Articles sur la péréquation verticale et horizontale

A trop vouloir éviter les perdants, la réforme de la dotation d’intercommunalité contient des mesures contre-péréquatrices

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La réforme de la dotation globale de fonctionnement, inscrite à l’article 79 du projet de loi de finances pour 2019 présenté par le Gouvernement le 24 septembre dernier, contient une mesure d’ampleur qui avance masquée. En effet, les variations de dotations d’intercommunalité liées à la réforme sont principalement dues à deux effets.

Une enveloppe unique quelle que soit la catégorie de l’EPCI

Tout d’abord, la constitution d’une enveloppe unique de répartition, quelle que soit la catégorie de l’EPCI, conduit à ce que les communautés de communes, à fiscalité additionnelle (CCFA) principalement mais aussi à fiscalité professionnelle unique (CCFPU), soient les grandes gagnantes de la réforme proposée. Et pour cause : les CCFA passeraient d’une dotation moyenne à l’habitant de 8,0€ en 2018 (après minoration) à 10,7€ en 2019 et 14,3€ en 2023 ! La progression est à peine moins importante pour les CCFPU qui passeraient d’une dotation 2018 (après minoration) de 14,0€ par habitant à 15,6€ par habitant en 2019 puis 19,2€ par habitant en 2023. Et ces progressions continueraient les années suivantes. Mécaniquement, les catégories d’EPCI qui bénéficiaient de dotations à l’habitant plus fortes sont pénalisées par la réforme, notamment les métropoles et communautés urbaines. Ces dernières ne sont « sauvées » que grâce à une garantie de stabilisation de la dotation lorsque le CIF est supérieur à 40%, qui permet de stabiliser les dotations des communautés urbaines hormis Grand Paris Seine Oise et Grand Poitiers, dont les dotations diminueraient de 5% par an pendant longtemps.

Mais une mutualisation de la contribution au redressement des Finances Publiques

Mais un autre effet influe de manière importante la répartition : il n’y a plus de contribution individualisée au redressement des finances publiques (CRFP) ! En effet, la dotation d’intercommunalité 2019 se base sur la dotation 2018 après minoration, et les articles relatifs à la minoration sont supprimés. Quelles conséquences ? De manière très simple, cela revient à considérer que tous les EPCI subissent dorénavant la même quote-part de minoration sur leur DGF, quelles que soient leurs ressources. Au niveau national en 2018, la CRFP représentait 55% de la dotation d’intercommunalité. Prélever la minoration sur l’enveloppe nationale revient à appliquer à tous les EPCI cette quote-part de 55%. Donc les EPCI dont la minoration représentait plus que ces 55% de leur dotation d’intercommunalité sont avantagés. Un sacré recul par rapport au principe initial de prélèvement en fonction de la richesse ! De ce fait, nombre de communautés bien dotées fiscalement, sont de grandes gagnantes à la réforme !

Et un complément des 5€/hab contre-péréquateur

Enfin, le complément de dotation, pour les EPCI qui ont eu en 2018 une dotation inférieure à 5€ par habitant, joue un rôle contre-péréquateur. Quels sont les EPCI bénéficiaires ? Ceux-dont la minoration était particulièrement importante au regard de leur dotation d’intercommunalité, c’est-à-dire pour les 2/3 d’entre eux, des EPCI dont le potentiel fiscal est supérieur à la moyenne. Leur attribuer une dotation répond probablement à un intérêt « technique » (sans cela, avec le mécanisme d’écrêtement existant à +10%, ces EPCI n’auraient jamais de dotation, puisqu’une augmentation de 10% d’une dotation nulle ou très faible, ne fait pas grand-chose), mais donne un mauvais signal quant à l’objectif péréquateur de cette réforme.

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La réforme de la dotation d’intercommunalité pour 2019

L’article 79 du projet de loi de finances pour 2019 lance le chantier de la réforme de la dotation d’intercommunalité, applicable au 1er janvier 2019. Plusieurs changements d’importance interviennent :

  • Fin de la bonification de la DGF des communautés de communes à fiscalité professionnelle unique, qui obligeait celles-ci à prendre un nombre de compétences toujours plus important afin de maintenir l’éligibilité à cette dotation,
  • Une valeur de point unique quelle que soit la catégorie de l’EPCI : cela veut dire que les EPCI seront comparés entre eux, non pas directement mais au travers de l’écart à la moyenne de leur catégorie. En effet, le critère du potentiel fiscal, est encore apprécié au regard de la moyenne de la catégorie de l’EPCI,
  • L’introduction dans la dotation de péréquation du critère du revenu par habitant,
  • Incorporation de la minoration de la DGF (contribution au redressement des finances publiques) au sein de la dotation d’intercommunalité : le nouveau montant réparti de la dotation d’intercommunalité se base sur le montant 2018 après minoration. Ceci implique que les EPCI qui avaient une minoration qui représentait plus de 55% de leur dotation d’intercommunalité (avant minoration, moyenne nationale) sont favorisés puisqu’avec la réforme tout le monde sera impacté égalitairement. Ce sont principalement les communautés de communes à fiscalité additionnelle et les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique (sans bonification) qui seront les grandes bénéficiaires de cette mesure : en effet, la minoration représente en moyenne respectivement 78% et 62% de leur dotation d’intercommunalité 2018 !
  • Un “complément” de dotation afin de permettre à tout EPCI d’avoir un minimum de 5€ par habitant. Si un EPCI a une dotation inférieure à 5€ par habitant, c’est soit qu’il est particulièrement bien doté en bases fiscales, soit qu’il a une minoration importante. Et ce sont là aussi les communautés de communes à fiscalité additionnelle et les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique sans bonification qui en sont les grandes bénéficiaires. A noter malgré tout que le prélèvement sur les douzièmes mensuels est maintenu.
  • Le CIF est plafonné à 0,6 pour le calcul de la DGF, et il est majoré de 20% pour les métropoles : ce plafonnement peut s’entendre dans la mesure où l’importance du CIF ne reflète pas que l’intégration fiscale à proprement parler. En effet, les territoires à fortes bases/fiscalité professionnels et faibles bases/fiscalité ménages, sont naturellement favorisés en FPU puisque la part de fiscalité professionnelle est supérieure à celle des ménages. L’effet de levier d’un transfert de compétences sur le CIF est alors plus important que dans le cas faibles fiscalité professionnel/forte fiscalité ménages.

 

Quelles conséquences ? Nous avons simulé l’impact de la réforme de la dotation d’intercommunalité, avec les critères de répartition 2018, pour les 1266 EPCI existants au 1er janvier 2018. Il en ressort que :

  • Puisque l’on unifie la dotation par habitant, les communautés de communes à fiscalité additionnelle sont les grandes gagnantes de cette réforme : leur dotation moyenne passerait ainsi de 8€/hab en 2018 à 10,7€/hab en 2019 (soit +34% dès 2019 en moyenne),
  • Les communautés de communes FPU auraient une dotation en progression, à un rythme nettement moins sensible que les CCFA : elles passeraient en moyenne de 14€/hab en 2018 à 15,6€/hab en 2019,
  • La dotation d’intercommunalité des communautés d’agglomération progresserait modestement : de 22,4€/hab en 2018, elle passerait à 23,0€/hab en 2019,
  • La catégorie des métropoles et communautés urbaines auraient une stabilité dans leur ensemble (28,1€/hab en 2018 à 28,2€/hab en 2019) entre 2018 et 2019, avec toutefois une diminution pour les communautés urbaines : elles perdraient 0,7€/hab de dotation en 2019. Il faut noter que sur les communautés urbaines, ce sont surtout les CU Grand Paris Seine Oise, et Grand Poitiers qui seraient perdantes, avec une dotation à l’habitant qui diminuerait de -5%/an sur la période 2019/2023, et les CU Grand Reims et Caen la Mer auraient une diminution les premières années, de -6€/hab en 2019 tout de même. En effet, ces 4 communautés urbaines ont un coefficient d’intégration fiscale inférieur à 0,4, niveau minimal pour bénéficier de la garantie CIF. Les 7 autres CU ont un CIF supérieur à 0,4 et bénéficient donc d’une dotation stable en euros par habitant,
  • La progression de la dotation d’intercommunalité 2019 serait “boostée” par l’attribution ponctuelle d’un complément de 5€ par habitant pour les EPCI à faible dotation d’intercommunalité (après minoration).
Réforme DGF 2019 montants - EXFILO

Réforme DGF 2019 montants – EXFILO

Au total 156 EPCI auraient une dotation d’intercommunalité plus faible en 2019 qu’en 2018 :

  • Une communauté de communes à fiscalité additionnelle serait perdante, la CC Aure-Louron,
  • 156 EPCI seraient “perdants” en 2019 (et les années suivantes, ce chiffre augmentant légèrement), il s’agit principalement de communautés d’agglomération et de communautés de Communes à FPU. Leur décompte en fonction de l’importance de la réduction de leur dotation en euros par habitant est présenté ci-dessous :
Réforme DGF 2019 - EXFILO

Réforme DGF 2019 – EXFILO

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Chute des valeurs de points de la dotation d’intercommunalité des CC FPU

La circulaire de répartition de la dotation d’intercommunalité 2018 est parue ce 30 mai (à télécharger ici).
La masse de dotation d’intercommunalité à répartir entre les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique (CCFPU) est restée stable en 2018 (685M€ en 2018 contre 686M€ en 2017), de même que la masse de dotation d’interco à répartir entre les CC à fiscalité additionnelle (103M€ en 2018 et 2017).
Par contre, dans le même temps, les valeurs de points qui servent à répartir la totalité de l’enveloppe entre tous les bénéficiaires de chaque catégorie se sont, elles, effondrées pour les CC FPU :
  • Les valeurs de points de la dotation d’intercommunalité des CC à fiscalité professionnelle unique accusent de fortes baisses (dotation de base : 9,8 en 2018 contre 17,03 en 2017 ; dotation de péréquation : 22,4 en 2018 contre 38,16 en 2017).
  • Dans le même temps, les valeurs de points de la dotation d’intercommunalité des communautés de communes à fiscalité additionnelle ont elles fortement augmenté (dotation de base : 10,54 en 2018 contre 0,83 en 2017 ; dotation de péréquation : 23,21 en 2018 contre 1,83 en 2017).
Ceci témoigne du fait qu’un nombre important de CC FA a dû changer de catégorie et passer en FPU en 2018. Les enveloppes de chaque catégorie sont étanches entre elles. Les autres critères, type CIF moyen ou potentiel fiscal moyen, n’ont que peu varié.
Nous nous retrouvons avec une difficulté qu’ont connu les communautés d’agglomération en 2016, où la création des métropoles de Paris et Marseille avait conduit à siphonner leurs dotations, et leurs valeurs de point avaient été divisées par 2.
Seules les garanties ont permis de maintenir les dotations à l’habitant. La DGF est à bout de souffle et c’est cette fois-ci définitivement la fin des incitations de dotations.
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Evolution 2017/2018 de la dotation d’intercommunalité des communautés d’agglomération

La Direction générale des collectivités locales a publié les dotations 2018 des communes et intercommunalités sur son site internet (lien ici). Ces informations permettent de prendre connaissance des montants versés par l’Etat aux collectivités territoriales.

 

La masse globale de la dotation d’intercommunalité des communautés d’agglomération – Source – DGCL

Les dotations d’intercommunalité des communautés d’agglomération sont en hausse en 2018 de 0,3%, soit 1,72M€. La hausse de la dotation d’intercommunalité impacte fortement les communautés d’agglomération regroupant jusqu’à 100.000 habitants (+5,7% pour les communautés d’agglomération de moins de 50.000 habitants et +7,4% pour celles comprises entre 50.000 et 100.000 habitants). Pour cette strate de population, elles étaient au nombre de 128 en 2017 et sont au nombre de 131 en 2018 .

Une baisse de dotation d’intercommunalité est à noter pour les communautés d’agglomération de plus de 100.000 habitants (baisse importante pour les dotations de plus de 300.000 habitants, -20.7%, avec le passage en métropole au 1er janvier 2018 de Toulon Provence Méditerranée).

 

La dotation d’intercommunalité à l’habitant des communautés d’agglomération – Source – DGCL

La dotation d’intercommunalité par habitant diminue pour toutes les strates de population des communautés d’agglomération sauf pour celles comprises entre 50.000 et 100.000 habitants (du fait principalement de la création de Haut-Bugey Agglomération au 1er janvier 2018). La diminution la plus forte est à noter pour les communautés d’agglomération de moins de 50.000 habitants.

 

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Evolution 2017/2018 de la dotation d’intercommunalité des communautés urbaines

La Direction générale des collectivités locales a publié les dotations 2018 des communes et intercommunalités sur son site internet (lien ici). Ces informations permettent de prendre connaissance des montants versés par l’Etat aux collectivités territoriales.

 

La masse globale de la dotation d’intercommunalité des communautés urbaines – Source – DGCL

Les dotations d’intercommunalité des communautés urbaines sont en forte diminution en 2018 par rapport à 2017 (-34,3%). Au total, -42,56M€ est à enregistrer pour cette catégorie d’EPCI. Le nombre de communautés urbaines dont la population est comprise entre 100.000 et 300.000 habitants est divisé par deux (10 en 2017 et 5 en 2018), entraînant la baisse de moitié de dotation d’intercommunalité pour cette strate.

Pour les communautés urbaines de moins de 100.000 habitants la dotation forfaitaire diminue de 0.6%, avec en parallèle une diminution de la population de 0.4%.

En revanche, les communautés urbaines de plus de 300.000 habitants voient leur dotation forfaitaire augmenter de 21.4%, du fait de l’évolution des EPCI de cette strate de population (2 communautés urbaines de plus de 300.000 habitants en 2017 contre 3 en 2018).

10 communautés urbaines sont à enregistrer en 2018 contre 14 en 2017.

 

La dotation d’intercommunalité à l’habitant des communautés urbaines – Source – DGCL

La dotation d’intercommunalité par habitant diminue pour les communautés urbaines de moins de 100.000 habitants (-0,22%, avec en parallèle une baisse de la population de 0,35%) et pour celles de plus de 300.000 habitants (-1.97% avec en parallèle une hausse de la population de 24% du fait d’un nombre supérieur de communautés urbaines pour cette strate en 2018).

 

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Evolution 2017/2018 de la dotation d’intercommunalité des communautés de communes en fiscalité professionnelle unique (FPU)

La Direction générale des collectivités locales a publié les dotations 2018 des communes et intercommunalités sur son site internet (lien ici). Ces informations permettent de prendre connaissance des montants versés par l’Etat aux collectivités territoriales.

 

La masse globale de la dotation d’intercommunalité des communautés de communes – Source – DGCL

Les dotations d’intercommunalité des communautés de communes en fiscalité professionnelle unique sont en baisse en 2018 de 1,9%, soit 5,56M€. La baisse de la dotation d’intercommunalité impacte fortement les communautés de communes comprises entre 20.000 habitants et 50.000 habitants (-3.1M€) et celles comprises entre 50.000 habitants et 100.000 habitants (-3.8M€).

 

Cependant, les communautés de communes comprises jusqu’à 20.000 habitants voient leur dotation d’intercommunalité augmenter. En parallèle, le nombre d’EPCI de cette strate de population est en hausse en 2018 par rapport en 2017 (une hausse donc de la population pour cette strate de population).

Les communautés de communes de 20.000 à 50.000 habitants ont augmenté en 2018 par rapport à 2017 du nombre de 10. Celles comprises entre 50.000 habitants et 100.000 habitants on en revanche diminué au détriment d’autres catégories d’EPCI (communautés d’agglomération et métropoles).

Au global, le nombre de communautés de communes est en hausse en 2018 par rapport à 2017 (808 en 2018 contre 775 en 2017).

 

La dotation d’intercommunalité à l’habitant des communautés de communes – Source – DGCL

La dotation d’intercommunalité par habitant diminue pour toutes les strates de population des communautés de communes. La population des communautés de communes de moins de 5.000 habitant a doublé entre 2017 et 2018 (+107%). Toutes les autres strates de population ont vu leur population augmenter, bien que plus faiblement, sauf pour les communautés de communes dont la population est comprise entre 50.000 et 100.000 habitants (-11% environ).

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Evolution 2017/2018 de la dotation d’intercommunalité des métropoles

La Direction générale des collectivités locales a publié les dotations 2018 des communes et intercommunalités sur son site internet (lien ici). Ces informations permettent de prendre connaissance des montants versés par l’Etat aux collectivités territoriales.

 

La masse globale de la dotation d’intercommunalité des métropoles – Source – DGCL

Les métropoles voient globalement leur dotation d’intercommunalité augmenter de 2,3M€ (soit +1.22%) en 2018 par rapport à 2017. Les métropoles de moins de 300.000 habitants voient leur leur nombre augmenter (2 en 2017 contre 7 en 2018), entraînant une hausse de la masse globale de dotation d’intercommunalité de 266% (16,7M€ en 2017 contre 59,2M€ en 2018).

Il en est de même pour la masse globale de dotation d’intercommunalité des métropoles de 300.000 à 500.000 habitants, avec une hausse de 59.5% de masse globale et un passage d’un nombre de 5 métropoles en 2017 contre 7 en 2018 pour cette strate de population.

Les métropoles de 500.000 habitants à 1 million d’habitants voient leur nombre rester à l’identique (4 au total) mais enregistrent une hausse de la masse globale de dotation d’intercommunalité de 4.36% (avec en parallèle une hausse de la population de 1,14%.

Les métropoles de plus d’1 million d’habitants (métropole du Grand Paris comprise) voient également leur nombre rester à l’identique en 2018 (4 au total). La masse globale de dotation augmente légèrement (+1%) et voit parallèlement sa population augmenter mais plus faiblement (+0.4%)

22 métropoles sont à enregistrer en 2018 contre 15 en 2017, pour une hausse totale de la population de 13.5%.

 

La dotation d’intercommunalité à l’habitant des métropoles – Source – DGCL

La dotation d’intercommunalité par habitant diminue pour les métropoles de moins de 300.000 habitants de 5,78% malgré la hausse du nombre de métropoles de cette strate et ainsi la hausse de la population.

Pour les autres strates de population, la dotation d’intercommunalité par habitant est en hausse, dont la plus forte hausse est à enregistrer pour les métropoles de 300.000 à 500.000 habitants (+16.6%), avec la hausse de la population (du fait de la création de Saint-Etienne Métropole et Toulon Métropole Méditerranée).

 

 

 

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Evolution de la dotation d’intercommunalité des communautés de communes en fiscalité additionnelle

La Direction générale des collectivités locales a publié les dotations 2018 des communes et intercommunalités sur son site internet (lien ici). Ces informations permettent de prendre connaissance des montants versés par l’Etat aux collectivités territoriales.

 

La masse globale de la dotation d’intercommunalité des communautés de communes en fiscalité additionnelle (FA) – Source – DGCL

La dotation d’intercommunalité des communautés de communes en fiscalité additionnelle (FA) est en baisse de 7,03M€ en 2018 par rapport à 2017 (soit -20%). Cette diminution est liée à la baisse du nombre de communautés de communes en fiscalité additionnelle (244 en 2017 contre 201 en 2018). :

  • -1 EPCI en FA pour les communautés de communes de moins de 5.000 habitants (-79k€ de masse globale),
  • -14 EPCI en FA pour les communautés de communes de 5.000 à 10.000 habitants (-1,26M€ de masse globale),
  • -16 EPCI en FA pour les communautés de communes de 10.000 à 20.000 habitants (-3,19M€ de masse globale),
  • -11 EPCI en FA pour les communautés de communes de 20.000 à 50.000 habitants (-2.34M€ de masse globale),
  • -1 EPCI en, FA pour les communautés de communes de 50.000 à 100.000 habitants (-148k€ de masse globale).

 

La dotation d’intercommunalité à l’habitant des communautés de communes en FA – Source – DGCL

La dotation à l’habitant des communautés de communes en fiscalité additionnelle de moins de 5.000 habitants augmente de 21%, passant ainsi de 37,76€ par habitant environ en 2017, à 45,70€ par habitant en 2018. Seules les communautés de communes de 5.000 à 10.000 habitant et de 50.000 à 100.000 habitants voient leur dotation à l’habitant augmenter, tel que présenté sur le graphique ci-dessus.

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Evolution de la dotation forfaitaire des communes entre 2017 et 2018

La Direction générale des collectivités locales a publié les dotations 2018 des communes sur son site internet (lien ici). Ces informations permettent de prendre connaissance des montants versés par l’Etat aux collectivités territoriales.

 

Evolution de la masse globale de dotation forfaitaire par strate démographique

Voici ci-dessous un graphique présentant l’évolution de masse globale de dotation forfaitaire des communes  par strate démographique entre 2017 et 2018:

Masse globale de dotation forfaitaire des communes

Source – DGCL

 

 

Dotation forfaitaire à l’habitant des communes

Source – DGCL

 

Dans l’ensemble, la dotation forfaitaire des communes diminue d’environ 135 millions d’euros, impactant plus de 22 000 communes. Bien que certaines communes voient leur dotation forfaitaire augmenter (environ 10 800 communes), la baisse de cette dotation impacte toutes les strates démographiques.

En moyenne, les baisses sont plus fortes que les hausses. En effet, les communes impactées par la baisse ont une dotation qui diminue en moyenne de 5,8%. En revanche, les communes connaissant une hausse voient leur dotation augmenter en moyenne de 1,9%.

Les baisses les plus fortes des dotations à l’habitant sont pour les communeS de 3 500 habitants à 10 000 habitants. Cependant la population augmente pour cette strate de population.  Les baisses les moins importantes concernent les communes de moins de 500 habitants, qui voient également leur population diminuer dans l’ensemble.

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Calculer la compensation Part Salaires transférée en cas de passage en FPU

Le changement de régime fiscal de l’EPCI, c’est à dire le passage de la fiscalité additionnelle à la fiscalité professionnelle unique (FPU), impacte le montant de la dotation forfaitaire des communes l’année où intervient le changement.

En effet, une part de leur dotation forfaitaire est obligatoirement transférée à l’EPCI à compter de la première année d’application de la FPU. Il s’agit de la « compensation part salaires » (Part CPS) composante de la dotation forfaitaire.

Il convient de rappeler que ce transfert de ressources est neutralisé via les attributions de compensation. En effet, le calcul des attributions de compensation, précisé par l’article 1609 nonies C du CGI, doit intégrer ce transfert de Part CPS, de même que la compensation fiscale Réduction et création d’établissements, ces deux compensations étant souvent oubliées.

 

Quel est le montant de la CPS qui sera transféré à l’EPCI ?

Le montant de la part CPS qui sera transférée à l’EPCI est égal au montant de la Part CPS de 2014, indexé comme l’évolution de la dotation forfaitaire de la commune en question. On peut retrouver sur la dernière fiche DGF disponible, sur la première page colonne du milieu en haut, la valeur “Part CPS 2014 commune indexée Tx forfaitaire”, qui nous donne le montant de cette Part CPS l’année précédente. Pour avoir le bon montant à inclure dans les attributions de compensation, il faut donc soit prendre le montant figurant sur la fiche DGF de la première année d’application de la FPU sur la commune, soit un montant d’une fiche précédente et l’indexer comme la dotation forfaitaire de cette commune (y compris minoration de la DGF).

Il est aussi possible de calculer le montant de la Part CPS à partir du montant de CPS figurant sur la fiche DGF 2014 des communes. Conformément à l’article 1609 nonies du CGI, le montant est indexé au taux de baisse de la dotation forfaitaire de la commune concernée entre 2014 et 2017.  

 

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