ».

Dans la même optique, l’article 1530bis du Code Général des Impôts (qui définit la taxe GEMAPI) évoque la possibilité pour les E.P.C.I. de transférer « tout ou partie de cette compétence à un ou plusieurs syndicats mixtes ».

Les textes autorisent ainsi les Collectivités à envisager des modulations pour la mise en oeuvre des missions.

La GEMAPI : trois modalités d’exercice potentielles

Si la cohérence de gestion est recherchée par bassin (notion du « SOCLE »), rien n’interdit chaque E.P.C.I. de s’interroger quant au mode de gestion de la nouvelle compétence à compter du 1er janvier 2018, chacune ayant ses avantages et ses inconvénients.

La gestion directe, en régie, garantit à l’E.P.C.I. une maîtrise politique de la compétence, et une cohérence forte avec ses propres orientations en matière de développement économique ou d’urbanisme. Par contre, cette logique ne favorise pas l’instauration de solidarités supra-territoriales quand il s’agit d’aborder le financement d’investissements lourds pour la protection contre les inondations.

A l’inverse, l’E.P.C.I. peut transférer sa compétence (article L5111-1 du CGCT) à un syndicat (selon les modalités définies à l’article L5211-61 du CGCT). Cette approche garantira la cohérence géographique et renforcera la capacité du territoire à porter des investissements lourds. Par contre, l’E.P.C.I. se dessaisit de son pouvoir de décision au profit d’un syndicat où ses enjeux en termes d’aménagement ne seront pas nécessairement prépondérants.

Une troisième modalité de partenariat ne doit pas être oubliée : il s’agit de la classique voie conventionnelle qui peut permettre une gestion déléguée de la compétence. Dans ce cas, une convention entre les parties fixe l’objet, la durée, les objectifs, les moyens, les modalités de contrôle, relatifs à la mission. La possibilité d’une délégation est cependant être limitée aux seuls E.P.T.B. ou E.P.A.G.E. (article L213-12 du Code de l’Environnement)

La GEMAPI : une approche infra-territoriale autorisée

Au vu des moyens financiers que les territoires vont devoir mobiliser pour la protection contre les inondations et la mer, ce qui pourra conduire à la mise en œuvre d’une fiscalité dédiée au niveau des E.P.C.I. (la taxe GEMAPI), ceux-ci auront tout intérêt à évaluer les différents scénarios, en fonction de leur contexte géographique.

Et ce d’autant plus que le Législateur leur offre une dernière liberté : celle d’envisager le transfert ou la délégation de sa compétence sur tout ou partie de son territoire (et donc à un ou plusieurs syndicats). En effet, la « gestion de l’eau et des cours d’eau » fait partie des compétences listées à l’article L5211-61 pour lesquelles « un E.P.C.I. peut transférer toute compétence à un syndicat de communes ou un syndicat mixte sur tout ou partie de son territoire ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire ».

EXFILO se tient à disposition des territoires, communes et intercommunalités, pour évaluer l’impact local de ces dispositions, plus particulièrement sur les budgets et la fiscalité.

Les deux problématiques des transferts de charges : Mutualisation et Investissements

L’évaluation financière des transferts de compétences entre une commune et son intercommunalité conduit à traiter deux types de problématiques qui pourraient se poser  :

  • Le choix entre une individualisation (la retenue sur AC est calculée en fonction de ce que chaque commune dépensait), et une mutualisation partielle ou totale du coût de certaines compétences. En effet, par exemple, pour les piscines, l’application « basique » des retenues conduirait à faire supporter à la commune d’implantation ad vitam aeternam la totalité du coût de fonctionnement de l’équipement alors même que celui-ci est utilisé par des usagers venant de l’ensemble du territoire. L’article 1609 nonies C du code général des impôts autorise à appliquer des coefficients, par exemple en fonction du nombre d’usager venant effectivement de la commune d’implantation, afin de ne pas lui retenir la totalité du coût de fonctionnement de l’équipement, et mutualiser le solde. Cette possibilité d’évaluation doit faire débat sur la méthode d’évaluation des équipements communaux à vocation supracommunale.

 

  • Une seconde problématique se pose avec les transferts de charges en investissement puisque cela revient à retenir sur l’attribution de compensation, c’est à dire une recette de fonctionnement, des dépenses que la commune avait notamment en section d’investissement. Le transfert d’équipement conduit généralement, bien qu’étant neutre au global, à une réduction voire une disparition de la capacité d’autofinancement des communes. Or, un budget voté à l’équilibre doit avoir une capacité d’autofinancement positive. Les compétences lourdes en investissement peuvent donc poser des difficultés d’équilibre budgétaire futurs pour les communes. Cette question a été réglée par la loi de finances rectificatives pour 2016 qui a introduit cette disposition à l’article 1609 nonies C CGI, conditionné toutefois à l’accord des conseils municipaux et à la majorité des 2/3 du conseil communautaire.

« V-1bis Ces délibérations peuvent prévoir d’imputer une partie du montant de l’attribution de compensation en section d’investissement en tenant compte du coût des dépenses d’investissement liées au renouvellement des équipements transférés, calculé par la commission locale d’évaluation des transferts de charges conformément au cinquième alinéa du IV. »