Articles sur la péréquation verticale et horizontale

Éligibilité à la bonification de la DGF : des règles strictes d’exercice des compétences à respecter

Pour être éligible à la bonification de la dotation d’intercommunalité, le législateur impose aux communautés de communes à fiscalité professionnelle unique de répondre à deux conditions cumulatives :

  1. D’une part, la communauté de communes doit avoir une population comprise entre 3 500 et 50 000 habitants,
  2. Et d’autre part, la communauté de communes doit exercer au moins quatre des huit groupes de compétences listés à l’article L.5214-23-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :

Extrait de l’article L.5214-23-1 du CGCT :

  • « En matière de développement économique: aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d’intérêt communautaire ; actions de développement économique d’intérêt communautaire ;
  • En matière d’aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; à compter du 1er janvier 2018, plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire ;
  • Création ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire ;
  • Politique du logement social d’intérêt communautaire et action, par des opérations d’intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;
  • En matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d’actions définis dans le contrat de ville ;
  • Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;
  • En matière de développement et d’aménagement sportif de l’espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des équipements sportifs d’intérêt communautaire.
  • En matière d’assainissement : l’assainissement collectif et l’assainissement non collectif.»

Il est considéré par la jurisprudence administrative[1] que « s’agissant de la condition liée à l’exercice de certaines compétences [pour la bonification de la Dotation d’intercommunalité], seules les communautés de communes qui exercent […] l’ensemble des compétences énumérées à l’intérieur de chacun de ces groupes sont éligibles à la dotation d’intercommunalité majorée [et] qu’eu égard au principe de spécialité des établissements publics, le respect de cette condition par une communauté de communes s’apprécie au regard de ses statuts. »

Par conséquent, pour vérifier la conformité des compétences exercées par une communauté avec celles mentionnées par les dispositions de l’article L.5214-23-1 du CGCT, le juge administratif procède à l’examen des statuts de la communauté de communes concernée.

Ainsi, une communauté de communes, dont les statuts ne mentionneraient pas l’exercice de la compétence « zone d’aménagement concerté », n’exercerait pas intégralement le groupe de compétences « aménagement de l’espace communautaire ». Celle-ci devrait alors exercer au moins 4 des 7 groupes de compétences restants pour remplir les critères d’attribution à la bonification de la DGF. Exemple similaire pour une communauté de communes qui n’exercerait que la compétence assainissement collectif et qui, de fait, ne serait pas compétente pour l’assainissement non collectif.

L’éligibilité à la dotation doit être constatée à la date à laquelle la communauté de communes remplit l’ensemble des conditions requises par arrêté du représentant de l’Etat dans le département. Une communauté de communes ne serait donc pas fondée à demander au juge administratif l’annulation d’une décision du Préfet lui refusant le bénéfice de la DGF bonifiée, si cette dernière n’exerce pas ou que très partiellement les compétences requises.

 


[1] CAA Marseille, 28 mai 2004, CC des CEPS et SYLVES, n°01MA00059 et CC du Pays de l’Or, n°01MA00102

L’analyse de la réforme de la DGF par la DGCL

La DGCL a diffusé un document d’analyse et de synthèse de la réforme de la dotation globale de fonctionnement inscrite au projet de loi de finances pour 2016.

 

Rapport d'étape de la réforme de la DGF

La mission parlementaire relative à la réforme des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales, préconise, dans son rapport du 5 mai 2015, la mise en place, de manière transitoire, d’une DGF plus juste simple et lisible et qui prenne en compte les réalités de la gestion locale. La réforme porte principalement sur le bloc communal (communes et intercommunalités) qui représente 60% de l’enveloppe totale de la DGF. L’évolution de la DGF sera proposée lors du projet de loi de finances de 2016.

La réforme se divise en 5 leviers :

  • Rénover la dotation forfaitaire des communes en créant une « dotation universelle » garantie à toutes les communes,
  • Renforcer le ciblage de la péréquation verticale et mieux articuler avec la péréquation horizontale,
  • Créer une DGF des EPCI, distincte de celle des communes,
  • Créer une DGF local qui préserve l’autonomie des communes et intègre le fait intercommunal,
  • Réexaminer les critères d’éligibilité et de répartition de la DGF et leur cohérence.
[citation alignement= »left »]Une réforme concernant les communes et EPCI, et proposant la suppression de la DNP, la mise en place d’une DGF territoriale, et une minoration de DGF affectant la dotation de compensation[/citation]

1- La rénovation de la dotation forfaitaire des communes

La commission établit une nouvelle répartition des différentes enveloppes forfaitaires qui comprennent :

  • la dotation universelle de fonctionnement, elle correspond à un montant unique par habitant non lié à la taille démographique de la commune. Garantie à toutes les communes, elle est préservée de toute ponction (la minoration de la DGF ne s’appliquerait pas sur cette partie).
  • la dotation de charge de centralité , elle correspond à un montant par habitant, croissant selon la taille démographique de la commune, institué selon un seuil de population déterminé.
  • la dotation de charge de ruralité, elle est fixée en fonction du critère de densité (nb hab. /km carré) et tient compte de la spécificité de certains territoires comme les communes de montagne ou insulaires.
  • la dotation de transition , elle permet de diminuer progressivement les écarts injustifiés de la DGF et doit disparaître dans 5 à 10 ans. Elle peut être le vecteur de la contribution au redressement des finances publiques et favorise la péréquation.

2- Renforcer le ciblage de la péréquation verticale et mieux articuler avec la péréquation horizontale

Le rapport prescrit une réforme des dotations de solidarité urbaine et rurale (DSU et DSR), et une suppression de la dotation nationale de péréquation (DNP). Les conditions d’exigibilité à la DSU sont resserrées en fonction d’un indice de ressources et de charges. Les seuils sont supprimés avec une majoration pour les communes urbaines les plus défavorisées. Les conditions d’exigibilité de la DSR sont également resserrées, celle-ci complète les fonds alloués au titre de la part « charge ruralité » de la dotation forfaitaire et intègre une majoration pour les communes rurales les plus défavorisées.
Des mesures d’exonération au fonds de péréquation de ressources intercommunales et communales (FPIC) sont mises en place ainsi qu’une évaluation régulière des effets cumulés des dispositifs et de leur efficacité.

3- Créer une DGF des EPCI, distincte de celle des communes

Une DGF EPCI autonome est proposée avec une architecture proche de la DGF des communes. Elle comprend :

  • Une dotation universelle de fonctionnement basée sur un montant unique par habitant qui ne prend pas en compte la catégorie juridique de l’EPCI et préservée de toute ponction.
  • Une dotation de péréquation : elle est calculée en fonction du potentiel et de l’effort fiscal de l’EPCI.
  • Une dotation d’intégration et de mutualisation qui prend en compte le coefficient d’intégration fiscale (CIF) et le coefficient d’intégration et de mutualisation (CIM).
  • Une dotation de transition, de même que pour les communes.

4- Aménager une DGF locale qui préserve l’autonomie des communes et intègre le fait intercommunal.

La commission souhaite faire évoluer la DGF des communes et des EPCI vers une «DGF locale » en établissant plusieurs scenarii qui propose le schéma de base suivant :

  • une part non territorialisée calculée sur la base de critères propres à la commune ou à l’EPCI et répartie dans les conditions fixées par la loi sans dérogation possible.
  • une part territorialisée calculée sur la base de critères agrégés au niveau intercommunal et répartie dans les conditions fixées par la loi avec possibilité de dérogation par un vote à la majorité renforcée.

Le maintien d’une base non territorialisée est préconisé. L’Etat verse les deux parties de la DGF locale afin de garder un lien financier direct avec les communes. Néanmoins l’EPCI peut conditionner le versement de la part territorialisé aux communes à un vote à l’unanimité. Ils pourraient ainsi choisir une répartition adaptée en fonction des spécialités de leur territoire.

5- Réexaminer les critères d’éligibilité et de répartition de la DGF et leur cohérence

Les critères pris en compte doivent être réévalués pour permettre davantage de cohérence et de transparence dans la répartition de la DGF. Pour cela la commission propose :

  • le renforcement du critère du nombre de logements sociaux
  • une plus grande prise en compte du critère de l’effort fiscal
  • une actualisation des critères des potentiels fiscaux et financiers
  • la prise en compte du coefficient d’intégration et de mutualisation en lien avec le CIF.

 

[boite_telechargement]Accéder au rapport d’étape de la réforme de la DGF

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La diminution des compensations fiscales versées par l'Etat aux collectivités en 2015

En plus de la dotation globale de fonctionnement, l’Etat verse aux collectivités territoriales et à leurs groupements, différentes compensations en contrepartie des pertes de recettes résultant des exonérations et des allègements de fiscalité locale accordés par le législateur. Autrement dit, l’Etat prend en principe à sa charge la diminution des recettes fiscales subie par les collectivités territoriales lorsqu’elle est à l’origine d’une mesure législative.

[citation alignement= »left »]une réduction de -33,93% des compensations fiscales servant de variables d’ajustement[/citation]

Il existe plusieurs sortes de compensations fiscales :

–  La dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) :

Cette dotation regroupe les anciennes dotations de compensation de taxe professionnelle perçues jusqu’en 2010 par les collectivités (plafonnement du taux communal de l’ex-TP de 1983, diminution de la fraction salaires, abattement des bases de l’ex-TP, réduction des bases pour création d’établissement (RCE), réduction de la fraction recettes). C’est une dotation historiquement figée à laquelle s’applique un coefficient de minoration dans l’objectif de financer l’évolution de la DGF.

–  Les compensations fiscales de foncier bâti, foncier non bâti et de CFE en tant que variables d’ajustement  :

Comme pour la DUCSTP, les compensations fiscales de foncier bâti, foncier non bâti et de cotisation foncière des entreprises intègrent dans leur calcul la prise en compte d’un coefficient de minoration. Les compensations concernées sont les suivantes :

–  Les compensations d’exonération fiscale qui ne jouent pas de rôle d’ajustement :

En revanche, d’autres compensations fiscales ne tiennent pas compte de ce coefficient de minoration. Sont concernées les compensations de taxe d’habitation et les compensations fiscales des DOM et de Corse :

 

En résumé, seules les compensations fiscales ayant un rôle de variables d’ajustement se voient appliquer un coefficient de minoration sur la compensation correspondante N-1. En 2015, le législateur a fixé ce coefficient à 0,660671, soit une réduction de -33,93% des compensations jouant le rôle de variables d’ajustement en 2014 pour financer l’évolution de la DGF (hausse de la population principalement).

Compte tenu du besoin de ponction sur les compensations (hausse de la population), les compensations servant de variables d’ajustement seront certainement en réduction dans les années à venir. Toutefois, les collectivités conserveront en 2015 l’évolution de leur compensation d’exonération de taxe d’habitation, ce qui pourrait permettre de limiter leur perte de compensations fiscales.

La réforme de la DGF en 2015 modifiera peut être cette perspective.

 

 

La réforme de la DGF sur les rails pour 2016

Le 16 janvier 2015, le Premier Ministre a lancé la mission parlementaire sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Confiée à un député et à un sénateur, cette mission de cinq mois doit étudier les conditions et possibilités de refonte de la dotation globale de fonctionnement, l’objectif étant que cette réforme soit inscrite dans le projet de loi de finances pour 2016 (qui sera préparé en juillet et présenté en septembre). Les délais sont donc extrêmement courts pour une réforme qui se veut d’ampleur.

Cette énième réforme de la DGF vise à simplifier sa répartition, rendue peu lisible par les incorporations successives de compensations de la fiscalité directe locale (la part salaires de l’ex taxe professionnelle principalement), et par une certaine rigidification du fait des réformes précédentes (dont la dernière de 2005 avait conduit à geler au sein d’une dotation de garantie les pertes de DGF du fait de la réforme).

Aujourd’hui, avec la baisse des dotations engagée par l’Etat, son mode de répartition et de fonctionnement nécessite d’être revu.

 

Le Premier Ministre a fixé 4 objectifs à la mission parlementaire :

  1. établir un diagnostic du financement des collectivités locales,
  2. proposer des pistes d’amélioration et de simplification de la DGF (et des autres concours financiers de l’Etat aux collectivités),
  3. Réévaluer les dispositifs de péréquation,
  4. Assurer une cohérence avec la réforme territoriale.

 

A noter que la mission parlementaire devra rendre un rapport d’étape avant fin février, servant de base aux travaux du Comité des Finances Locales.

Cette réforme de la DGF devra donc revoir les dispositifs de péréquation, et peut être les critères d’attributions. Dans cette lignée, les efforts de la péréquation devraient être renforcés et  concentrés sur un nombre de collectivités. Une partie de la dotation de compensation, voire d’autres concours pourrait être recyclée dans la péréquation, comme c’est le cas actuellement mais de manière très progressive.

Toutefois, dans un contexte de réduction drastique des dotations versées par l’Etat, il semble probable que la réforme aboutisse à la constitution d’un nouveau mécanisme de garantie, afin de ne pas ajouter de nouvelles baisses de DGF suite aux nouvelles modalités de réforme, à la minoration de la DGF engagée par le Gouvernement.

Vers un coefficient d'intégration et de mutualisation ?

Dans la perspective de la réforme de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) en 2016, un rapport sur l’évaluation des mutualisations au sein du bloc communal rédigé par l’inspecteur général des finances et l’inspecteur général de l’administration, préconise de remplacer le coefficient de mutualisation instauré par la loi MAPTAM par l’introduction d’un coefficient d’intégration et de mutualisation (CIM) dans la répartition de la dotation d’intercommunalité.

Selon les rapporteurs, ce coefficient pourrait s’appliquait à la DGF actuelle « mais également à une future dotation globale de fonctionnement territoriale, actuellement à l’étude« . Cela signifierait que les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) percevraient une dotation d’intercommunalité plus ou moins importante selon leur effort de mutualisation, d’autant plus que l’enveloppe de la dotation d’intercommunalité tend à décroître dans les années à venir. Ainsi, les intercommunalités qui ne joueraient pas le jeu de la mutualisation serait pénalisées sur le montant de leur DGF, en plus de la minoration déjà prévue au titre du redressement des finances publiques.

Le CIM correpondrait à la part des dépenses de l’EPCI dans les dépenses du bloc communal. Les dépenses retenues seraient celles de fonctionnement et d’investissement. Il est également proposé que « le CIM intègre les budgets principaux et les budgets annexes par soucis d’exhaustivité« .

Les rapporteurs proposent d’accompagner la mise en place du CIM d’un élargissement des possibilités de mutualisations au niveau intercommunal. Par exemple, « la réalisation de mutualisations entre deux acteurs ou plus appartenant à un même bloc intercommunal regroupant un EPCI, ses communes et les établissements dont ils sont membres, sous forme de service commun, de mise en commun des moyens et création ou gestion d’équipements ou de services ».

 

 

Minoration de la dotation globale de fonctionnement : calculer la minoration 2015

Nous vous proposons ci-dessous de visualiser notre présentation sur le mode de calcul du prélèvement (minoration) sur la dotation globale de fonctionnement des communes et EPCI pour les années 2014 et 2017. Cette courte présentation détaille le mode de calcul de la minoration de la DGF, et vous donne les éléments nécessaires pour pouvoir estimer correctement votre minoration de 2015 à 2017.

La refonte de la dotation forfaitaire des communes

La loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 redéfinit la dotation forfaitaire des communes.

Elle était jusqu’alors décomposée en cinq parts  : dotation de base, dotation de superficie, compensation part salaires de la TP et compensation des baisses de DCTP, complément de garantie et dotation parcs nationaux et naturels marins.

A compter de 2015, la dotation forfaitaire des communes est unifiée en un seul bloc sur lequel s’appliquera la minoration de la DGF. Notons, en outre, qu’à partir de 2015, la dotation forfaitaire des départements est également consolidée en un seul bloc.

Cette refonte de la dotation forfaitaire des communes a pour effet de modifier les règles d’attribution du complément de garantie. En effet, les années précédentes, le complément de garantie de la dotation forfaitaire était en réduction pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant. Cette réduction était limitée à 6% du montant de la garantie reçue l’année précédente, et servait à abonder les crédits destinés à la péréquation.

Pour 2015, le mécanisme de réduction continue à s’appliquer, mais cette fois-ci sur l’ensemble de la dotation forfaitaire. Ainsi, le montant de la dotation forfaitaire des communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen, sera en réduction dans la limite de 3% de la dotation forfaitaire reçue l’année précédente.

Le CD-ROM DGF 2014 disparaît

Le service publication de la DGCL éditait chaque année le CD-ROM de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) contenant l’ensemble des fiches individuelles DGF des collectivités territoriales. Cette base de donnée s’est avérée très pratique pour pouvoir établir des comparaisons de toutes sortes entre collectivités (comparaison d’une collectivité au potentiel fiscal moyen du canton, du département, de la région, en fonction de la strate de population, du régime fiscal, du type d’EPCI,…).

Le CD-ROM DGF était notamment utilisé pour pouvoir simuler l’impact des réformes sur les dotations des collectivités.

Le site de la DGCL indique depuis cet été qu’ « A compter de 2014, le CD-Rom DGF n’est plus édité. » Sans pour autant préciser où ces informations seront disponibles : elles ne le seront donc plus.

Nous ne pouvons que regretter, à l’époque de l’open data, de l’arrêt de la diffusion de ces informations essentielles pour appréhender, simuler et conseiller correctement les collectivités locales quant aux conséquences sur leur budget des mesures décidées par la représentation nationale sur une des composantes essentielles de leurs recettes.

Les dotations 2014 en ligne !

La Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) a récemment publié les premiers montants des dotations 2014 des collectivités territoriales. Les communes peuvent d’ores et déjà mesurer l’impact de leur effort au redressement des comptes de l’Etat puisque leur dotation forfaitaire, sur laquelle est effectué le prélèvement, a été mise en ligne.

Sont également mis en ligne la dotation de compensation des EPCI, la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements, la dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions, la répartition des fonds des droit de mutation à titre onéreux (DMTO), de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) et de solidarité entre les départements d’Ile de France (FSDRIF) ainsi que la répartition des fonds de péréquation des régions.

 

[boite_info]Pour accéder aux dotations 2014, cliquer ici

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