Intercommunalité et Réforme des collectivités territoriales

Guide des attributions de compensation : la DGCL

La DGCL a actualisé son guide des attributions de compensation (à télécharger ici), suite à une première version publiée en 2017. Outre la prise en compte des nouvelles dispositions, notamment vis-à-vis des modalités d’évaluation des charges transférées par le Préfet en l’absence d’évaluation par la CLECT ou de rapport de CLECT validés par les conseils municipaux dans les délais impartis, ce guide se veut une grille de lecture de la DGCL sur les attributions de compensation, mais contient des interprétations sujettes à caution à notre avis, voire juridiquement risquées.

Le guide DGCL des AC présentent les interprétations de la DGCL mais tout n’est pas à prendre au pied de la lettre

Ainsi, page 45 du guide 2019 (partie « Peut-on fixer le montant de l’attribution de compensation sur plusieurs années »), la DGCL considère que l’on ne peut mentionner dans une délibération qu’un seul montant d’attributions de compensation par commune, c’est à dire que l’on ne peut fixer dans une délibération des montants d’attributions de compensation pluriannuels (par exemple, un montant pour cette année, un autre pour l’année suivante). Or cette interprétation est inutilement restrictive et non fondée. L’article 1609 nonies C du CGI prohibe en effet l’interdiction de l’indexation des attributions de compensation, mais n’évoque pas l’impossibilité de prévoir à l’avance une variation des attributions de compensation.

Il ne s’agit pas de prévoir une hausse qui vienne remplacer une indexation, mais, notamment dans le cadre des pactes financiers et fiscaux, de s’entendre entre les communes membres et leurs EPCI sur leurs relations financières. Ce peut être le cas d’une modification dérogatoire (ou libre) des AC qui prévoit l’intégration progressive de la DSC dans les AC.

Ce peut aussi être le cas du transfert de la compétence Gemapi : pour une taxe GEMAPI dont la mise en place est prévue l’année suivante, le rapport de la CLECT peut prévoir une retenue pour l’année en cours (et donc le conseil communautaire peut valider des attributions de compensation en cohérence) et prévoir aussi que l’année suivante, compte tenu de la décision politique de mise en place de la taxe GEMAPI, les retenues seront annulées, ce qui donne un nouveau montant d’attributions de compensations (validé par le conseil communautaire).

La question de la procédure de révision libre des AC n’est pas clarifiée

Par ailleurs, le guide passe un peu rapidement sur la question de la révision libre des attributions de compensation. Ainsi, pages 50 et 51 du guide 2019, la DGCL indique que pour pouvoir être mise en oeuvre, la révision libre des AC suppose 3 conditions cumulatives :

  • une délibération à la majorité des 2/3 du conseil communautaire,
  • que chaque commune intéressée délibère à la majorité simple,
  • que cette délibération vise le dernier rapport de la CLECT.

Or la question de la révision libre (ou dérogatoire) des AC est particulièrement épineuse, comme nous l’évoquions déjà dans un article précédent. L’absence de définition de la commune intéressée (une commune non concernée par la modification n’est-elle pas intéressée aux affaires de son EPCI puisque la modification des AC modifie le budget et l’équilibre financier de l’EPCI?) qui conduit à la DGCL, conformément à la rédaction de l’article 1609 nonies C CGI, à indiquer que seule la commune intéressée doit se prononcer, et plus encore, l’absence de délibérations des autres communes, est source de fragilité à notre sens. En effet, pour une révision libre, il faut un rapport de CLECT, or le rapport de CLECT doit impérativement être adopté par la majorité qualifiée des conseils municipaux, donc tous les conseils municipaux doivent se prononcer.

La DGCL indique dans son analyse qu’il faut que la délibération modifiant les attributions de compensation fasse référence au dernier rapport de CLECT, ce qui conduirait à penser qu’il ne s’agit pas d’un rapport spécifique sur la révision libre et que la CLETC n’a pas à se prononcer sur la répartition dérogatoire ? Peut-on dans une délibération de révision libre des AC se référer au dernier rapport de CLECT qui traitait d’autre chose, comme le transfert des eaux pluviales ?

Ce sont deux points dans le guide des attributions de compensation qui nous semblent devoir être pris « avec des pincettes ».

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Réforme de la DGF : reste-il un intérêt à passer en FPU ?

La réforme de la dotation d’intercommunalité (lire les articles explicatifs ici et là) modifie le principe de majoration de dotations en fonction de l’intégration des intercommunalités. Ce principe conduisait à majorer la dotation d’intercommunalité selon les catégories d’EPCI, de communautés de communes à fiscalité additionnelle à communauté urbaine.

La réforme de la dotation d’intercommunalité supprime les distinctions de dotations liées aux catégorie : Ainsi, il n’existe plus de gains de DGF lié au changement de catégorie, qui pouvait motiver ou encourager à changer de catégorie.

Mais la question est posée : reste-il un intérêt pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle à passer en fiscalité professionnelle unique ?

Le fait n’est tout de même pas complètement nouveau : cela faisait deux ans, que les gains de DGF liés aux passage en fiscalité professionnelle unique des communautés de communes avaient été sérieusement réduits.

Si l’on regarde la dotation d’intercommunalité, il n’y en a plus, hormis la comparaison de ses critères (potentiel fiscal et revenu) à la moyenne des communautés de sa catégorie.

En réalité, l’intérêt de la fiscalité professionnelle unique est double :

  • Favoriser le développement de l’intercommunalité et de services sur le territoire, en affectant à l’échelon intercommunal la croissance future des ressources fiscales sur les professionnels ;
  • Faciliter les transferts de compétences.

Le second point est particulièrement vrai pour des compétences « lourdes », c’est à dire dont les charges transférées sont importantes. En effet, en fiscalité additionnelle, chaque commune qui transfère une compétence et des charges, se défait purement et simplement des dépenses correspondantes, et les économise. La Communauté de Communes à fiscalité additionnelle devra les financer par la fiscalité, c’est à dire par l’augmentation de ses taux d’imposition, sur l’ensemble du territoire. Ceci peut poser assez rapidement des difficultés politiques et fiscales : si ce système est finalement abouti en matière de mutualisation fiscale, il conduit à une inflation fiscale, car d’une part les taux augmentent y compris sur les communes qui n’ont rien transféré (et qui ne pourront donc pas diminuer leurs taux en compensation), et d’autre part, les diminutions de taux des communes qui transfèrent sont rarement effectués à due concurrence.

La fiscalité professionnelle unique, en opérant des retenues sur les budgets des communes à hauteur de la charge transférée, évite cette problématique : l’EPCI, en récupérant une compétence, aura les ressources nécessaires pour financer la compétence à service équivalent sans avoir besoin d’augmenter les taux d’imposition, les contribuables auront une cotisation inchangée, et aucune commune ne fait d’ « économies » du seul fait du transfert.

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Un pacte financier pour intégrer les objectifs d’évolution des dépenses publiques locales

Le rapport de la Cour des Comptes sur les perspectives d’évolution des finances publiques locales et de leur gouvernance (lien) traite de la question des objectifs d’évolution des dépenses publiques locales dans le cadre et hors du cadre de la contractualisation.

Comme elle le souligne dans son rapport, page 99, l’objectif d’évolution de la dépense publique locale, fixée à un taux de 1,2% pouvant être adapté aux situations locales, ne prend pas suffisamment en compte le développement de l’intercommunalité. En effet, les transferts de compétences, et les transferts de charges et de recettes qui s’en suivent, ont un effet immédiat. Or parmi les collectivités contractantes figurent des communes et des EPCI dont l’EPCI ou les communes ne sont pas parties prenantes. Dès lors, le transfert de compétences pourrait être vu comme un moyen d’alléger la pression.

Une commune contractante membre d’un EPCI non-contractant pourrait, par un transfert de compétences et donc de charges, mécaniquement réduire ses charges prises en compte pour le respect de l’objectif d’évolution. La retenue est opérée sur les attributions de compensation qui est généralement une recette, et quand bien même elle serait négative et figurerait dans les dépenses de fonctionnement, le chapitre 014 atténuations de produits n’est pas pris en compte.

La Cour des Comptes pointe dès lors le risque que les transferts de compétences soient notamment déterminés en fonction des marges de manœuvre procurées pour respecter l’objectif d’évolution de la dépense publique locale, et non plus uniquement le souhait du développement du territoire. La Cour des Comptes cite ainsi dans son rapport l’exemple de la commune de La Roche-sur-Yon qui a subi une croissance de ses charges de fonctionnement de +7,9% en 2017 notamment du fait de la mise en place d’un schéma de mutualisation impliquant un nouveau système de calcul des refacturations.

Le pacte financier entre l’intercommunalité et ses communes membres pourrait utilement prendre en compte les objectifs d’évolution de la dépense locale de l’EPCI ou de la ville centre. Comme l’écrit la cour des comptes, « cette disposition serait de nature à mettre en cohérence les trajectoires financières des collectivités constitutives de l’ensemble intercommunal« .

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Le transfert de charges communales aux EPCI : comment éviter les déséquilibres budgétaires.

Cet article fait suite à celui sur la problématique des évaluations des transferts de charges et des déséquilibres budgétaires (lien).

En résumé, nous avons vu que :

  • Le coût de fonctionnement ne pose en général pas de difficultés particulières, en termes d’évaluation ou de neutralisation
  • Il n’en va pas de même pour le coût d’investissement. Son évaluation et surtout sa neutralisation pose souvent problème, nuisant ainsi au principe d’équité et de neutralité du transfert de compétence : les budgets des communes ou de l’EPCI peuvent s’en trouver déséquilibrés, après transfert.
  • L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.
  • L’évaluation du coût d’investissement est donc celui de la charge d’amortissement. Et lorsqu’une commune transfère des biens non amortissables (parce qu’affecté à des services publics administratifs par exemple), le mécanisme de l’évaluation régi par l’article 1609 nonies C du CGI la pénalise : elle doit alors constater une retenue pour une charge qu’elle n’avais pas dans son budget (l’amortissement du bien non transféré). Le principe de neutralité budgétaire est rompu.

La problématique de la retenue pour les biens non amortissables

Il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du coût d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.

En effet si une commune n’amortissait pas dans son budget le bien transféré (au compte 68), cela signifie qu’elle ne mobilisait pas de ressources budgétaires pour couvrir cette charge d’amortissement, au moment du transfert. Or, la retenue sur l’AC de la commune au titre du coût d’investissement revient à lui demander de transférer à l’EPCI des ressources, afin de couvrir la charge d’amortissement du bien. Si ce principe apparaît juste dans le temps (c’est l’EPCI qui devra renouveler le bien, il faut donc lui transférer les moyens budgétaires de le faire), cela peut poser des problèmes de déséquilibre budgétaire à la commune, au moment du transfert.

Certes, on pourra argumenter que la commune possède la capacité budgétaire de financer cette charge d’amortissement, du moins une charge équivalente :

  1. Si elle a financé la réalisation initiale du bien par autofinancement, c’est qu’elle a structurellement une capacité budgétaire qui lui permet de le faire, et de renouveler dans le temps le bien en mobilisant ses ressources propres (épargne brute annuelle importante ou abondement régulier de son fonds de roulement avec des excédents dégagés chaque année, afin de disposer des sommes nécessaires pour renouveler le bien par autofinancement, le moment venu).
  2. si elle a financé la réalisation initiale du bien par emprunt, la commune doit rembourser chaque année l’annuité de dette correspondante, ce qui correspond à un amortissement (financier et pas comptable, mais le principe est le même, la seule différence portant en général sur la durée d’amortissement[1]). Le transfert du bien emportera le transfert à l’EPCI de l’emprunt rattaché : la commune n’aura plus à supporter la charge d’annuité correspondante. Son budget pourra donc supporter en lieu et place de cette charge d’amortissement financier l’équivalent d’une charge d’amortissement comptable.

Mais il faut bien voir que les biens concernés, ceux non amortis,[2] ont en général une durée de vie relativement longue, équivalente ou supérieure à 20 ans. Une fois que ce type de bien est réalisé, la problématique de son renouvellement n’est pas anticipée dans les budgets votés ultérieurement. Même dans le cas d’un bien financé par emprunt, la durée de remboursement de la dette est en général de 15 ans. Si le bien a une durée de vie estimée à 30 ans, cela signifie qu’entre la 15ème année et la 30ème année, la commune n’a plus à supporter dans son budget le remboursement de l’annuité de dette. Dans ces cas de figure, les communes, surtout si elles se sont de petite taille ou disposant de marges budgétaires réduites, ne vont pas provisionner ou prévoir dans leur budget une charge d’amortissement liée au renouvellement futur du bien. Or, au moment du transfert d’une compétence, il va être demandé à la commune (via la retenue sur son AC liée au coût d’investissement transféré) une participation budgétaire couvrant la charge d’amortissement du bien, et ce dès la première année du transfert.

D’un principe en théorie juste et équitable (donner à l’EPCI les moyens de renouveler les bien réalisés et transférés par les communes), nait souvent un sentiment de forte incompréhension de la part de certaines communes, voire d’injustice, avec l’impression de payer deux fois pour le même bien.

Pour autant, ne pas retenir sur les AC des communes un montant équivalent au coût de renouvellement du bien pénalisera forcément l’EPCI à terme, et in fine les contribuables du territoire : l’EPCI n’aura pas les moyens budgétaires de renouveler des biens qu’il n’a pas réalisés, et cela se traduira inévitablement par une hausse de la pression fiscale sur le territoire. Les contribuables paieront plus chers demain un stock d’équipement inchangé dans le temps (quantitativement ou qualitativement) : ce n’est bien entendu ni juste ni acceptable.

Un vrai dilemme d’équité et d’équilibre budgétaire se pose ainsi entre les communes et l’EPCI dans le cadre des transferts d’équipements. Comment le résoudre ?

A notre avis il existe deux principales mesures pouvant être mises en œuvre :

  1. Prendre en compte une durée de vie du bien concerné correspondant à la réalité du contexte local, plutôt qu’une durée théorique. Si l’on reprend l’exemple de la voirie, on peut tout à fait imaginer d’imputer une durée de 40 ans à une voirie (contre une durée usuelle de 20 à 25 ans), si elle est peu fréquentée et ne nécessite que des petits travaux d’entretien et de remise en état pendant toute cette durée de vie. Et si l’on reprend l’exemple du bâtiment, il faut envisager le cas où des travaux d’entretien lourd et de remise en conformité peuvent prolonger la durée d’utilisation du bâtiment de façon importante, pour un coût beaucoup moins élevé qu’un renouvellement à neuf du bâtiment. On aurait alors un calcul du coût de renouvellement du bien égal à son coût de réalisation initiale divisée par sa durée de vie totale après travaux, auquel on ajoute le coût d’amortissement des travaux.
  2. Appliquer un coût d’amortissement progressif plutôt que linéaire : au lieu de calculer un coût d’amortissement linéaire (coût annuel fixe dans le temps), on pourrait envisager une montée en charge progressive de ce coût, amenant à retenir sur les AC de la commune un montant relativement faible les premières années de transfert, puis qui augmenterait ensuite jusqu’à la fin de durée de vie estimée du bien (le montant total retenu sur toute la durée de vie serait équivalent à celui retenu dans le cadre de l’amortissement linéaire). Ce dispositif dérogatoire nécessitera de mettre en place des « AC « libres » (V 1°bis du de l’article 1609 nonies C du CGI), après accord des communes intéressées et de l’EPCI.

En conclusion, le transfert des équipements soumis à des cycles d’investissement long nécessitent de mettre en œuvre des méthodes d’évaluation et de neutralisation des coûts adaptés aux contexte local et aux contraintes budgétaires des collectivités concernés. Des solutions existent pour préserver la capacité d’investissement des communes sur les compétences non transférées, sans pour autant pénaliser l’EPCI, et in fine les contribuables du territoire : elles demandent cependant un travail d’analyse poussé et surtout beaucoup de pédagogie sur les enjeux et conséquences des choix qui seront arrêtés.


[1] La durée d’amortissement comptable d’un équipement lourd (de type bâtiment ou réseau) peut être supérieure à 25 ans, alors que l’amortissement financier de l’emprunt ayant servi à le financer s’étale habituellement sur une durée de 15 ans.

[2] Les principaux types de biens qui ne sont pas obligatoirement à amortir sont les bâtiments et équipements non productifs de revenus, ainsi que les réseaux de voirie et d’éclairage public.

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Le transfert de charges communales aux EPCI : peut-on éviter les déséquilibres budgétaires ?

Lors d’un transfert de compétences communales en direction d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU), se pose la problématique de l’évaluation et de la neutralisation des charges transférées. Le IV de l’article 1609 nonies du CGI détaille la méthode d’évaluation de droit commun sur laquelle doit s’appuyer la CLECT pour mener son travail d’évaluation. Ce cadre de travail assez contraint permet d’éviter des inégalités de traitement d’un territoire à l’autre, que ce soit pour les communes ou les EPCI.

Un transfert de compétence ne doit pas déséquilibrer les budgets des collectivités concernées.

Le respect de cette règle impose de mener une évaluation du coût de la compétence transférée la plus juste possible pour les communes et l’EPCI, puis de retenir sur les attributions de compensation (AC) des communes le coût évalué. Ainsi, la charge qui est transférée à l’EPCI sera budgétairement neutralisée par une diminution à due proportion de l’AC versée à la commune. Le transfert de charges communales s’accompagne donc en parallèle d’un transfert équivalent de ressources communales, garantissant en théorie un financement équilibré de la compétence après transfert et une neutralité budgétaire pour les deux parties – communes et EPCI[1].

Le coût de fonctionnement ne pose en général pas de difficultés particulières, en termes d’évaluation ou de neutralisation.

En effet c’est un cout relativement facile à évaluer, par consultation des derniers comptes administratifs des communes, ou par recoupement de certaines données connues : dépenses de personnel, fournitures de fluides (eau, énergie, carburant), contrats de prestation de service (entretien des locaux, maintenance des véhicules), etc. Par ailleurs, la neutralisation dans les AC versées aux communes de ce coût annuel et récurrent ne fait jamais débat : si la commune dépensait chaque année 100 pour le fonctionnement d’un service ou d’un équipement, tout le monde comprend qu’il est normal de retenir 100 sur l’AC versée chaque année à la commune, après transfert du service ou de l’équipement à l’EPCI :  la neutralité budgétaire du transfert se vérifie instantanément, pour la commune ou l’EPCI.

Il n’en va pas de même pour le coût d’investissement.

Son évaluation et surtout sa neutralisation pose souvent problème, nuisant ainsi au principe d’équité et de neutralité du transfert de compétence : les budgets des communes ou de l’EPCI peuvent s’en trouver déséquilibrés, après transfert.

L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.

Cette évaluation du coût peut poser des problèmes d’équité si des communes transfèrent le même type de bien, mais réalisés à des périodes très éloignées dans le temps. Prenons l’exemple de bâtiments ayant les mêmes superficies et les mêmes caractéristiques. L’inflation des prix de construction, les nouvelles normes de sécurité, d’hygiène ou d’accessibilité renchérissent dans le temps le coût de construction d’un bâtiment donné. Retenir le coût de réalisation historique d’un bâtiment réalisé il y a 25 ans, sans procéder à un redressement ou une actualisation de ce coût, revient à avantager la commune transférant ce type de bien ancien : on lui retiendra dans son AC un coût annuel qui n’est pas représentatif de son coût actuel. Une commune qui transfère exactement le même type de bien mais réalisé très récemment, se verra retenir dans son AC un coût plus élevé. Cette situation déséquilibrée impactera l’EPCI quand il devra renouveler ce bâtiment ancien : il devra prendre à sa charge le différentiel entre le coût historique retenu dans l’AC de la commune et le coût actuel de réalisation, plus élevé. La définition de la durée de vie estimée ou prévisible du bien (qui détermine son coût annuel d’amortissement) mérite aussi une attention particulière : pour un même type de bien, il faut s’assurer que la durée probable de vie soit cohérente avec certaines caractéristiques intrinsèques, qui peuvent influer dessus. Si l’on prend l’exemple de la voirie, il apparaît logique de ne pas retenir la même durée de vie pour une voirie avec un revêtement renforcée et/ou faiblement fréquentée et pour une voirie au revêtement léger et/ou fortement fréquentée (notamment par des poids lourds).

L’évaluation de l’investissement finance le renouvellement du bien

Tout d’abord, il faut préciser que le coût d’investissement représente le coût de renouvellement d’un bien dans le temps. Quel que soit l’état de vétusté d’un bien au moment de son transfert, il faudra tôt ou tard le renouveler, sa durée de vie étant temporellement limitée. Ce principe vaut pour tous les biens (mobilier, véhicule, bâtiment, réseau), exception faite des terrains nus.

L’article 1609 nonies du CGI impose ainsi d’évaluer ce coût d’amortissement des biens : « Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année ».

Cependant, il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du cout d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.

Cette évaluation du coût peut poser des problèmes d’équité si des communes transfèrent le même type de bien, mais réalisés à des périodes très éloignées dans le temps. Prenons l’exemple de bâtiments ayant les mêmes superficies et les mêmes caractéristiques. L’inflation des prix de construction, les nouvelles normes de sécurité, d’hygiène ou d’accessibilité renchérissent dans le temps le coût de construction d’un bâtiment donné. Retenir le coût de réalisation historique d’un bâtiment réalisé il y a 25 ans, sans procéder à un redressement ou une actualisation de ce coût, revient à avantager la commune transférant ce type de bien ancien : on lui retiendra dans son AC un coût annuel qui n’est pas représentatif de son coût actuel. Une commune qui transfère exactement le même type de bien mais réalisé très récemment, se verra retenir dans son AC un coût plus élevé. Cette situation déséquilibrée impactera l’EPCI quand il devra renouveler ce bâtiment ancien : il devra prendre à sa charge le différentiel entre le coût historique retenu dans l’AC de la commune et le coût actuel de réalisation, plus élevé. La définition de la durée de vie estimée ou prévisible du bien (qui détermine son coût annuel d’amortissement) mérite aussi une attention particulière : pour un même type de bien, il faut s’assurer que la durée probable de vie soit cohérente avec certaines caractéristiques intrinsèques, qui peuvent influer dessus. Si l’on prend l’exemple de la voirie, il apparaît logique de ne pas retenir la même durée de vie pour une voirie avec un revêtement renforcée et/ou faiblement fréquentée et pour une voirie au revêtement léger et/ou fortement fréquentée (notamment par des poids lourds).

Le problème de l’évaluation de biens non amortissables

Cependant, il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du cout d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.

En effet si une commune n’amortissait pas dans son budget le bien transféré (au compte 68), cela signifie qu’elle ne mobilisait pas de ressources budgétaires pour couvrir cette charge d’amortissement, au moment du transfert. Or, la retenue sur l’AC de la commune au titre du coût d’investissement revient à lui demander de transférer à l’EPCI des ressources, afin de couvrir la charge d’amortissement du bien. Si ce principe apparaît juste dans le temps (c’est l’EPCI qui devra renouveler le bien, il faut donc lui transférer les moyens budgétaires de le faire), cela peut poser des problèmes de déséquilibre budgétaire à la commune, au moment du transfert.

Dans l’article suivant (lien), nous verrons les moyens d’atténuer ces difficultés.

[1] (dans l’hypothèse d’un exercice identique de la compétence après transfert, que ce soit quantitativement ou qualitativement)

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En cas de transfert de compétence, le transfert des résultats est une possibilité

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La question du transfert des résultats budgétaire à l’occasion d’un transfert de compétence, en particulier pour les compétences Eau potable et Assainissement, à un EPCI par une commune, relève d’une possibilité et non d’une obligation. Une réponse ministérielle à question parlementaire, en date du 10/01/2019 vient le rappeler : que le résultat soit déficitaire ou excédentaire, le cadre juridique actuel n’impose pas le transfert des résultats budgétaires, hors le cas des résultats « nécessaires à leur exercice ».

C’est ainsi que les provisions passées pour la réalisation d’investissement futurs, les délibérations témoignant de réserves constituées en vue d’un investissement à court ou moyen terme, ou l’emprunt contracté pour la réalisation d’un équipement transféré, donnent obligatoirement lieu à transfert à l’intercommunalité.

« Le résultat budgétaire d’un SPIC n’est pas un bien nécessaire à l’exercice de ce service »

CE n° 386623 – La Motte-Ternant – 25 mars 2016)

le Conseil d’Etat a ainsi jugé que  » le solde du compte administratif du budget annexe d’un service public à caractère industriel et commercial ne constitue pas un bien qui serait nécessaire à l’exercice de ce service public, ni un ensemble de droits et obligations qui lui seraient attachés » (CE n° 386623 – La Motte-Ternant – 25 mars 2016).

Dans le cas d’un résultat déficitaire, si le transfert était obligatoire, il conduirait à « faire supporter à l’EPCI nouvellement compétent des contraintes qui ne lui incombent pas et pourrait conduire à l’augmentation du prix de la redevance supportée par les usagers de l’EPCI et non plus sur les usagers de al commune transférant sa compétence.

Source : Réponse ministérielles du 10/01/2019, JO Sénat page 119, Question écrite n°01291 du 21/09/2017 (lien)

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Evaluation des transferts de compétences et restes à réaliser

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Le transfert d’une compétence à un EPCI à fiscalité professionnelle unique, doit donner lieu à évaluation de la charge transférée par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférée (CLECT), selon un cadre défini à l’article 1609 nonies C du CGI.

L’évaluation doit porter tant sur les dépenses réalisées, au cours du ou des exercices précédents, que des dépenses engagées, c’est à dire les restes à réaliser, comme le rappelle une réponse ministérielle du 08/01/2019 publiée au JO de l’Assemblée Nationale page 86 (lien).

Ces dépenses engagées mais non mandatées fondées sur des engagements juridiques doivent être inclues dans les évaluations des charges transférées, au contraire des actions futures prévues par les communes mais pour lesquelles aucun engagement juridique n’a été pris.

La réponse ministérielle en question, va même plus loin, en faisant la distinction sur l’existence d’un engagement juridique (marché public) : elle considère que les dépenses engagées mais non mandatées correspondant à des actions sur lesquelles les communes ont pris des engagements « sans pour autant avoir conclu de marchés publics » ou avoir engagé juridiquement de dépenses, n’ont pas à être intégrées dans le calcul des charges transférées. Or la question est posée à propos d’engagement pris par les conseils municipaux dans le cadre d’un plan d’action et de prévention des inondations, « nécessitant des engagements financiers sur un calendrier strict ». Sauf à penser que l’EPCI devenu compétent pourrait se dédire des engagements pris par les conseils municipaux, il serait contraire à l’esprit de l’article 1609 nonies C et du législateur, de ne pas prendre en compte dans l’évaluation, les engagements des communes. Cela étant dit, s’agissant de GEMAPI, le financement pourra être assuré en tout ou partie par la taxe, qui sera elle aussi à prendre en compte dans le calcul de la charge transférée, bien qu’inexistante au moment du transfert.

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La révision « libre » des attributions de compensation fait perdre les cheveux

Les attributions de compensation entre un EPCI à fiscalité professionnelle unique et ses communes membres est codifié à l’article 1609 nonies C du CGI. Les modalités de calcul, qui s’imposent à la CLECT pour la procédure de droit commun, y sont décrites.

Le Conseil Communautaire et les conseils municipaux peuvent aussi décider d’une révision « libre » des attributions de compensation. Cette révision libre, qui s’entendait jadis (!) comme permettant de modifier librement les attributions de compensation, n’est plus aussi souple qu’auparavant. En effet, il faut pour pouvoir l’actionner, des délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux des communes intéressées, prises en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des charges transférées.

Et les difficultés commencent :

  • Qu’est-ce qu’une commune intéressée ? Quelle commune n’est pas intéressée aux affaires de son EPCI ? A priori, dans l’esprit du législateur, seules les communes concernées par le transfert sont « intéressées », mais un jugement pourra rapidement établir que toute commune est intéressée aux affaires de son intercommunalité, puisque la modification des attributions de compensation modifie le budget et les équilibres financiers de l’EPCI.
  • sur la base du rapport de la CLECT. Il faut comprendre que la volonté du législateur avec cette rédaction a été d’apporter de la souplesse au mode de calcul des charges transférées, en permettant de s’écarter du mode de calcul de droit commun, si tout le monde est d’accord. Mais quid si conseil communautaire et conseils municipaux se sont entendus pour parvenir à une fixation libre dès le départ (par exemple aucune retenue malgré le transfert de compétence). Puisque les délibérations doivent être prises sur la base du rapport de la CLECT, et que le mode d’évaluation des charges par la CLECT est a minima de droit commun, il faut que la CLECT procède tout d’abord à une évaluation de droit commun, et dans une ou plusieurs variantes, propose une évaluation alternative (puisque le conseil communautaire ne peut décider de lui-même d’une évaluation qui n’ait pas été étudiée par la CLECT, c’est en tous cas la position du Ministère et de la DGCL rappelée dans des réponses parlementaires).
  • Problématique supplémentaire : le rapport de la CLECT avec l’évaluation de droit commun doit être soumis à l’ensemble des conseils municipaux, et doit être adopté à la majorité qualifiée des conseils municipaux (2/3 des conseils représentant 50% au moins de la population ou l’inverse).

Donc lorsque l’on procède à un transfert de compétence, et que l’on veut aboutir à une fixation libre des attributions de compensation, peut-on faire directement délibérer les communes intéressées sur la base du rapport de la CLECT contenant évaluation de droit commun et variantes ? Ou faut-il passer par tous les conseils municipaux puisque ceux-ci doivent se prononcer sur l’évaluation de droit commun ? (ce que poussent à faire des préfectures et DGFIP, ce qui aboutit à faire prononcer les conseils municipaux sur l’évaluation de droit commun, puis les seuls conseils municipaux intéressés sur l’évaluation dérogatoire!).

Par mesure de prudence, il semble qu’il faille transmettre le rapport de la CLECT à tous les conseils municipaux et les faire délibérer selon la procédure de droit commun.

Si l’on souhaite modifier les attributions de compensation en dehors de tout transfert de compétence, c’est presque plus simple puisqu’il faudra l’accord de tous les conseils municipaux et du conseil communautaire, mais il faudra toujours un rapport de la CLECT.

Bref, comment ne pas s’arracher les cheveux ? La révision « libre » des attributions de compensation est-elle encore libre ?

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Les précisions apportées par l’Instruction du 28 août 2018 sur le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux intercommunalités. Premières analyses (2/3).

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Le 3 août 2018 a été promulguée la Loi n°2018-702 relative au transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, clôturant le long parcours de la proposition de Loi Ferrand-Fesneau, initié à la fin de l’année 2017.

L’instruction INTB1822718J du 28 août 2018 du Ministre de l’Intérieur et de la Ministre Déléguée est adressée aux Préfets de région et de département pour préciser les modalités d’application de la Loi.

Sans revenir ici sur l’ensemble des dispositions, et notamment les modalités de mise en œuvre du report du transfert de la compétence au-delà du 1er janvier 2020 pour les Communautés de Communes, la lecture des points relatifs à la compétence « eaux pluviales urbaines » (point 2. de l’Instruction) et à la création d’une régie unique pour l’exploitation des services (point 4. de l’Instruction) méritent qu’on s’y attarde.

Ainsi, l’instruction indique clairement que la gestion des eaux pluviales urbaines, si elle est rattachée à la compétence « assainissement » pour les Métropoles et Communautés Urbaines, constitue une nouvelle compétence à part entière pour les Communautés d’Agglomération et pour les Communautés de Communes. Les Communautés d’Agglomération devront exercer cette compétence obligatoirement à compter du 1er janvier 2020, comme cela est déjà le cas pour les compétences « eau potable » et « assainissement ». Pour les Communautés de Communes, cette nouvelle compétence demeurera facultative : les territoires pourront ainsi déterminer librement le niveau de gestion : communal ou intercommunal.

A propos du financement de la gestion des eaux pluviales urbaines, la Loi de finances pour 2015 a supprimé la possibilité pour les Collectivités d’instaurer une taxe spécifique. L’Instruction rappelle néanmoins que s’agissant d’un service public administratif, il demeure à la charge du budget principal des collectivités. Le service ne peut donc pas être financé par les redevances perçues au titre de l’assainissement collectif.

Paradoxalement, cette distinction entre service public administratif (gestion des eaux pluviales urbaines) et service public industriel et commercial (assainissement collectif et non collectif) réintroduit une capacité pour les E.P.C.I. de financement du budget annexe « assainissement » par le budget général.

En effet, l’Instruction du 28 août 2018 se réfère à une circulaire du 12 décembre 1978 pour la détermination d’une participation forfaitaire des dépenses de fonctionnement et d’investissement du budget « assainissement » par le budget principal au titre de la « gestion des eaux pluviales urbaines ». Cette participation varie en toute logique en fonction du caractère unitaire ou séparatif des réseaux de collecte des eaux usées/pluviales : la circulaire du 12 décembre 1978 propose ainsi des taux variant entre 10% pour les seules charges d’entretien lorsque les réseaux sont entièrement séparés et jusqu’à 30% pour les charges d’entretien et 50% pour les amortissements techniques et les intérêts des emprunts lorsque les réseaux sont unitaires.

A l’heure où les territoires travaillent sur l’harmonisation des tarifs aux usagers qui accompagne en général le transfert de la compétence « assainissement collectif », cette disposition, si sa portée reste mesurée, constitue un mécanisme à intégrer aux réflexions en cours.

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Les précisions apportées par l’Instruction du 28 août 2018 sur le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux intercommunalités. Premières analyses (1/3).

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Le 3 août 2018 a été promulguée la Loi n°2018-702 relative au transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, clôturant le long parcours de la proposition de Loi Ferrand-Fesneau, initié à la fin de l’année 2017.

L’instruction INTB1822718J du 28 août 2018 du Ministre de l’Intérieur et de la Ministre Déléguée est adressée aux Préfets de région et de département pour préciser les modalités d’application de la Loi.

Sans revenir ici sur l’ensemble des dispositions, et notamment les modalités de mise en œuvre du report du transfert de la compétence au-delà du 1er janvier 2020 pour les Communautés de Communes, la lecture des points relatifs à la compétence « eaux pluviales urbaines » (point 2. de l’Instruction) et à la création d’une régie unique pour l’exploitation des services (point 4. de l’Instruction) méritent qu’on s’y attarde.

 

Ainsi, l’instruction indique clairement que la gestion des eaux pluviales urbaines, si elle est rattachée à la compétence « assainissement » pour les Métropoles et Communautés Urbaines, constitue une nouvelle compétence à part entière pour les Communautés d’Agglomération et pour les Communautés de Communes. Les Communautés d’Agglomération devront exercer cette compétence obligatoirement à compter du 1er janvier 2020, comme cela est déjà le cas pour les compétences « eau potable » et « assainissement ». Pour les Communautés de Communes, cette nouvelle compétence demeurera facultative : les territoires pourront ainsi déterminer librement le niveau de gestion : communal ou intercommunal.

En conséquence, l’Instruction invite les Préfets à interroger les E.P.C.I. qui exercent aujourd’hui une compétence « assainissement » pour que ceux-ci indiquent si cette compétence intègre la « gestion des eaux pluviales urbaines ». Le cas échéant, un transfert formalisé de cette nouvelle compétence sera nécessaire.

Pour les E.P.C.I. en fiscalité professionnelle unique, cela implique ainsi une évaluation des moyens mobilisés en fonctionnement et en investissement pour la gestion des eaux pluviales urbaines, une validation par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées puis par les Communes et enfin des retenues sur les attributions de compensation versées par l’E.P.C.I. aux Communes.

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