Articles sur la péréquation verticale et horizontale

Le projet de réforme de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) inscrit dans la loi de finances pour 2016 (article 150) conduisait à fusionner les deux enveloppes actuelles de la DGF des EPCI, à savoir la dotation d’intercommunalité et la dotation de compensation (ex-compensation de la part salaires de la taxe professionnelle). Cette nouvelle enveloppe unique de la dotation d’intercommunalité est ensuite répartie selon des critères usuels : coefficient d’intégration fiscale, population et potentiel fiscal.

François Hollande annoncé le 2 juin, lors de son passage au congrès de l’Association des maires de France (AMF), le report de la réforme de la DGF au 1er janvier 2018. La réforme va donc être en grande partie récrite et sera inscrite dans un texte de loi spécifique.

Ainsi, si le projet de réforme prévu pour 2016 avait été maintenu, la fusion des composantes de la DGF aurait conduit à répartir en fonction de critères l’ancienne dotation d’intercommunalité et l’ancienne dotation de compensation. De ce fait, les EPCI qui avaient une dotation de compensation faible ou nulle avant la réforme, auraient vu leur DGF augmenter de manière significative.

En effet, sur les 2145 établissements publics de coopération intercommunale existants en 2014, plus de 88 % d’entre eux auraient vu leur DGF augmenter après la réforme. Parmi ceux-ci, les communautés de communes à fiscalité additionnelle(CCFA) auraient été particulièrement gagnantes puisque sur les 855 EPCI de cette catégorie en 2014, seul un aurait vu sa DGF diminuer du fait de la réforme. Il s’agit de la Communauté des communes du Mirebalais qui du fait de son fort potentiel fiscal (près de 210 euros par habitant) aurait connu une baisse de sa DGF.

Ainsi, la réforme de la Dotation Globale de Fonctionnement conduisait à revoir les « richesses » historiques de DGF, expliquées par des situations de forte ressource fiscale de la taxe professionnelle.

Les EPCI à faible dotation de compensation par habitant avant la réforme auraient donc été de ce fait majoritairement gagnants : leur DGF après réforme aurait été supérieure à celle avant réforme. Nos simulations montrent que le « décrochage » s’opère vers 50€ par habitant de dotation de compensation. C’est le niveau à partir duquel les EPCI auraient commencé à ne plus être tous gagnants à la réforme.

 A l’inverse, les EPCI qui disposent d’une dotation de compensation par habitant élevée (à partir de 75€ par habitant de dotation de compensation) sont très majoritairement perdants.

Notons toutefois que de manière exceptionnelle, certains EPCI à faible dotation de compensation peuvent figurer parmi les perdants de la réforme On peut citer l’exemple de deux CCFPU ; la CC de Soulaines et la CC de la Viadene. Ces deux EPCI vont voir leur DGF diminuer avec la réforme alors qu’elles ont une dotation de compensation faible. La CC de Soulaines a une dotation de compensation par habitant qui s’élève à 15,47€ et celle de la CC de Viadène approche les 19€ par habitant. Malgré cette faible dotation de compensation, ces deux CCFPU n’auraient pas été parmi les gagnantes de la réforme du fait de leur fort potentiel fiscal (444 € par habitant pour la CC de Soulaines et 521 € pour la CC de Viadene).

De la même manière, quelques rares intercommunalités à forte dotation de compensation à l’habitant auraient tout de même été gagnantes à la réforme, du fait de critères de répartition favorables (CIF fort ou potentiel fiscal faible). Ainsi, la Communauté urbaine de Nancy  du fait de son fort CIF (0,61) aurait vu sa DGF augmenter du fait de la réforme, bien qu’elle dispose d’une dotation de compensation élevée.

La réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) inscrite en loi de finances pour 2016 prévoit la création de 3 nouvelles dotations en remplacement des anciennes : une dotation d’intégration, une dotation de ruralité, et une dotation de centralité.

Si toutes les communes sont éligibles à la dotation d’intégration à hauteur de 75,72€ par habitant avant ajustement, la dotation de ruralité est réservée aux communes dont la densité de population est inférieure à 75% de la moyenne nationale (soit environ 78 hab/km²). Enfin, la dotation de centralité a elle vocation à être réservée aux villes centres qui ont des charges de centralité à financer, d’où son nom.

Sur cette troisième dotation, le mécanisme de répartition est inspiré du FPIC : la dotation est calculée au niveau de l’ensemble intercommunal (commune et EPCI). Les EPCI conservent une part correspondant à leur coefficient d’intégration fiscale. Le solde est réparti entre les communes en fonction de la population.

Mais comment arrive-t-on à partir d’une répartition à la population à identifier dans les équations la ou les villes principales qui assument des charges de centralité ? Le législateur a répondu à cette problématique de manière simple (voire simpliste), en appliquant une puissance 5 au poids de la population, ce qui permet de privilégier les communes les plus peuplées. Quelles conséquences ?

Ci-dessous deux exemples :

  • Le premier exemple est celui d’une intercommunalité rurale, avec une ville principale qui représente 28% de la population totale de l’EPCI, la seconde plus grosse commune représentant 21% de la population totale. Qui est la ville centre et qui assume les charges de centralité ?
DGF puissance 5 et dotation de centralité

DGF puissance 5 et dotation de centralité

Avec le rapport de population à la puissance 5, la ville ayant la plus forte population, dans cet exemple la commune 1 avec 4000 habitants, soit 28,3% du total, recevrait 78,2% du montant total de la dotation de centralité des communes. La commune suivant, 3000 habitants soit 21,2% du total, recevrait moins que son poids dans la population : 18,6% de la dotation de centralité des communes.

Ainsi, ce n’est pas l’importance de la population qui est valorisée, mais le poids de la population municipale dans le total de la population communautaire. Et la commune la plus peuplée est considérée ville centre et rafle la quasi-totalité de la dotation de centralité.

  • Dans ce second exemple, nous avons deux communes de taille quasi équivalente : 38 500 habitants pour la première (20,6% du total) et 35 000 habitants pour la seconde (18,7% du total).
DGF puissance 5 et dotation de centralité

DGF puissance 5 et dotation de centralité

Là encore, bien que l’écart de population soit faible, la commune la plus peuplée remporte « la mise » avec 59,9% de la dotation de centralité pour 20,6% de la population, alors que la deuxième commune la plus peuplée, très proche en terme de population, obtient 37,1% de la dotation pour 18,7% de la population de l’EPCI.

 Ainsi, l’application de la puissance 5 au rapport de la population pour la répartition de la dotation de centralité conduit mécaniquement à donner « une prime » à la commune la plus peuplée de l’EPCI. Si cette répartition conduit effectivement à attribuer la grande majorité de la dotation de centralité à la ville la plus peuplée, elle entraîne aussi une prime systématique à la commune la plus peuplée, au dépens parfois de la deuxième dont la taille démographique peut être proche.

Pour les EPCI, voici un petit outil pour vous aider, dans le cadre de la préparation budgétaire, à estimer le montant de la minoration de votre DGF en 2016. Pour les communes, votre outil est ici.

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Pour les communes, voici un petit outil pour vous aider, dans le cadre de la préparation budgétaire, à estimer le montant de la minoration de votre DGF en 2016. Pour les EPCI, votre outil est ici.

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Pour être éligible à la bonification de la dotation d’intercommunalité, le législateur impose aux communautés de communes à fiscalité professionnelle unique de répondre à deux conditions cumulatives :

  1. D’une part, la communauté de communes doit avoir une population comprise entre 3 500 et 50 000 habitants,
  2. Et d’autre part, la communauté de communes doit exercer au moins quatre des huit groupes de compétences listés à l’article L.5214-23-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :

Extrait de l’article L.5214-23-1 du CGCT :

  • « En matière de développement économique: aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d’intérêt communautaire ; actions de développement économique d’intérêt communautaire ;
  • En matière d’aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; à compter du 1er janvier 2018, plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire ;
  • Création ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire ;
  • Politique du logement social d’intérêt communautaire et action, par des opérations d’intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;
  • En matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d’actions définis dans le contrat de ville ;
  • Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;
  • En matière de développement et d’aménagement sportif de l’espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des équipements sportifs d’intérêt communautaire.
  • En matière d’assainissement : l’assainissement collectif et l’assainissement non collectif.»

Il est considéré par la jurisprudence administrative[1] que « s’agissant de la condition liée à l’exercice de certaines compétences [pour la bonification de la Dotation d’intercommunalité], seules les communautés de communes qui exercent […] l’ensemble des compétences énumérées à l’intérieur de chacun de ces groupes sont éligibles à la dotation d’intercommunalité majorée [et] qu’eu égard au principe de spécialité des établissements publics, le respect de cette condition par une communauté de communes s’apprécie au regard de ses statuts. »

Par conséquent, pour vérifier la conformité des compétences exercées par une communauté avec celles mentionnées par les dispositions de l’article L.5214-23-1 du CGCT, le juge administratif procède à l’examen des statuts de la communauté de communes concernée.

Ainsi, une communauté de communes, dont les statuts ne mentionneraient pas l’exercice de la compétence « zone d’aménagement concerté », n’exercerait pas intégralement le groupe de compétences « aménagement de l’espace communautaire ». Celle-ci devrait alors exercer au moins 4 des 7 groupes de compétences restants pour remplir les critères d’attribution à la bonification de la DGF. Exemple similaire pour une communauté de communes qui n’exercerait que la compétence assainissement collectif et qui, de fait, ne serait pas compétente pour l’assainissement non collectif.

L’éligibilité à la dotation doit être constatée à la date à laquelle la communauté de communes remplit l’ensemble des conditions requises par arrêté du représentant de l’Etat dans le département. Une communauté de communes ne serait donc pas fondée à demander au juge administratif l’annulation d’une décision du Préfet lui refusant le bénéfice de la DGF bonifiée, si cette dernière n’exerce pas ou que très partiellement les compétences requises.

 


[1] CAA Marseille, 28 mai 2004, CC des CEPS et SYLVES, n°01MA00059 et CC du Pays de l’Or, n°01MA00102

La DGCL a diffusé un document d’analyse et de synthèse de la réforme de la dotation globale de fonctionnement inscrite au projet de loi de finances pour 2016.

 

La mission parlementaire relative à la réforme des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales, préconise, dans son rapport du 5 mai 2015, la mise en place, de manière transitoire, d’une DGF plus juste simple et lisible et qui prenne en compte les réalités de la gestion locale. La réforme porte principalement sur le bloc communal (communes et intercommunalités) qui représente 60% de l’enveloppe totale de la DGF. L’évolution de la DGF sera proposée lors du projet de loi de finances de 2016.

La réforme se divise en 5 leviers :

  • Rénover la dotation forfaitaire des communes en créant une « dotation universelle » garantie à toutes les communes,
  • Renforcer le ciblage de la péréquation verticale et mieux articuler avec la péréquation horizontale,
  • Créer une DGF des EPCI, distincte de celle des communes,
  • Créer une DGF local qui préserve l’autonomie des communes et intègre le fait intercommunal,
  • Réexaminer les critères d’éligibilité et de répartition de la DGF et leur cohérence.
[citation alignement= »left »]Une réforme concernant les communes et EPCI, et proposant la suppression de la DNP, la mise en place d’une DGF territoriale, et une minoration de DGF affectant la dotation de compensation[/citation]

1- La rénovation de la dotation forfaitaire des communes

La commission établit une nouvelle répartition des différentes enveloppes forfaitaires qui comprennent :

  • la dotation universelle de fonctionnement, elle correspond à un montant unique par habitant non lié à la taille démographique de la commune. Garantie à toutes les communes, elle est préservée de toute ponction (la minoration de la DGF ne s’appliquerait pas sur cette partie).
  • la dotation de charge de centralité , elle correspond à un montant par habitant, croissant selon la taille démographique de la commune, institué selon un seuil de population déterminé.
  • la dotation de charge de ruralité, elle est fixée en fonction du critère de densité (nb hab. /km carré) et tient compte de la spécificité de certains territoires comme les communes de montagne ou insulaires.
  • la dotation de transition , elle permet de diminuer progressivement les écarts injustifiés de la DGF et doit disparaître dans 5 à 10 ans. Elle peut être le vecteur de la contribution au redressement des finances publiques et favorise la péréquation.

2- Renforcer le ciblage de la péréquation verticale et mieux articuler avec la péréquation horizontale

Le rapport prescrit une réforme des dotations de solidarité urbaine et rurale (DSU et DSR), et une suppression de la dotation nationale de péréquation (DNP). Les conditions d’exigibilité à la DSU sont resserrées en fonction d’un indice de ressources et de charges. Les seuils sont supprimés avec une majoration pour les communes urbaines les plus défavorisées. Les conditions d’exigibilité de la DSR sont également resserrées, celle-ci complète les fonds alloués au titre de la part « charge ruralité » de la dotation forfaitaire et intègre une majoration pour les communes rurales les plus défavorisées.
Des mesures d’exonération au fonds de péréquation de ressources intercommunales et communales (FPIC) sont mises en place ainsi qu’une évaluation régulière des effets cumulés des dispositifs et de leur efficacité.

3- Créer une DGF des EPCI, distincte de celle des communes

Une DGF EPCI autonome est proposée avec une architecture proche de la DGF des communes. Elle comprend :

  • Une dotation universelle de fonctionnement basée sur un montant unique par habitant qui ne prend pas en compte la catégorie juridique de l’EPCI et préservée de toute ponction.
  • Une dotation de péréquation : elle est calculée en fonction du potentiel et de l’effort fiscal de l’EPCI.
  • Une dotation d’intégration et de mutualisation qui prend en compte le coefficient d’intégration fiscale (CIF) et le coefficient d’intégration et de mutualisation (CIM).
  • Une dotation de transition, de même que pour les communes.

4- Aménager une DGF locale qui préserve l’autonomie des communes et intègre le fait intercommunal.

La commission souhaite faire évoluer la DGF des communes et des EPCI vers une «DGF locale » en établissant plusieurs scenarii qui propose le schéma de base suivant :

  • une part non territorialisée calculée sur la base de critères propres à la commune ou à l’EPCI et répartie dans les conditions fixées par la loi sans dérogation possible.
  • une part territorialisée calculée sur la base de critères agrégés au niveau intercommunal et répartie dans les conditions fixées par la loi avec possibilité de dérogation par un vote à la majorité renforcée.

Le maintien d’une base non territorialisée est préconisé. L’Etat verse les deux parties de la DGF locale afin de garder un lien financier direct avec les communes. Néanmoins l’EPCI peut conditionner le versement de la part territorialisé aux communes à un vote à l’unanimité. Ils pourraient ainsi choisir une répartition adaptée en fonction des spécialités de leur territoire.

5- Réexaminer les critères d’éligibilité et de répartition de la DGF et leur cohérence

Les critères pris en compte doivent être réévalués pour permettre davantage de cohérence et de transparence dans la répartition de la DGF. Pour cela la commission propose :

  • le renforcement du critère du nombre de logements sociaux
  • une plus grande prise en compte du critère de l’effort fiscal
  • une actualisation des critères des potentiels fiscaux et financiers
  • la prise en compte du coefficient d’intégration et de mutualisation en lien avec le CIF.

 

[boite_telechargement]Accéder au rapport d’étape de la réforme de la DGF

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En plus de la dotation globale de fonctionnement, l’Etat verse aux collectivités territoriales et à leurs groupements, différentes compensations en contrepartie des pertes de recettes résultant des exonérations et des allègements de fiscalité locale accordés par le législateur. Autrement dit, l’Etat prend en principe à sa charge la diminution des recettes fiscales subie par les collectivités territoriales lorsqu’elle est à l’origine d’une mesure législative.

[citation alignement= »left »]une réduction de -33,93% des compensations fiscales servant de variables d’ajustement[/citation]

Il existe plusieurs sortes de compensations fiscales :

–  La dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) :

Cette dotation regroupe les anciennes dotations de compensation de taxe professionnelle perçues jusqu’en 2010 par les collectivités (plafonnement du taux communal de l’ex-TP de 1983, diminution de la fraction salaires, abattement des bases de l’ex-TP, réduction des bases pour création d’établissement (RCE), réduction de la fraction recettes). C’est une dotation historiquement figée à laquelle s’applique un coefficient de minoration dans l’objectif de financer l’évolution de la DGF.

–  Les compensations fiscales de foncier bâti, foncier non bâti et de CFE en tant que variables d’ajustement  :

Comme pour la DUCSTP, les compensations fiscales de foncier bâti, foncier non bâti et de cotisation foncière des entreprises intègrent dans leur calcul la prise en compte d’un coefficient de minoration. Les compensations concernées sont les suivantes :

–  Les compensations d’exonération fiscale qui ne jouent pas de rôle d’ajustement :

En revanche, d’autres compensations fiscales ne tiennent pas compte de ce coefficient de minoration. Sont concernées les compensations de taxe d’habitation et les compensations fiscales des DOM et de Corse :

 

En résumé, seules les compensations fiscales ayant un rôle de variables d’ajustement se voient appliquer un coefficient de minoration sur la compensation correspondante N-1. En 2015, le législateur a fixé ce coefficient à 0,660671, soit une réduction de -33,93% des compensations jouant le rôle de variables d’ajustement en 2014 pour financer l’évolution de la DGF (hausse de la population principalement).

Compte tenu du besoin de ponction sur les compensations (hausse de la population), les compensations servant de variables d’ajustement seront certainement en réduction dans les années à venir. Toutefois, les collectivités conserveront en 2015 l’évolution de leur compensation d’exonération de taxe d’habitation, ce qui pourrait permettre de limiter leur perte de compensations fiscales.

La réforme de la DGF en 2015 modifiera peut être cette perspective.

 

 

Le 16 janvier 2015, le Premier Ministre a lancé la mission parlementaire sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Confiée à un député et à un sénateur, cette mission de cinq mois doit étudier les conditions et possibilités de refonte de la dotation globale de fonctionnement, l’objectif étant que cette réforme soit inscrite dans le projet de loi de finances pour 2016 (qui sera préparé en juillet et présenté en septembre). Les délais sont donc extrêmement courts pour une réforme qui se veut d’ampleur.

Cette énième réforme de la DGF vise à simplifier sa répartition, rendue peu lisible par les incorporations successives de compensations de la fiscalité directe locale (la part salaires de l’ex taxe professionnelle principalement), et par une certaine rigidification du fait des réformes précédentes (dont la dernière de 2005 avait conduit à geler au sein d’une dotation de garantie les pertes de DGF du fait de la réforme).

Aujourd’hui, avec la baisse des dotations engagée par l’Etat, son mode de répartition et de fonctionnement nécessite d’être revu.

 

Le Premier Ministre a fixé 4 objectifs à la mission parlementaire :

  1. établir un diagnostic du financement des collectivités locales,
  2. proposer des pistes d’amélioration et de simplification de la DGF (et des autres concours financiers de l’Etat aux collectivités),
  3. Réévaluer les dispositifs de péréquation,
  4. Assurer une cohérence avec la réforme territoriale.

 

A noter que la mission parlementaire devra rendre un rapport d’étape avant fin février, servant de base aux travaux du Comité des Finances Locales.

Cette réforme de la DGF devra donc revoir les dispositifs de péréquation, et peut être les critères d’attributions. Dans cette lignée, les efforts de la péréquation devraient être renforcés et  concentrés sur un nombre de collectivités. Une partie de la dotation de compensation, voire d’autres concours pourrait être recyclée dans la péréquation, comme c’est le cas actuellement mais de manière très progressive.

Toutefois, dans un contexte de réduction drastique des dotations versées par l’Etat, il semble probable que la réforme aboutisse à la constitution d’un nouveau mécanisme de garantie, afin de ne pas ajouter de nouvelles baisses de DGF suite aux nouvelles modalités de réforme, à la minoration de la DGF engagée par le Gouvernement.

Dans la perspective de la réforme de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) en 2016, un rapport sur l’évaluation des mutualisations au sein du bloc communal rédigé par l’inspecteur général des finances et l’inspecteur général de l’administration, préconise de remplacer le coefficient de mutualisation instauré par la loi MAPTAM par l’introduction d’un coefficient d’intégration et de mutualisation (CIM) dans la répartition de la dotation d’intercommunalité.

Selon les rapporteurs, ce coefficient pourrait s’appliquait à la DGF actuelle « mais également à une future dotation globale de fonctionnement territoriale, actuellement à l’étude« . Cela signifierait que les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) percevraient une dotation d’intercommunalité plus ou moins importante selon leur effort de mutualisation, d’autant plus que l’enveloppe de la dotation d’intercommunalité tend à décroître dans les années à venir. Ainsi, les intercommunalités qui ne joueraient pas le jeu de la mutualisation serait pénalisées sur le montant de leur DGF, en plus de la minoration déjà prévue au titre du redressement des finances publiques.

Le CIM correpondrait à la part des dépenses de l’EPCI dans les dépenses du bloc communal. Les dépenses retenues seraient celles de fonctionnement et d’investissement. Il est également proposé que « le CIM intègre les budgets principaux et les budgets annexes par soucis d’exhaustivité« .

Les rapporteurs proposent d’accompagner la mise en place du CIM d’un élargissement des possibilités de mutualisations au niveau intercommunal. Par exemple, « la réalisation de mutualisations entre deux acteurs ou plus appartenant à un même bloc intercommunal regroupant un EPCI, ses communes et les établissements dont ils sont membres, sous forme de service commun, de mise en commun des moyens et création ou gestion d’équipements ou de services ».