Notion d’équilibre budgétaire des finances locales

L’équilibre budgétaire du budget d’une commune ou d’une intercommunalité s’apprécie en fonction des règles édictées à l’article L.1612-4 du code général des collectivités territoriales.

Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice.

Ces règles de finances locales sont commentées par l’instruction M14 :

Article L.1612-4 CGCT :

« Conformément à l’article 1612-4 du C.G.C.T., le budget est en équilibre si les conditions suivantes sont réalisées :

– les dépenses et les recettes doivent être évaluées de façon sincère, sans omission, majoration ni minoration;

– le remboursement en capital des annuités d’emprunts à échoir au cours de l’exercice doit être exclusivement couvert par des ressources propres ; ces dernières sont composées des ressources propres d’origine interne et des ressources propres d’origine externe ;

– l’équilibre doit être réalisé par section ; n’est pas considéré comme étant en déséquilibre un budget dont la section de fonctionnement comporte ou reprend un excédent reporté par décision du conseil municipal ou dont la section d’investissement comporte un excédent notamment après inscription des dotations aux amortissements et aux provisions exigées ;

– lorsque l’exécution du budget du dernier exercice connu a fait apparaître un déficit, l’équilibre du budget n’est réputé assuré que s’il prévoit les mesures nécessaires pour résorber ce déficit ;

– enfin, toutes les dépenses obligatoires prévues aux articles L.2321-2 et L.2321-3 du C.G.C.T., correctement évaluées, doivent figurer au budget.

 Les ressources propres d’origine interne comprennent :

– les amortissements et provisions, déduction faite des reprises sur les amortissements et les provisions. Il s’agit donc des recettes des comptes 28, 144, 146, 15, 29, 49, 59 et 39 à l’exception des comptes 392 et 397 ; ces recettes doivent être diminuées des dépenses constatées à ces comptes ;

– les recettes correspondant à l’amortissement des charges à répartir sur plusieurs exercices enregistrées au compte 481 ;

– le virement de la section de fonctionnement à la section d’investissement ;

– le produit des cessions d’immobilisations (recettes au compte 2.. + ou – dépenses constatées au compte 19)

– lorsque le résultat à la clôture de l’exercice N – 1 a été affecté dès le budget primitif, il faut également tenir compte du résultat de fonctionnement affecté en réserves au compte 1068, déduction faite du déficit d’investissement reporté au budget.

 Les ressources propres d’origine externe comprennent :

– les dotations ou compléments de dotation (compte 1021) sous réserve qu’il s’agisse de dotations en espèces. Les dotations en nature qui ont leur contrepartie dans l’accroissement de l’actif communal ne peuvent être considérées comme des ressources disponibles pour financer d’autres dépenses ;

– les fonds globalisés d’investissement, c’est-à-dire : le FCTVA (compte 10222), la TLE (compte 10223), les taxes d’urbanisme non affectées :

Versement pour dépassement du plafond légal de densité (compte 10224)

Participation pour dépassement du coefficient d’occupation des sols (compte 10225)

– les subventions d’investissement affectées globalement au financement de la section d’investissement ou versées pour atténuer la charge de la dette (compte 138) ;

– les dons et legs non grevés de charges (compte 1025). “

Les conditions de l’équilibre budgétaire des finances locales peuvent être résumées comme suit :

  • Les opérations budgétaires (mouvements réels et mouvements pour ordre) de la section de fonctionnement doivent être équilibrées en dépenses et recettes.
  • Les opérations budgétaires (mouvements réels et mouvements pour ordre) de la section d’investissement doivent être équilibrées en dépenses et recettes.
  • Le remboursement du capital de la dette de l’exercice doit être couvert par des recettes propres de fonctionnement (virement à la section d’investissement ou épargne nette, produits de cession d’immobilisations) et recettes propres d‘investissement (réelles ou pour ordre) dont la liste limitative est fixée : dotations, FCTVA, TLE, subventions non affectées, dons et legs.

Ainsi, le capital de la dette à rembourser (K) doit être a minima couvert par des ressources dont la liste est définie. Cette couverture est un minima dans la mesure où :

  • Certaines de ces ressources sont des opérations calculées, indépendantes du montant de la dette à rembourser; elles peuvent ainsi se fixer à un niveau supérieur à celui nécessaire pour le strict équilibre de l’annuité en capital à rembourser (dotations aux amortissements, par exemple).
  • Dans l’hypothèse où ces ressources ne suffiraient pas à couvrir l’annuité en capital de la dette à échoir dans l’exercice, le virement complémentaire  doit se fixer à un niveau suffisant pour couvrir cet écart.

Le contrôle de l’équilibre revient donc à calculer un niveau minimum de virement, assurant la vérification de l’équation suivante :

Virement minimum =  Annuité en capital à rembourser – ressources propres d’origine interne – ressources propres d’origine externe.

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Dissolution d'un EPCI et partage du patrimoine

Les modalités concrètes d’application des dissolutions sur les plans patrimoniaux et financiers sont relativement limitées et résultent des dispositions de l’article L.5211-25-1 et L.5211-26 du CGCT.

Dans ces deux textes, la répartition des biens meubles et immeubles et des emprunts finançant ces derniers fait l’objet d’un traitement différent selon qu’ils sont apportés par la commune lors de son adhésion ou qu’ils aient été réalisés ou acquis par le groupement pendant la durée d’adhésion de la commune.

  • Sur les compétences: L’arrêté de dissolution emporte retour aux communes membres des compétences exercées antérieurement par la communauté de communes.
  • Sur le personnel: (article L.5214-28du CGCT)

La répartition des personnels concernés entre les communes membres est soumise, pour avis, aux commissions administratives paritaires compétentes. Elle ne peut donner lieu à un dégagement des cadres. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les communes attributaires supportent les charges financières correspondantes.

  • Sur les biens: (articles L.5214-28 et L.5211-25-1 du CGCT)

1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de la communauté de communes sont restitués aux communes membres antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l’encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ;

2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les membres. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les membres. A défaut d’accord entre l’organe délibérant de la communauté de communes et les conseils municipaux des communes, cette répartition est fixée par arrêté du Préfet. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du Préfet par l’organe délibérant de la communauté de communes ou de l’un des membres.

  • Sur les contrats en cours: (articles L.5214-28 et L.5211-25-1 du CGCT)

Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par la communauté de communes n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. La communauté de communes informe les cocontractants de cette substitution.

Dans le cas où les membres de la communauté de communes ne seraient pas parvenus à s’entendre sur les conditions de liquidation, l’article L.5211-26 du CGCT (ci- joint) permet une dissolution en deux temps :
– un premier arrêté met fin à l’exercice des compétences de la communauté de communes à son régime fiscal et à ses droits à percevoir les dotations de l’Etat.
– un deuxième arrêté prononce la dissolution en constatant la répartition de l’actif et du passif entre les membres.
Entre ces deux arrêtés, la communauté de communes conserve sa personnalité morale pour les seuls besoins de sa dissolution. Son président rend compte, tous les trois mois, de l’état d’avancement des opérations de liquidation au préfet et dès que les conditions de la liquidation sont réunies, le préfet prononce la dissolution de la communauté de communes et constate la répartition entre les membres de l’ensemble de l’actif et du passif.
A défaut et au plus tard au 30 juin de l’année suivant celle où il a mis fin à l’exercice des compétences de la communauté de communes, le Préfet nomme un liquidateur chargé d’apurer les dettes et les créances et de céder les actifs.

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La fiscalité professionnelle unique pénalisée par le projet de loi de finances pour 2014 ?

Le projet de loi de finances pour 2014, présenté le 25 septembre 2013 en Conseil des Ministres, fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement pour 2014 à 40,1 Mds€, soit une réduction de 1,5 Mds€ par rapport à 2013 au titre du partage de l’effort de redressement des comptes de l’Etat.

L’article 72 du projet de loi de finances pour 2014 répartit la diminution de ces 1,5 Mds€ entre les différents échelons de collectivités : communes, intercommunalité, départements et régions.

[citation alignement=”left”]La baisse de la DGF sera répartie au prorata des recettes de fonctionnement [/citation]La DGF des communes diminuera ainsi de 588 millions €, soit 39% du total, et 70% de la baisse affectée au “bloc local” (communes et communautés). Cette baisse s’appliquera sur la dotation forfaitaire, et le cas échéant pour le solde, sur les compensations fiscales, ou à défaut sur ses douzièmes mensuels. Le législateur a probablement voulu “préserver” la dotation d’intercommunalité, qui elle ne progressera pas en 2014, contrairement aux dotations de péréquation des communes (dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale, dotation nationale de péréquation).

La baisse sera répartie au prorata des recettes réelles de fonctionnement de chaque commune dans le total. Il s’agira probablement des recettes réelles de fonctionnement figurant au compte administratif 2012.

Il est donc possible d’estimer le prélèvement de chaque commune sur sa dotation forfaitaire : le montant total des recettes de fonctionnement des communes s’élevait en 2011 à 77 milliards € (2012 n’est pas encore connu).

Ainsi, une règle de trois permet de calculer que la dotation forfaitaire de chaque commune sera amputée de 0,76€ (soixante-seize centimes) pour chaque 100€ (cent euros) de recettes réelles de fonctionnement (0,588Mds/77Mds). Pour une commune dont le montant total des recettes réelles de fonctionnement 2012 s’élève à 1M€, le prélèvement approximatif de dotation forfaitaire sera de 1M€/100 x 0,76 = 7 600€.

 

La DGF des EPCI diminuera elle de 252 millions€, soit 16,8% du total de la baisse, et 30% de la baisse affectée au “bloc local”. Elle portera sur la dotation d’intercommunalité, et le cas échéant pour le solde, sur les compensations de fiscalité locale, ou à défaut sur ses douzièmes mensuels. La réforme territoriale débouchant au 1er janvier 2014 sur de nombreuses fusions, créations, dissolution et changement de régime fiscal d’EPCI, il n’est pas possible pour l’instant de connaître le montant total des recettes réelles de fonctionnement des EPCI.

 

Par contre, nous pouvons remarquer que ce système de répartition de la baisse de DGF désavantage les EPCI et les communes à fiscalité professionnelle unique. En effet, les EPCI à fiscalité professionnelle unique ont mécaniquement de plus fortes recettes réelles de fonctionnement que les EPCI à fiscalité additionnelle, puisqu’ils reçoivent la totalité de la fiscalité professionnelle sur leur territoire. Cependant, ils ne la conservent pas et la reversent aux communes au travers des attributions de compensation. Les recettes réelles de fonctionnement d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique sont donc artificiellement gonflées. En outre, en prenant en compte les recettes réelles de fonctionnement, le législateur prend en compte les attributions de compensation reçues par l’EPCI (cas des AC dites « négatives » qui constituent une dépense pour la commune et une recette pour son EPCI), mais pas les attributions de compensation versées par l’EPCI à ses communes. [citation alignement=”left”]Les attributions de compensation, qui viennent d’une seule et même recette fiscale, la FPU, sont comptées 2 fois[/citation]

De même pour les communes en fiscalité professionnelle unique. L’attribution de compensation peut constituer soit une recette, soit une dépense. Dans ce dernier cas, les recettes réelles de fonctionnement de la commune sont artificiellement gonflées puisqu’elle en reverse une partie (les AC) à son EPCI.

 

Quel problème cela pose-t-il ? Pour les communes et les EPCI en fiscalité professionnelle unique, les attributions de compensation, une des recettes réelles de fonctionnement, sont prises en compte 2 fois ! Une fois pour l’EPCI à FPU et une fois pour la commune membre. Pourtant, il ne s’agit que d’un transfert d’une collectivité à une autre (à un établissement pour être précis) d’une seule et même recette fiscale (la FPU qui finance les attributions de compensation).

Prenons l’exemple d’une commune A dont les recettes sont de 1000 et qui reçoit de son EPCI B une AC de 100. Le montant total de ses recettes réelles de fonctionnement est de 1100. Ceci comprend bien les attributions de compensation reçue de l’EPCI B.

Son EPCI B lui, aura des recettes de 10 000, et versera une attribution de compensation de 100. Ses recettes réelles de fonctionnement seront de 10 000. Dès lors, pour le calcul de la baisse de la DGF à répartir entre EPCI, la DGCL affectera une baisse de la DGF de l’EPCI B en fonction de ses 10 000 de recettes réelles de fonctionnement. Or ceci comprend les recettes qu’il reçoit mais reverse à sa commune membre A. Et qui sont déjà comptabilisées dans les recettes réelles de fonctionnement de la commune A.

Ainsi, dans cet exemple, les attributions de compensation, c’est à dire la même et unique recette fiscale, sera comptabilisée 2 fois (une fois chez la commune qui la reçoit, et une fois chez l’EPCI qui perçoit la recette qu’il reverse).

La FPU pénalisée par le projet de loi de finances pour 2014 - EXFILO

La FPU pénalisée par le projet de loi de finances pour 2014 – EXFILO

Un système plus juste eut été de répartir en fonction du solde recettes réelles de fonctionnement – attributions de compensation versées. En effet, puisque l’on tient compte des attributions de compensation reçues, pourquoi ne pas tenir compte des attributions de compensation versées ?

Ainsi, à situation identique, la baisse de la DGF des communes et communautés, répartie en fonction au prorata des recettes réelles de fonctionnement, affectera plus fortement les communes et communautés en fiscalité professionnelle unique que celles et ceux en fiscalité additionnelle.

D’autre part, le transfert de compétence d’une commune vers son EPCI aura dorénavant un double effet : amélioration du coefficient d’intégration fiscale de la Communauté, et moindre prélèvement sur la DGF du bloc local (puisque l’AC va diminuer).

 

[boite_telechargement]Projet de loi de finances pour 2014 du 25 septembre 2013[/boite_telechargement]

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Palmarès des hausses d'impôts locaux en 2013

Le journal Les Echos publie les résultats d’une étude Les Echos/Forum pour la gestion des villes sur l’évolution des impôts locaux. Pour mémoire, les impôts locaux couvrent la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, et la cotisation foncière des entreprises. Ces 4 taxes directes locales sont perçues par différents échelons de collectivités : les communes et leurs groupements votent chacun un taux sur ces 4 taxes, et les départements votent un taux d’imposition sur la taxe foncière sur les propriétés bâties. Depuis la réforme de la taxe professionnelle (“suppression“), les régions ne votent plus de tau d’imposition sur ces taxes.

L’année 2013 est en moyenne une année de “pause fiscale”, avec une hausse moyenne de 0,1% au niveau national. L’année 2012 était elle aussi une année de modération fiscale, avec une hausse des taux d’imposition de 0,2%.

[citation alignement=”left”]+0,1% : la hausse moyenne des taux d’impôts locaux en 2013[/citation]

Les hausses de taux d’imposition les plus fortes sur la taxe d’habitation en 2013 viennent des villes de Boulogne-Billancourt (+5,2%), puis de Clermont-Ferrad, Le Mans et Dijon avec 2,7-2,8% chacune.

Les hausses présentées dans l’article sont les évolutions (augmentations) des taux d’imposition. N’oublions pas qu’il faut ajouter à cela la revalorisation annuelle des valeurs locatives votée par le Parlement (+1,8% en 2013).

Il convient cependant de noter un biais important : la comparaison des évolutions fiscales ville par ville n’est pas réaliste et juste car toutes les villes appartiennent à un groupement de communes. Les communes et leurs communautés ayant des budgets de plus en plus interdépendants, les variations des taux d’imposition communaux peuvent s’accompagner, être dû ou être contrebalancé par des variations des taux intercommunaux. Le véritable critère d’étude devrait donc être la variation des taux communes + communauté.

 

[boite_simple]Accéder à l’article sur le site Les Echos

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Les dotations aux collectivités diminueront de 2,4 milliards en 2014

Les orientations retenues pour la loi de finances pour 2014 ont été présentées en conseil des ministres du 11 septembre 2013. La réduction du déficit public se poursuivra avec un effort de 15 milliards d’euros, soit près d’un point de PIB, décomposé comme suit : 6 millards d’économie dans le champ social, et 9 milliards d’économies sur les dépenses de l’Etat.

En outre, il est précisé sur le communiqué que l’effort d’économies de 9 milliards serait partagé à hauteur d’un tiers sur le budget de l’Etat, un tiers sur les dépenses de fonctionnement, et un tiers sur les dotations alloués aux collectivités locales et agences de l’Etat. L’effort sur les dotations aux collectivités sera de 2,4 milliards d’euros et celui sur les dotations aux opérateurs et agences de 0,6 milliards d’euros.

[boite_info]Communiqué du Conseil des Ministres du 11/09/2013

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Changement d'EPCI et attributions de compensation

La question des modalités de calcul des attributions de compensation d’une commune qui était en fiscalité professionnelle unique (FPU) et qui change d’intercommunalité pour rejoindre un autre EPCI à FPU nous est régulièrement posée.
Si le législateur a clairement définit les modalités de calcul des attributions de compensation lors de l’institution du régime de la fiscalité professionnelle unique (à l’occasion d’une création ou fusion d’EPCI ou d’un changement de régime fiscal), il reste évasif sur le cas des adhésions de communes qui étaient déjà membres d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique.
Lorsque les deux EPCI n’ont pas le même périmètre de compétences, quel coût net des compétences transférées voire restituées peut ou doit être évalué et imputé sur les attributions de compensation ?
Nous analyserons d’abord les textes et la jurisprudence des attributions de compensation. Ces éléments permettront de répondre aux interrogations sur les modalités d’évaluation des transferts de compétences.

 

I. LA NEUTRALITE BUDGETAIRE

Le principe sous-jacent à la fiscalité professionnelle unique (ex-taxe professionnelle unique) est celui de la neutralité budgétaire du changement de régime fiscal la première année d’application. Ceci signifie qu’une commune ou son EPCI ne doit être ni perdant ni gagnant la première année d’application.
L’attribution de compensation, qui est au cœur de ce système, permet de garantir :

  • aux communes membres qu’elles auront les moyens suffisants pour continuer à financer les charges issues des compétences qu’elles ont conservées,
  • à l’EPCI à fiscalité professionnelle unique qu’il a les ressources nécessaires pour financer les charges liées aux compétences transférées par les communes.

Par la suite, à l’occasion de chaque modification du périmètre des compétences exercées par l’EPCI, le même souci de neutralité budgétaire doit prévaloir, afin que les communes aient les mêmes ressources qu’auparavant pour financer les compétences qu’elles ont conservées.

 

2. L’ARTICLE 1609 NONIES C ET LE DEVENIR DES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION EN CAS DE CHANGEMENT D’EPCI

Les modalités de calcul des attributions de compensation ainsi que du coût net des compétences transférées sont décrites respectivement au V et au IV de l’article 1609 nonies C du code général des impôts.

[citation alignement=”left”] La fiscalité dans les attributions de compensation est garantie, elle n’est pas réévaluée[/citation]
L’attribution de compensation (AC) est égale à la différence entre les produits fiscaux transférées et les charges (des compétences, nettes des recettes propres à ces compétences) transférées. Pour des raisons pratiques, nous distinguerons les « attributions de compensations fiscales », qui correspondent à la contrepartie des ressources transférées, des « attributions de compensation charges » qui correspondent à l’évaluation du coût net des compétences transférées.

AC = AC fiscales – AC Charges

Jusqu’à la loi de finances rectificative pour 2012, le législateur n’avait pas déterminé de manière explicite le devenir des attributions de compensation en cas de changement d’EPCI. Mais la rédaction et les conditions de révision prévues à l’article 1609 nonies C nous permettent de déduire le champ des possibles.

 

2.1. LES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATIONS « FISCALES »

CGI, Article 1609 nonies C, V-2° :
« L’attribution de compensation est égale à la somme des produits mentionnés aux I et I bis et du produit de la taxe sur les surfaces commerciales prévue à l’article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, perçus par la commune l’année précédant celle de la première application du présent article, diminuée du coût net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV. »

Il est clairement précisé que les produits fiscaux évalués dans les attributions de compensation sont égaux à ceux perçus par la commune l’année précédant celle de la première application du présent article, autrement dit du passage en fiscalité professionnelle unique de chacune des 4 communes concernées.
Dès lors, à l’occasion de l’adhésion de communes qui étaient antérieurement membres d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique, il n’est pas possible d’actualiser les ressources fiscales qui sont apportées par les communes entrantes l’année précédant celle de leur adhésion. Les AC fiscales sont donc indépendantes de l’EPCI d’appartenance des communes et leur sont « garanties », quand bien même l’EPCI auquel elles appartiennent aurait changé.

En réponse à une question posée par M. Auban, Sénateur, le Ministère de l’Intérieur est venu préciser la doctrine administrative sur ce sujet. Le sénateur a posé la question de savoir sur quelle base calculer les attributions de compensation.

Réponse du Ministère de l’Intérieur
« Aux termes de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) soumis au régime fiscal de la taxe professionnelle unique versent à leurs communes membres une attribution de compensation. Celle-ci a pour objet d’assurer la neutralité budgétaire pour les communes membres la première année d’application de ce régime fiscal afin qu’elles puissent continuer à assumer la charge des compétences qu’elles conservent. Elle est calculée par référence au produit de taxe professionnelle perçu par chaque commune l’année précédant l’institution du taux de taxe professionnelle communautaire sur son territoire. La circonstance que l’EPCI auquel appartiennent les communes a changé est indifférente de ce point de vue. En effet, l’attribution de compensation que les communes ont reçue jusqu’à l’adhésion au nouvel EPCI a d’ores et déjà permis à ces communes de financer les charges qu’elles conservaient. Le montant de l’attribution de compensation que doit verser l’EPCI dont les communes sont désormais membres doit donc être déterminé par rapport au dernier montant d’attribution de compensation reçu de l’ancien EPCI. Ce montant est ensuite corrigé le cas échéant selon les compétences respectives exercées par les deux EPCI. […]»

Cette doctrine prévoit que lorsqu’une commune quitte un EPCI à fiscalité professionnelle unique pour rejoindre un autre EPCI ayant le même régime fiscal, l’EPCI d’accueil lui verse le même montant d’attributions de compensation, corrigé le cas échéant selon les compétences respectives exercées par les deux EPCI.

 

2.2. LES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION « CHARGES » : LA REDACTION AVANT LA LFR 2012

L’attribution de compensation doit être « diminuée du coût net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV ».
Le dernier alinéa du 2° du V de l’article 1609 nonies C du CGI précise en outre que « l’attribution de compensation est recalculée, dans les conditions prévues au IV, lors de chaque transfert de charge. ». Il ressort de cet alinéa qu’à chaque transfert de charges, c’est-à-dire à chaque extension du périmètre des compétences exercées par l’EPCI , l’attribution de compensation doit être recalculée.

La question qui se pose alors est la suivante : Le retrait d’une commune d’un EPCI pour adhérer à un autre EPCI est-il constitutif d’un transfert de compétences ?

Si la rédaction au 31 décembre 2012 de l’article 1609 nonies du code général des impôts laisse place à l’interprétation, la pratique et la doctrine administrative conduisent à répondre par la négative.
En effet, dans sa réponse à une question parlementaire de 2003 précitée, le Ministère de l’Intérieur indique que « le montant de l’attribution de compensation que doit verser l’EPCI dont les communes sont désormais membres doit donc être déterminé par rapport au dernier montant d’attribution de compensation reçu de l’ancien EPCI. Ce montant est ensuite corrigé le cas échéant selon les compétences respectives exercées par les deux EPCI. ».

[citation alignement=”right”]Il faut recalculer la partie Transferts de charges des attributions de compensation si les compétences sont différentes[/citation]
Cette réponse implique que si les compétences de deux EPCI sont strictement identiques, alors il n’y a pas lieu à corriger le montant des attributions de compensation. Par conséquent, lorsque les compétences de l’EPCI d’origine et de l’EPCI de destination sont identiques, la commune continuera à recevoir le même montant d’attributions de compensation. Les évaluations des transferts de charges menées par l’EPCI d’origine sont alors reprises par l’EPCI de destination.
Par un arrêt du 7 juillet 2011 , la cour administrative d’appel de Marseille a jugé, à cet égard, qu’il n’y avait pas lieu de procéder à un recalcul complet des attributions de compensation lorsqu’une commune membre d’un EPCI à FPU se retire pour rejoindre un autre EPCI à FPU, dès lors que les charges transférées et les échanges de fiscalité ont été exactement calculés lors du passage au régime de fiscalité professionnelle unique.

3. L’INTERET COMMUNAUTAIRE

Ainsi, à compétences équivalentes, les attributions de compensation versées par l’EPCI d’origine doivent être maintenues par l’EPCI de destination.

La loi laisse une grande liberté quant à la définition des compétences transférées. Ainsi, l’article L.5214-16 se borne à énumérer des groupes de compétences (pour les communautés de communes), dont le contenu est librement déterminé par les communes.
Ainsi, même si deux communautés exercent les mêmes compétences ou groupes de compétences, la définition de l’intérêt communautaire, qui précise la frontière entre actions communales et actions intercommunales au sein d’une compétence, n’est pas forcément identique. Dès lors, l’exercice de la compétence est différent, et l’évaluation des compétences transférées qui a été menée par chacune des deux communautés ne couvre pas dans notre exemple le même périmètre, quand bien même les deux communautés exerceraient la même compétence.

A titre d’exemple, prenons le cas de la compétence Voirie. Prenons l’hypothèse que la communauté A est compétente sur l’intégralité de la voirie communale, et que la communauté B est compétente uniquement pour les voies communales hors centre-bourg. Dès lors, l’évaluation des charges transférées qui aura été menée par leur CLECT respectives ne couvre pas le même périmètre. Si des communes de la communauté B rejoignaient la communauté A, il conviendrait de procéder à une nouvelle évaluation de la compétence Voirie, car il y aurait bien un nouveau transfert de compétence : les voies communales du centre bourg devraient être transférées à la Communauté A alors qu’elles étaient de compétences communales. Par contre, il ne s’agirait pas de procéder à l’évaluation de la totalité de la compétence Voirie, mais seulement de la partie de la compétence Voirie qui était resté de compétence communale (ici les voies centre-bourg).

Ainsi, pour savoir s’il y a lieu de procéder à des évaluations, il faut nécessairement comparer les intérêts communautaires des compétences intercommunales dans les 2 EPCI (celui d’origine et celui de destination des communes). Les différences doivent donner lieu à restitution de compétences ou à un nouveau transfert, et dans ces deux cas, à de nouvelles évaluation.

Il ressort donc que l’équation de calcul des retenues sur attributions de compensation au titre de charges transférées est, pour chacune des 4 communes concernées, la suivante :
AC Charges Nouvel EPCI = AC Charges Ancien EPCI
– Evaluation du coût net transféré des compétences exercées par l’ancien EPCI mais non exercées par le nouvel EPCI (et donc restituées aux communes)
+ Evaluation du coût net transférés des compétences non exercées par l’ancien EPCI mais exercées par le nouvel EPCI (il s’agit alors d’un nouveau transfert)

L’exercice de chaque compétence dépend de la définition de l’intérêt communautaire.

 

4. LES COMPLEMENTS AU V DE L’ARTICLE 1609 NONIES APPORTES PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2012

La réforme territoriale et les nombreuses fusions, transformations d’EPCI, ainsi que retrait ou adhésion de communes, ont mis en exergue l’absence de clarté de l’article 1609 nonies C du CGI. La loi de finances rectificative pour 2012 est venue pallier à ce manque (article 40), dans le cas des fusions d’EPCI, ainsi que dans le cas des adhésions de communes à un EPCI à fiscalité professionnelle unique.

Nouvelle rédaction de l’article 1609 nonies C du CGI, V-5°-B :

« Lorsque, dans le cadre d’une modification de périmètre, de l’adhésion individuelle d’une commune ou d’une transformation dans les conditions prévues aux articles L. 5211‑41‑1 et L. 5214‑26 du même code, un établissement public de coopération intercommunale est soumis au régime prévu au présent article et qu’il est fait application des dispositions de l’article 1638 quater du présent code [Modalités d’harmonisation des taux en cas de rattachement d’une commune à un EPCI à FPU], l’attribution de compensation versée ou perçue à compter de l’année où les opérations précitées ont produit pour la première fois leurs effets au plan fiscal est égale à :
a. pour les communes qui étaient antérieurement membres d’un établissement public de coopération intercommunale soumis au présent article : à l’attribution de compensation que versait ou percevait cet établissement public de coopération intercommunale l’année précédant celle où les opérations précitées ont produit pour la première fois leurs effets au plan fiscal, sous réserve des dispositions de l’avant-dernier alinéa du 2° du présent V. Il peut être dérogé aux dispositions du présent a., uniquement la première année d’existence du nouvel établissement public de coopération intercommunale, en cas de révision librement décidée par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée prévue au premier alinéa du II de l’article L. 5211‑5 du code général des collectivités territoriales. Cette révision ne peut pas avoir pour effet de minorer ou de majorer l’attribution de compensation de plus de 5 % de son montant.
b. pour les communes qui étaient antérieurement membres d’un établissement public de coopération intercommunale ne faisant pas application des dispositions du présent article : au montant calculé conformément au 2°.
Lorsque l’adhésion d’une commune s’accompagne d’un transfert ou d’une restitution de compétences, cette attribution de compensation est respectivement diminuée ou majorée du montant net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV. »

Cette nouvelle rédaction en vigueur au 1er janvier 2013, transpose dans la loi l’ancienne doctrine administrative.

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Devenir des résultats budgétaires en cas de transfert d’un SPIC à un EPCI

La question nous est fréquemment posée du devenir des résultats budgétaires accumulés dans un budget annexe géré en SPIC, service pubic industriel et commercial (par exemple pour les compétences eau potable ou assainissement), dans le cas du transfert de ces compétences à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Nous prendrons pour illustrer nos propos le cas d’une commune qui transférerait la compétence Eaux et assainissement à une communauté de communes.

Le transfert de cette compétence donnera lieu à la clôture du budget annexe communal. Le droit commun de la mise à disposition, prévu aux articles L.5211-5 et L.5211-17 du CGCT, ne diffère pas entre les SPIC et les services publics administratifs (SPA). Ainsi, le transfert de compétence relevant d’un SPIC à l’EPCI entraîne la mise à disposition à titre obligatoire des immobilisations nécessaires à l’exercice du service, ainsi que le transfert des droits et obligations y afférents, notamment les emprunts.

Le Ministère de l’Intérieur et le Ministère des Finances ont rappelé les modalités spécifiques qui s’appliquent en matière de clôture des budgets annexes des services publics à caractère industriel et commercial dans une circulaire commune de la Direction générale de la comptabilité publique et la Direction générale des collectivités territoriales(1).

La circulaire prévoit une procédure en trois étapes :

1. Clôture du budget annexe communal M49 dédié au SPIC et réintégration de l’actif et du passif dans le budget principal de la commune,

Après l’arrêté des comptes, puis le vote du compte de gestion et du compte administratif par le conseil municipal, l’ordonnateur reprend au budget principal de la commune :

  • Le résultat de la section de fonctionnement,
  • Le solde d’exécution de la section d’investissement,
  • Ainsi que les restes à réaliser, c’est-à-dire les dépenses engagées non mandatées et les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à émission d’un titre.

Cette reprise fait l’objet d’une délibération budgétaire affectant les lignes 001 et 002, ainsi que les comptes concernés par les restes à réaliser.
Les opérations de clôture et de liquidation du budget annexe M49 ne sont pas des opérations budgétaires, elles n’affectent pas la comptabilité de l’ordonnateur. Ces opérations sont décrites aux pages 17 et 18 de la circulaire susmentionnée et reproduite en annexe.
A l’issue de de la première étape budgétaire du transfert des compétences Eau et Assainissement, les résultats budgétaires ou excédents de clôture du budget annexe communal ainsi que les restes à réaliser sont donc nécessairement intégrés en totalité au budget principal de la commune.

2. Mise à disposition des biens meubles et immeubles utilisés, à la date du transfert, pour l’exercice de la compétence, ainsi que des emprunts et subventions transférables ayant servi à financer ces biens,

Ces opérations, sur lesquelles nous ne nous attarderons pas, sont la constatation budgétaire du transfert à l’EPCI des biens et contrats nécessaires à l’exercice de la compétence. Les écritures de mise à disposition sont réalisées en M14 dans le budget de la commune et doivent être constatées directement dans le budget M4 de l’EPCI consacré au SPIC. Elles sont détaillées en annexe de la circulaire.
3. Possibilité de transfert des excédents et déficits à l’EPCI.

La règle générale est la suivante : les résultats budgétaires de l’exercice précédant le transfert de compétences sont maintenus dans la comptabilité de la commune, car ils sont la résultante de l’activité de celle-ci lorsqu’elle était compétente.

Le transfert des résultats budgétaires à l’EPCI ne constitue pas une obligation sous réserve que leur utilisation ne soit pas anticipée.

Les SPIC constituent un cas particulier, puisque soumis au principe de l’équilibre financier (art. L.2224-1 CGCT) qui nécessite l’individualisation des dépenses et des recettes au sein d’un budget spécifique, assortie de l’impossibilité de financement par le budget principal (art. L.2224-2 CGCT, sauf dispositions spécifiques). De ce fait, les déficits et les excédents résultants strictement de l’exercice de la compétence peuvent être identifiés. S’il est donc interdit de transférer les résultats budgétaires des services publics administratifs, « s’agissant des SPIC, les résultats budgétaires du budget annexe communal, qu’il s’agisse d’excédents ou de déficits, peuvent être transférés en tout ou partie. Ce transfert doit donner lieu à délibérations concordantes de l’EPCI et de la (des) commune(s) concernée(s). ».

Le transfert des résultats budgétaires à l’EPCI bénéficiaire du transfert de compétence ne constitue donc pas une obligation mais relève d’une possibilité. Le transfert n’aurait en effet un caractère nécessaire que si la loi, ou tout au moins la doctrine administrative, laissait la possibilité de transférer directement la comptabilité d’un budget annexe communal dans un budget annexe intercommunal, sans transiter par le budget principal de la commune. Or cette procédure n’est actuellement pas possible.

La jurisprudence est venu nuancer ces dispositions : si les résultats devaient servir à financer des investissements futurs bien identifiés, par exemple à l’aide d’un plan pluriannuel d’investissement témoignant d’investissements importants à court terme financés par lesdits résultats reportés, alors le transfert pourrait s’imposer.

(1) « L’intercommunalité après la loi du 12 juillet 1999 », version actualisée du 2 juillet 2001.

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Pacte de confiance et de responsabilité Etats – Collectivités locales

La première réunion de la conférence des finances publiques locales, le 16 juillet 2013 à Matignon, a eu pour objet d’élaborer un pacte de confiance et de responsabilité entre l’Etat et les collectivités locales. Ce pacte constitue la traduction d’un cadre financier renouvelé, complétant la nouvelle organisation territoriale et la clarification des compétences, socles de la nouvelle étape de la décentralisation. Ce nouveau pacte vise à établir un relation claire et lisible de l’évolution des ressources des collectivités locales, dans un contexte économique troublé.

Les collectivités locales participent à l’effort de redressement des comptes publics, au travers de la réduction de la principale dotation de l’Etat versée aux collectivités, la dotation globale de fonctionnement (DGF). Le Comité des Finances Locales (CFL), lors de sa réunion du 25 juin 2013, a entériné le principe d’un partage de l’effort de réduction au prorata des recettes totales des différentes catégories de collectivités. L’effort de réduction de 1,5 milliards d’euros en 2014 et en 2015 sera donc réparti comme suit :

  • Bloc local (communes et intercommunalités) : 840M€, soit 56%,
  • Départements : 476M€, 32%,
  • Régions, 184M€, 12%,

 

Au sein du bloc local et entre les Régions, l’effort sera réparti au prorata des recettes de fonctionnement. Pour les départements, l’effort sera modulé selon une logique de péréquation.

La révision des valeurs locatives fera l’objet de discussions avec les associations d’élus à compter du mois d’octobre 2013, afin d’inscrire en loi de finances pour 2014, les principes de cette révision des bases d’imposition.

La Cotisation foncière des entreprises sera revue afin d’alléger son montant pour les TPE/PME. L’objectif affiché est de prendre en compte les capacités contributives des entreprises (la valeur ajoutée), sans opérer de distinction entre le statuts autoentrepreneur et les autres régimes (SARL, EI,…).

Le poids des territoires industriels sera amplifié dans les critères de péréquation (Fonds de péréquation intercommunal et communal, FPIC), ainsi que dans les critères de répartition de la CVAE.

Les départements bénéficieront d’un fonds de compensation péréquée, afin de contribuer au financement du RSA et de l’APA. L’Etat leur transférera la totalité des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties, évaluée à 830 millions €.

En outre, pendant 2 ans, les taux plafonds des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) seront relevés.

Le Gouvernement propose de suivre les recommandations du Comité des Finances Locales, et d’augmenter les dotations de péréquation au sein de la DGF, à un rythme au moins égal à celui de 2012.

 

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Pistes d'économies pour les finances publiques par la Cour des Comptes

Dans son rapport intitulé “La situation et les perspectives des finances publiques”, Juin 2013, la Cour des Comptes note que l’effort des collectivités locales dans le redressement des comptes de la Nation, devra se poursuivre et s’amplifier. Les dépenses des administrations publiques locales sont celles qui, au sein des administrations publiques locales, ont progressé le plus fortement au cours des trente dernières années, passant de 8,6 % en 1983 à 11,7 % du PIB à fin 2011, soit une croissance moyenne en volume de 3,1 % par an. Les transferts de compétences expliquent plus de la moitié de cette hausse : la progression de 3,1 points de PIB des dépenss du secteur public local entre 1983 et 2011 résulte à hauteur de 1,67 point des transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités. Le reste de la hausse des dépenses locales, soit 1,38 point de PIB a eu lieu à champs de compétences constants.

Compte tenu du dynamisme des dépenses locales, un double objectif s’impose. Il convient, d’une part, d’éviter que la baisse des concours de l’État ne conduise à une hausse symétrique des impôts locaux, alors même que le taux global de prélèvements obligatoires est déjà élevé. D’autre part, il importe d’identifier les domaines sur lesquels pourraient porter les économies, afin d’éviter que l’ajustement s’effectue sur les seules capacités d’autofinancement de l’investissement des collectivités territoriales et de leurs groupements et par le biais d’un recours accru à l’endettement.

La Cour des comptes relève plusieurs mesures pouvant générer des économies (pages 31 à 34 de la synthèse du rapport) :

  • La baisse des dotations de l’État : la répartition de l’effort entre les différents niveaux de collectivités, en cours de discussion au sein du Comité des finances locales devrait prendre en compte les marges de manoeuvre financières dont dispose chaque catégorie de collectivités ;
  • Le renforcement de la mutualisation des services est un des axes des projets de loi de modernisation de l’action publique territoriale et de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale. Ces orientations positives pourraient être encore renforcées en rendant contraignant un objectif chiffré de mutualisation des moyens au niveau de chaque ensemble intercommunal ;
  • La clarification des compétences et une meilleure coordination des acteurs publics locaux : éviter les cofinancements département-région, introduire un plafonnement des subventions pour les projets conduits par d’autres collectivités,
  • Soumettre à une étude d’impact pluriannuel sur les charges de fonctionnement, les opérations d’investissement supérieures à un montant à définir;
  • La maîtrise des dépenses de personnel constitue un enjeu majeur pour les perspectives budgétaires des collectivités, compte tenu de son poids dans leurs dépenses de fonctionnement (35 % en moyenne) : Les leviers d’économie sont les mêmes que ceux décrits précédemment pour l’État : freinage des évolutions de carrière, modération des mesures catégorielles, régulation des effectifs et du temps de travail.

 

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Observatoire des finances locales 2013

En 2012, les dépenses de fonctionnement des collectivités locales ont augmenté de 3,1 %, niveau très supérieur à l’inflation, après 2,2 % en 2010 et 2,8 % en 2011. La croissance des frais de personnel a été particulièrement importante, alors que les transferts liés à la loi LRL sont achevés. Cette hausse des frais de personnel est imputable en partie aux évolutions du SMIC, en janvier 2012, puis en juillet 2012, lesquelles se traduisent par un relèvement des indices de traitement les plus faibles dans la fonction publique.

En revanche, leurs recettes de fonctionnement ont évolué plus modérément : si les ressources liées aux impôts locaux ont augmenté de 3,8 %, d’une part en raison de la hausse des bases fiscales des impôts ménages, et d’autre part de la croissance des impôts économiques, l’atonie du marché immobilier s’est traduite par un repli des montants des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) destinés aux collectivités locales, tandis que le niveau des concours de l’Etat subit le gel en valeur de l’enveloppe normée comme en 2011. Aussi le niveau de l’épargne brute, a-t-il légèrement baissé en 2012 : il est d’environ 31,4 Md€.

[citation alignement=”left”]En 2013, les communes devraient poursuivre leur effort d’investissement malgré des perspectives de ralentissement de l’épargne brute[/citation]

Malgré ce repli de l’épargne brute, les collectivités locales ont maintenu globalement en 2012 un niveau d’investissement (hors remboursements de la dette) supérieur à celui de 2011, soit 55 Md€. C’est dans le secteur communal que les dépenses d’investissement progressent le plus significativement.
En revanche, tous les niveaux de collectivité, compte tenu de l’évolution faible de leurs ressources d’investissement, affichent un recours plus important à l’emprunt. En effet, l’accès au crédit s’est détendu au cours de l’exercice 2012. Fin 2012, l’endettement des collectivités a progressé nettement.

Le bloc communal, malgré l’évolution favorable des ressources de fiscalité directe locale, enregistre en 2012 un tassement de sa capacité de financement. Cependant, il poursuit son effort d’équipement entamé en 2011, en le finançant par un plus large recours à l’emprunt. Par ailleurs, 2012 est le premier exercice de mise en oeuvre du FPIC, mécanisme national de péréquation horizontale, qui a redistribué 150 M€.

Dans les départements, l’effet de ciseau entre évolution des dépenses et des recettes de fonctionnement a perduré. En effet, la croissance des dépenses d’aide sociale à la charge des départements est liée à la situation du marché du travail, laquelle se détériore sensiblement depuis mi 2011.
L’article 48 de la LFR 2012 prévoit un fonds de soutien aux départements doté de 170 M€ prélevés sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Les régions disposent de ressources contraintes, que ce soient le panier de recettes fiscales sur lesquelles elles n’ont pas de pouvoir de taux, ou les concours financiers dont les montants sont équivalents à ceux de 2011. Face à ces recettes peu dynamiques, elles supportent des charges à la hausse, liées au personnel et à la compétence transport.
Malgré des capacités de financement en retrait, elles ont maintenu leur niveau d’investissement, et, pour cela, ont eu recours fortement à l’emprunt. Leur taux d’endettement atteint près de 85 % fin 2012.

2013 constitue la dernière année avant les élections municipales au printemps 2014. Les communes devraient donc poursuivre leur effort d’investissement malgré des perspectives de ralentissement de l’épargne brute. Le bloc communal conserve un pouvoir de taux sur des ressources fiscales « ménages » dont les bases évoluent favorablement, et sur la CFE. La situation du bloc communal apparait globalement saine. Dans le cadre du FPIC, après 150 M€ répartis en 2012, 360 M€ seront redistribués en 2013.

[boite_telechargement]Rapport de l’observatoire des finances locales 2013[/boite_telechargement]

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