Le financement du service public des ordures ménagères (SPED) – Analyse comparative des modes de financement « historiques »

1) Préambule

Le service public des ordures ménagères (SPED), qui comprend la collecte et le traitement des déchets ménagers et assimilés, peut être financé au moyen de trois modes de financement dit « historiques » :

  • Par le budget principal de la collectivité (BP)
  • Par les contribuables : la Taxe d’Enlèvement des Ordures Ménagères (TEOM)
  • Par l’usager : la Redevance d’Enlèvement des Ordures Ménagères (REOM) et la redevance spéciale (RS)

Dans cet article, nous allons comparer les principaux avantages et inconvénients des trois principales sources de financement du SPED: la TEOM, la RS et la REOM (le financement des OM par le budget général est considéré comme venant en complément de la TEOM pour couvrir un éventuel déficit résiduel ; le financement intégral du SPED par le budget principal ne concerne en effet que très peu de collectivités).

Les nouvelles possibilités de tarification incitative introduites par les lois Grenelles 1 et 2 (TEOMI et REOMI) ne sont pas prises en compte dans cette analyse comparative : elles feront l’objet d’un prochain article.

2) Les grands principes des modes de financement du SPED (déchets concernés, équilibre, cumul)

Il existe deux catégories de déchets pouvant être pris en charge par le SPED :

  • Les déchets ménagers : ce sont les déchets produits par les ménages/particuliers.
  • Les déchets assimilés : ce sont les déchets produits par les commerçants, artisans, professionnels divers (activités de services, établissements hospitaliers, scolaires ou sportifs, administrations), et qui peuvent être collectés et traiter sans sujétions techniques particulières (la limite entre les déchets non ménagers collectés par le service public et hors service public est définie par la collectivité).

a) La REOM est un mode de financement exclusif : la totalité du coût net du SPED (déchets ménagers et assimilés) doit être financé et équilibré par la seule redevance.

b) Si la collectivité ne met pas en place de REOM, elle doit obligatoirement instaurée une redevance spéciale (RS), pour financer le coût net du SPED lié aux déchets assimilés (produits par les usagers professionnels). Là encore, le principe d’une redevance emporte obligation d’équilibrer le coût net de ce service spécifique par cette seule redevance.

c) En l’absence de REOM, la collecte et le traitement des déchets ménagers (produits par les particuliers) doivent être financés par la TEOM et/ou le budget principal. Dès lors, la RS se cumule avec la TEOM et/ou le budget principal. Le financement par la TEOM n’implique pas une obligation d’équilibre du service. L’éventuel déficit résiduel pourra donc être couvert par le budget principal.

Notons enfin que la loi autorise un financement du SPED par la TEOM pour les déchets assimilés, en complément de la RS. Mais il est également possible d’exonérer de TEOM les redevables de la RS (usagers professionnels), afin d’éviter une double imposition pour un même service (cf. ci-après).

TEOM, REOM, Redevance spéciale, déchets ménagers, déchets assimilés, OM

Articulation des modes de financements du SPED selon le type de déchets

 

3) Les redevables concernés et imposés

3.1 Les redevables imposés : Usagers / Contribuables

a) La REOM est acquittée par tous les usagers du SPED (particuliers et professionnels).

b) La RS obéit au même principe : elle est acquittée par les usagers du SPED  (mais seulement les professionnels).

c) En revanche, la TEOM va concerner les contribuables du foncier bâti, avec des exonérations spécifiques.

3.2 Les redevables exonérés

a) Aucune exonération n’est possible avec la REOM. Tous les producteurs de déchets ménagers et assimilés sont imposés, sans exception.

b) Avec la RS, il existe un seul type d’exonération (par délibération) : celle portant sur les usagers professionnels assujettis à la TEOM. Cette exonération (conseillée) permet d’éviter une double imposition des usagers professionnels (RS+TEOM).

c) Des exonérations spécifiques existent pour la TEOM : ainsi la base d’imposition ne concerne pas tous les contribuables au foncier bâti (FB). Sont ainsi exonérés de droit les locaux des administrations publiques (en propriété ou en location) et les entreprises industrielles (en effet les usines produisent des déchets industriels qui sont traitées par des prestataires privés et non pris en charge par le SPED de la collectivité). A l’opposé certaines exonérations de foncier bâti ne s’appliquent pas pour la TEOM : il s’agit principalement des logements temporairement exonérés de FB et des redevables exonérés de FB en fonction de leur situation (personnes âgées, invalidité, condition modeste) : ces locaux et redevables doivent acquitter une TEOM alors qu’ils n’acquittent pas de FB.

3.3 Les redevables imposés mais non concernés par le SPED

a) Financement du SPED par la REOM ou la RS : tous les redevables imposés sont censés être bénéficiaires du service.

b) Financement du SPED par la TEOM (sans RS) : certains contribuables imposés au foncier bâti s’acquittent d’une cotisation de TEOM alors qu’ils ne bénéficient pas du service. Il s’agit principalement des grandes et moyennes surfaces / centres commerciaux, pour lesquels la fréquence de collecte du SPED s’avère souvent insuffisante par rapport au volume de déchets produit : ces entreprises non industrielles (et donc imposées à la TEOM) utilisent les services de prestataires privés pour collecter et traiter leurs déchets. La mise en place d’une RS, modulée en fonction du service rendu, peut permettre de répondre à ce type de besoin et d’éviter ainsi une taxation injustifiée (TEOM).

3.4 Les redevables non imposés mais concernés par le SPED

a) Financement du SPED par la REOM ou la RS : tous les redevables imposés bénéficient en théorie du service.

b) Financement du SPED par la TEOM (sans RS) : l’application d’une TEOM sans avoir instauré en parallèle de RS, conduit à ne pas imposer les administrations publiques alors qu’elles  bénéficient pourtant du service. On peut également évoquer le cas des locaux bénéficiant d’une exonération permanente de foncier bâti, et qui, à ce titre, n’acquittent pas de TEOM.

4) Fixation de la recette et mode de recouvrement

4.1 Condition de fixation et de modulation du tarif

a) REOM : la fixation du tarif se fait en fonction du service rendu (plus l’usager utilise le service, plus le montant de sa redevance sera élevé). Le tarif est souvent composée de deux parts :

  • Une part fixe (facultative) qui correspond aux charges obligatoires, et n’excède pas les coûts non proportionnels (salaires, frais de gestion et de recouvrement) : cette part n’est pas obligatoire mais vivement conseillée pour éviter les déséquilibres budgétaires.
  • Une part variable (obligatoire) qui peut être fondée sur différents systèmes : prise en compte du nombre de personnes dans le foyer, prise en compte du volume du bac, prise en compte de la nature, de la fréquence et du mode de collecte, comptage ou mesure des présentations (nombre de levées ou de pesées). La part variable permet donc de prendre en compte un volume global et forfaitaire de déchets dans la tarification : le législateur n’impose pas que cette part variable soit strictement indexée à la quantité réelle de déchets produits.

b) RS : mêmes principes que la REOM (mais uniquement appliqués aux déchets assimilés produits par les usagers professionnels).

c) TEOM : la cotisation de TEOM acquittée est uniquement fonction du taux de TEOM voté par la collectivité et des bases d’imposition de TEOM (identiques à celles du FB). Il n’y a donc aucun rapport entre la cotisation acquittée et le volume de déchets produit ou la fréquence d’utilisation du ramassage. Tout au plus, un zonage du taux de TEOM peut-être pratiqué sur le territoire de la collectivité (taux de TEOM différents selon les zones), en fonction du service rendu, et pendant une période transitoire qui ne peut excéder 10 ans (le but étant d’atteindre une « harmonisation » des taux de TEOM).

N.B : Compte tenu des volumes produits par les professionnels, et du caractère fixe et forfaitaire de la TEOM qu’ils acquittent, instaurer une TEOM sans instaurer de RS en parallèle revient à faire payer une partie des déchets non ménagers par les ménages.

4.2 Le recouvrement de l’imposition

a) REOM et RS : Le recouvrement de la redevance est à la charge exclusive de la collectivité (moyennant un coût de gestion moyen compris entre 3% et 5% du produit de la redevance). Les factures sont généralement émises au semestre ou à l’année (pour limiter les frais de gestion).

b) TEOM : La DGFIP est en charge de la taxation et du recouvrement de cette taxe (moyennant une majoration du produit de la taxe de 8% pour les frais de recouvrement). Le versement de la taxe est mensuel.

 

5) SYNTHESE ET CONCLUSION

Si la REOM et la RS nécessitent un investissement de la collectivité pour assurer le recouvrement de la redevance et pour fixer les critères des tarifs (avec obligation d’assurer un équilibre du service), ces deux modes de financement présentent l’avantage d’inciter les usagers du service à produire moins de déchets, tout en intégrant une dimension d’équité et de cohérence dans ce système (tarif différencié selon le type d’usager et/ou le volume de déchets produit).

Si la TEOM présente l’avantage d’être un mode de financement simple à mettre en œuvre (seul un taux est à voter, recouvrement assuré par la DGFIP, pas d’obligation d’équilibrer le service), il présente deux inconvénients majeurs : il est inefficace pour réduire le volume des déchets et est source d’injustice : on peut produire beaucoup de déchets et payer peu de TEOM (et inversement), certains bénéficiaires du service ne paie aucune cotisation de TEOM (les administrations publiques) et certains contribuables sont imposés à la TEOM sans toutefois bénéficier du service (grandes et moyennes surfaces / centres commerciaux).

TEOM, REOM, Redevance spéciale, déchets ménagers, déchets assimilés, OM

Comparatif des modes de financement du SPED

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Les correspondances entre valeurs locatives

Les valeurs locatives de taxe d'habitation, de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises sont toutes basées sur la valeur locative cadastrale, définie selon 3 méthodes. La valeur locative d’un bien passible de taxe d’habitation est égale à la valeur locative cadastrale majorée du coefficient d’actualisation triennale de 1980, qui est proche de 1,8 pour les locaux d’habitation. Elle est donc proche du double de la valeur locative cadastrale.

VL TH = VL Cad. x Coeff AT

 

La valeur locative des biens passibles de taxe foncière est définie à l’article 1388 du CGI :

«    La taxe foncière sur les propriétés bâties est établie d'après la valeur locative cadastrale de ces propriétés déterminée conformément aux principes définis par les articles 1494 à 1508 et 1516 à 1518 B et sous déduction de 50 % de son montant en considération des frais de gestion, d'assurances, d'amortissement, d'entretien et de réparation. »

La valeur locative d’un bien passible de taxe foncière sur les propriétés bâties est égale à la valeur locative cadastrale majorée du coefficient d’actualisation triennale de 1980, et pondéré de 50%. Elle est donc en moyenne légèrement inférieure à la valeur locative cadastrale pour les locaux d’habitation (1,8 x 50% = 0,9), et en moyenne égale à la valeur locative cadastrale pour les établissements non soumis au régime réel d’imposition (2×50%=1).

VL TFB = VL Cad. x 50% x Coeff AT

 

La valeur locative de cotisation foncière des entreprises est définie à l'article 1467 du code général des impôts : 

"La cotisation foncière des entreprises a pour base la valeur locative des biens passibles d'une taxe foncière situés en France, à l'exclusion des biens exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties en vertu des 11° et 12° de l'article 1382, dont le redevable a disposé pour les besoins de son activité professionnelle pendant la période de référence définie aux articles 1467 A et 1478, à l'exception de ceux qui ont été détruits ou cédés au cours de la même période.

Toutefois, ne sont pas compris dans la base d'imposition à la cotisation foncière des entreprises :

1° Les biens destinés à la fourniture et à la distribution de l'eau lorsqu'ils sont utilisés pour l'irrigation pour les neuf dixièmes au moins de leur capacité ;

2° Les parties communes des immeubles dont dispose l'entreprise qui exerce une activité de location ou de sous-location d'immeubles.

La valeur locative des biens passibles d'une taxe foncière est calculée suivant les règles fixées pour l'établissement de cette taxe.

Pour le calcul de l'impôt, la valeur locative des immobilisations industrielles définie à l'article 1499 est diminuée de 30 %.

Les éléments servant à la détermination des bases de la cotisation foncière des entreprises et des taxes additionnelles sont arrondis à l'euro le plus proche. La fraction d'euro égale à 0,50 est comptée pour 1."

 

 

Quelles correspondances entre les valeurs locatives des biens passibles de taxe foncière ?

  • Entre la taxe d'habitation (TH) et la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB) : 

Valeur locative TH = Valeur locative TFB x 50%

  • Entre la valeur locative de taxe foncière sur les propriétés bâties et la valeur locative de cotisation foncière des entreprises :

Valeur locative TFB = Valeur locative CFE

 

Ces valeurs locatives peuvent ensuite faire l'objet de réductions ou abattements spécifiques à chaque taxe.

 

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Les méthodes d'évaluation des valeurs locatives cadastrales

L’imposition des immobilisations au titre de chacune des quatre taxes directes locales (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties et taxe professionnelle) repose sur le critère commun de la valeur locative cadastrale.

La valeur locative cadastrale est donc commune à chacune des taxes directes locales pour un bien donné.

La valeur locative cadastrale d’une immobilisation, ou d’un bien passible de taxe foncière, correspond théoriquement à la valeur annuelle du loyer qu’il pourrait produire s’il était placé sur le marché. Elle a été initialement calculée à partir des conditions du marché locatif de 1970 pour les propriétés bâties, et de celui de 1961 pour les propriétés non bâties[1].

Toutefois, suivant l’activité de son propriétaire, les valeurs locatives cadastrales sont évaluées différemment.

Il existe trois méthode d'évaluation : comparaison à un local de référence, comptable et utilisation d’un barème national.

 

1. Pour les locaux d’habitation et les locaux commerciaux : comparaison à un local de référence (CGI, art. 1498-2°)

Sont concernés par cette méthode les locaux d’habitation, les locaux commerciaux et les établissements industriels ne relevant pas du régime réel d’imposition (cf méthode 2).

La valeur locative de ces biens est fixée par comparaison à un local de référence situé sur le territoire de la commune d’implantation. Ce dernier est choisi par la Commission Communale des Impôts Directs (CCID) ou par la Commission Départementale des Impôts Directs.

L’évaluation par comparaison à un local de référence amène à :

  1. Calculer la superficie du local imposé,
  2. Pondérer cette superficie en fonction de l’utilité des pièces (greniers caves, garages pondérés entre 0,2 et 0,6 ; pièces principales pondérées à 1 ; etc…).
  3. Retraiter d’un ensemble de correctifs destinés à prendre en compte l’état général du local, l’état d’entretien, …(CGI, Annexe III, art. 324Q, 324R, 324 S),
  4. Majorer la superficie en fonction des commodités présentes (CGI, Annexe III, art. 324 T). Par exemple, est ajouté à la surface pondérée 5m² par baignoire, 3m² par lavabo, 3m² à raison de l’existence d’un vide-ordures,…
  5. Valoriser la superficie pondérée par le prix au mètre carré du local de référence.

 

Il n’existe pas de règles précises de détermination des coefficients et d’évaluation des locaux. L’évaluation est laissée aux soins de la commission.

Les locaux d’habitations et commerciaux doivent donc être évalués par comparaison à un local de référence. Cette règle souffre deux exceptions :

  • les biens loués dans des conditions normales au 1er janvier 1970 : le bail est alors utilisé pour calculer la valeur locative (CGI, art. 1498-1°),
  • les biens ne pouvant faire l’objet d’une des deux méthodes précédentes (comparaison ou bail) sont évaluées par appréciation directe (CGI, art. 1498-3°).

 

2. Pour les locaux appartenant à des établissements industriels : méthode comptable (CGI, art. 1499 à 1501, 1518A et 1518B)

Cette méthode d’évaluation est la méthode générale pour les établissements industriels (soumis au régime réel normal ou simplifié d’imposition des bénéfices). Les établissements relevant du régime micro BIC (les très petites entreprises) sont eux évalués selon la même méthode que pour les locaux d’habitation et commerciaux (méthode 1), ce qui constitue une méthode dérogatoire.

La valeur locative de leurs biens est fixée par l’application au prix de revient[2] inscrit au bilan (c’est à dire le plus souvent la valeur d’origine) d’un taux d’intérêt.

 

Ce prix de revient est ensuite pondéré :

A/ Pour les sols et terrains :

  • pour les biens acquis avant le 1er janvier 1959 : affecté d’un coefficient (Cf. annexe 1, CGI, annexe III, art. 21 a pour la métropole, la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane, et art. 21 b pour la Réunion).
  • éventuellement majoré de 3% par an pour chaque année écoulée depuis la date d’acquisition jusqu’au 1er janvier 1970 (1975 dans les DOM).
  • pondéré par un taux d’intérêt de 8%.

 

B/ Pour les constructions.

  • pour les biens acquis avant le 1er janvier 1959 : affecté d’un coefficient (Cf. annexe 1, CGI, annexe III, art. 21 a pour la métropole, la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane, et art. 21 b pour la Réunion).
  • Pondéré d’un taux d’intérêt de 12% (CGI, art. 310 L de l’annexe II).
  • Abattu de (CGI, art. 310 J bis de l’annexe II) :

     

     

    • Pour les biens acquis avant le 1er janvier 1976, le taux d’abattement est de 25% (1/4). Le taux d’intérêt applicable est alors de 9% (12% x 3/4).
    • Pour les biens acquis a partir du 1er janvier 1976, le taux d’abattement est de 33,33% (1/3). Le taux d’intérêt applicable est alors de 8% (12% x 2/3).

 

De plus, une réduction de valeur locative des sols, terrains et constructions s’applique :

  • Aux usines nucléaires et aux aéroports : leur valeur locative est réduite d’un tiers (CGI, art. 1518 A et Annexe II, art. 310 unvicies) ;
  • Aux installations antipollution qui font l’objet d’un amortissement exceptionnel : leur valeur locative est réduite de moitié (CGI, art. 1518 A et BOI 6 E-4-93). La condition relative à la comptabilisation de l’amortissement exceptionnel a été supprimé pour les installations acquises ou créées à compter du 1er janvier 2002 (LF 2002, art. 14).

N.B. : Des majorations de valeurs locatives peuvent être appliquées dans le cas d’apport de biens entre sociétés ou entre filiales, de scission d’établissement, de fusion de filiale ou de sociétés,  ou de cessions d’établissement (CGI, art. 1499 A et 1518 B, BOI 6 E-12-93).

 

La loi prévoit en effet que la valeur locative[3] imposée des biens issus d’apports, scissions, fusions ou cessions d’établissements ne peut être inférieure à :

  • Pour les opérations menée entre le 1er janvier 1976 et le 31 décembre 1988 : les 2/3 de la valeur locative de l’année précédant l’opération.
  • Pour les opérations menées à partir du 1er janvier 1989 jusqu’au 31 décembre 1991 : 85% de la valeur locative de l’année précédant l’opération, à la condition que les bases de ces établissements représentent plus de 20% des bases de taxe professionnelle de la commune d’implantation l’année précédant l’opération
  • Pour les opérations menée à partir du 1er janvier 1992 jusqu’au 31 décembre 2005 : 80% de la valeur locative de l’année précédant l’opération, qu’elle qu’en soit l’importance.
  • Pour les opérations menée à partir du 1er janvier 2006 entre des entités du même groupe : 90% de la valeur locative de l’année précédant l’opération, qu’elle qu’en soit l’importance.

 

Récapitulatif – Evaluation des valeurs locatives des immeubles industriels

Valeur locative des locaux industriels : méthode comptable

Source : « Précis de fiscalité », disponible sur le site internet des impôts, rubrique collectivités locales et documentation.

La valeur locative de base ou valeur locative cadastrale, est la valeur locative avant application des coefficients d’actualisation et de revalorisation.

 

3.     Barème national

Les bases évaluées selon cette méthode sont indiquées sur les états 1081 TP (A ou B) sous le libellé « Etab. Ind : Barème (Eval E) ».

Sont concernés :

  • Les établissements industriels des entreprises exerçant une activité de production et distribution d’électricité, de gaz, d’eau potable, SNCF, radio, télévision (CGI, art. 1501-I et art. 310 M de l’annexe II) : leurs valeurs locatives relatives aux immobilisations acquises avant le 1er janvier 1974 sont fixées par décret interministériel à partir d’installations de référence.

Les valeurs locatives acquises depuis le 1er janvier 1974 sont évaluées selon la méthode comptable.

  • Les sociétés d’autoroutes concédées exonérées de taxes foncières mais passibles de taxe professionnelle font l’objet d’un barème national quelle que soit la date de leur achèvement (CGI, art. 1501-II).

 

Ces valeurs locatives font ensuite l'objet d'actualisations annuelles (coefficient de revalorisation forfaitaire des valeurs locatives), ainsi que d'une actualisation triennale. Dans les faits, cette actualisation triennale n'a été appliquée qu'une seule fois en 1980, et ses résultats n'ont été intégrés que dans les rôles de taxes foncières et de taxe d'habitation. Les coefficients retenus sont différents par département, mais en moyenne proche de 1,8 pour les locaux d'habitation et de 2,0 pour les locaux commerciaux et industriels, soit un quasi doublement de la valeur locative.

[1] Et de 1975 pour  les deux taxes foncières dans le cas des DOM.

[2] Le prix de revient à retenir est le même que celui qui sert de base à l’amortissement (CGI, art. 38 quinquies de l’annexe III). Il s’agit en général de la valeur d’origine.

[3] La valeur locative mentionnée s’entend avant prise en compte des coefficients de revalorisation forfaitaire. Par conséquent, lors d’une de ces opérations, la valeur locative non revalorisée est réduite, et les coefficients ne sont plus pris en compte pendant les deux premières années qui suivent l’opération. La troisième année, le coefficient de revalorisation forfaitaire à prendre en compte est celui de l’année en cours (perte du cumul des coefficients depuis l’acquisition du bien par l’ancien propriétaire).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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La diminution des compensations fiscales versées par l'Etat aux collectivités en 2015

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En plus de la dotation globale de fonctionnement, l’Etat verse aux collectivités territoriales et à leurs groupements, différentes compensations en contrepartie des pertes de recettes résultant des exonérations et des allègements de fiscalité locale accordés par le législateur. Autrement dit, l’Etat prend en principe à sa charge la diminution des recettes fiscales subie par les collectivités territoriales lorsqu’elle est à l’origine d’une mesure législative.

[citation alignement= »left »]une réduction de -33,93% des compensations fiscales servant de variables d’ajustement[/citation]

Il existe plusieurs sortes de compensations fiscales :

–  La dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) :

Cette dotation regroupe les anciennes dotations de compensation de taxe professionnelle perçues jusqu’en 2010 par les collectivités (plafonnement du taux communal de l’ex-TP de 1983, diminution de la fraction salaires, abattement des bases de l’ex-TP, réduction des bases pour création d’établissement (RCE), réduction de la fraction recettes). C’est une dotation historiquement figée à laquelle s’applique un coefficient de minoration dans l’objectif de financer l’évolution de la DGF.

–  Les compensations fiscales de foncier bâti, foncier non bâti et de CFE en tant que variables d’ajustement  :

Comme pour la DUCSTP, les compensations fiscales de foncier bâti, foncier non bâti et de cotisation foncière des entreprises intègrent dans leur calcul la prise en compte d’un coefficient de minoration. Les compensations concernées sont les suivantes :

–  Les compensations d’exonération fiscale qui ne jouent pas de rôle d’ajustement :

En revanche, d’autres compensations fiscales ne tiennent pas compte de ce coefficient de minoration. Sont concernées les compensations de taxe d’habitation et les compensations fiscales des DOM et de Corse :

 

En résumé, seules les compensations fiscales ayant un rôle de variables d’ajustement se voient appliquer un coefficient de minoration sur la compensation correspondante N-1. En 2015, le législateur a fixé ce coefficient à 0,660671, soit une réduction de -33,93% des compensations jouant le rôle de variables d’ajustement en 2014 pour financer l’évolution de la DGF (hausse de la population principalement).

Compte tenu du besoin de ponction sur les compensations (hausse de la population), les compensations servant de variables d’ajustement seront certainement en réduction dans les années à venir. Toutefois, les collectivités conserveront en 2015 l’évolution de leur compensation d’exonération de taxe d’habitation, ce qui pourrait permettre de limiter leur perte de compensations fiscales.

La réforme de la DGF en 2015 modifiera peut être cette perspective.

 

 

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Comment comparer la fiscalité entre communes ?

La fiscalité locale (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, sur les propriétés non bâties, cotisation foncière des entreprises) fait souvent l’objet d’âpres discussions. De nombreux articles de la presse fleurissent chaque année, pour identifier les communes les plus imposées. A l’occasion des audits financiers de début de mandat que nous menons, de nombreux élus tentent aussi de comparer le niveau de la pression fiscale de la commune par rapport aux autres.

Et dans une majorité de cas, tout le monde se focalise sur les taux d’imposition, ce qui est une grave erreur.

En effet, la fiscalité est assise sur 3 éléments: les bases d’imposition (la valeur locative de votre logement par exemple) sur laquelle s’applique des taux d’imposition, ce qui génère une cotisation fiscale. Lorsque l’on compare l’imposition de deux logements (quelque soit la taxe locale), ce qui importe in fine, c’est le montant total payé par les contribuables. Utiliser les taux d’imposition pour définir si untel ou untel acquitte plus ou moins de cotisations ne vaut que si les bases d’imposition sont calculées de la même manière (bases x Taux = cotisation).

Or, dans notre système actuel de fiscalité locale, les bases d’imposition sont définies commune par commune et pas suivant les mêmes critères. Ainsi, les bases d’imposition (ou valeurs locatives) d’un logement sont définies par comparaison à un local de référence sis sur la commune. D’une commune à l’autre, les locaux de référence sont différents. Et un même logement, suivant qu’il est situé dans une commune ou une autre, sera comparé à des locaux de référence différents. Il pourra donc apparaître mieux ou moins bien que ce local de référence et avoir des caractéristiques meilleures ou moins bonnes. Un même local pourra avoir des valeurs locatives différentes suivant la commune ou il est situé.

Pour les communes, ce n’est pas très grave. Si une municipalité a besoin de 100 pour équilibrer son budget, et que les bases sont de 1000, elle devra voter un taux de 10%. Si une autre commune a elle aussi besoin de 100 pour équilibrer son budget, et que ses bases sont de 1500, elle devra voter un taux de 6,66% (100/1500) pour obtenir 100 elle aussi.

Dans les deux cas, le produit fiscal appelé sera le même, mais l’une aura un taux d’imposition de 10% et l’autre un taux de 6,66%. Peut-on pour autant en conclure que la seconde est plus « vertueuse » fiscalement parlant ? Evidemment non.

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Baisse de 2,5% de la CVAE 2014

D’après les premières analyses fournies par la DGFiP, le produit de la Cotisation à la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) diminuerait en moyenne de 2,5% en 2014 par rapport à 2013.

Toujours d’après la DGFIP, plus de 50% des EPCI sont concernés par une diminution de leur CVAE, et près d’ 1 EPCI sur 4 subit même une diminution de plus de 10% (environ 500 EPCI d’après la DGFIP sur 2145 groupements au 1er janvier 2014, soit près d’ 1 EPCI sur 4) .
La baisse de la CVAE serait liée à plusieurs effets :

  • La faible progression de la valeur ajoutée imposable entre 2011 et 2012
  • Les modalités de recouvrement de la CVAE, qui reposent sur un dispositif d’acomptes et de solde
  • Les modalités de reversement du produit aux collectivités locales.

 

M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget, a précisé dans une réponse parlementaire que « sur une moyenne période, la CVAE demeure cependant une ressource dynamique en tendance : le produit qui sera perçu par les collectivités locales en 2014, et qui s’élève à 15,9 milliards d’euros, a ainsi progressé de 1,2 milliard d’euros entre 2011 et 2014, un rythme nettement supérieur à celui de l’inflation.

Les situations rencontrées par les collectivités locales sont, il est vrai, plus contrastées en raison des modalités de territorialisation de la CVAE et de l’hétérogénéité de l’évolution de la valeur ajoutée imposable d’un secteur d’activité économique à l’autre. »

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Le renouvellement des commissions communales et intercommunales des impôts directs (CCID) à la suite des élections

Le renouvellement des équipes municipales et communautaires appelle également à renouveler  les commissions communales et intercommunales des impôts directs dans un délai de deux mois suivant les élections. Mais en quoi consistent ces commissions ?

1.     La commission communale des impôts directs (CCID) :

La CCID joue un rôle en matière de fiscalité directe locale :
  • Elle participe à l’évaluation des valeurs locatives, servant de base d’imposition, des constructions nouvelles,
  • Elle signale à l’administration tous les changements affectant les propriétés bâties et non bâties,
  • Elle dresse la liste des locaux de référence et des locaux types permettant de déterminer la valeur locative des différents biens soumis aux impositions directes locales (taxe d’habitation, taxes foncières et cotisation foncière des entreprises)…

L’article 1650-1 du code général des impôts (CGI) prévoit qu’il est institué dans chaque commune une commission communales des impôts directs composé du maire (ou de son adjoint délégué) et de six commissaires dans les communes de 2000 habitants ou moins, ou huit commissaires dans les communes de plus de 2000 habitants.
Ces membres sont désignés par la Direction Départementale des Finances Publiques (DDFIP) sur proposition du conseil municipal d’une liste de contribuables de la commune, dont un titulaire et son suppléant doivent obligatoirement être domiciliés en dehors de la commune.

La liste doit ainsi être composée de :

–   24 contribuables (dont 12 titulaires et 12 suppléants) dans les communes de 2000 habitants et moins,

–   32 contribuables (dont 16 titulaires et 16 suppléants) dans les communes de plus de 2000 habitants.

Les commissaires figurant sur la liste de proposition adressée à la DDFIP doivent remplir certains critères pour que la liste soit recevable. En effet, ceux-ci doivent être âgés de 25 ans au moins, être de nationalité française ou ressortissants de l’Union européenne, jouir de leurs droits civils, être contribuables de la commune. Le choix des commissaires doit être effectué de manière à assurer une représentativité équitable des contribuables de la commune. Les commissaires doivent être familiarisés avec les circonstances locales et posséder des connaissances suffisantes pour l’exécution des travaux confiés à la commission. A défaut de liste complète ou remplissant ces critères, la DDFIP se réserve le droit de procéder à des désignations d’office.
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2.      La commission intercommunale des impôts directs (CIID) :

Il est prévu à l’article 1650 A du code général des impôts que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) soumis au régime de la fiscalité professionnelle unique doivent instituer une commission intercommunale des impôts directs. Autrement dit, les EPCI à fiscalité additionnelle n’ont aucune obligation de former une CIID.

La commission intercommunales des impôts directs se compose de 11 membres, le président de l’EPCI (ou un vice-président délégué) et 10 commissaires désignés selon le même mode opératoire que pour les communes (établissement d’une liste de contribuables par le président de l’EPCI, mêmes conditions de recevabilité de la liste, nomination par la DDFIP).

Les commissions intercommunales des impôts directs, lorsqu’elles existent, interviennent en lieu et place des commissions communales en ce qui concerne les locaux commerciaux (désignation des locaux types pour l’évaluation des valeurs locatives des locaux commerciaux, participation à l’évaluation foncières des locaux commerciaux…).

 

 

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Règles de liens entre les taux d'imposition

Les taux d’imposition des quatre taxes directes locales (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, cotisation foncière des entreprises) ne peuvent être votés indépendamment les uns des autres. Des règles de liens existent, généralement afin de s’assurer que les collectivités locales n’augmentent pas uniquement les taux applicables aux contribuables professionnels (qui ne sont pas forcément électeurs).Deux méthodes de variation des taux existent : soit l’on fait varier uniformément les taux des 4 taxes, soit on fait varier différemment les taux des 4 taxes. Dans ce second cas de figure, des règles s’appliquent.Les règles de liens entre les taux d’imposition sont simples, mais de nombreuses dérogations existent. Le principe général de liens entre les taux d’imposition est le suivant :

  • Taux de taxe foncière sur les propriétés bâties : c’est le seul taux que l’on peut augmenter indépendamment des autres : il touche à la fois des contribuables professionnels et des contribuables particuliers. La variation de ce taux conditionnera partiellement la variation possible du taux de la cotisation foncière des entreprises ;
  • Taux de taxe d’habitation et taux de taxe foncière sur les propriétés non bâties : ces 2 taux sont liés. On ne peut augmenter plus fortement le taux de foncier non bâti que celui de la taxe d’habitation, et on ne peut diminuer moins fortement le taux de foncier non bâti que celui de la taxe d’habitation ;
  • Le taux de cotisation foncière des entreprises : il peut augmenter dans la limite de 1,5 fois la variation du taux moyen pondéré (par les bases) des trois taxes ménages (taxe d’habitation et les deux taxes foncières), ou de la seule taxe d’habitation si la variation du taux de la taxe d’habitation est inférieure à celle du taux moyen pondéré des trois taxes ménages. En cas de baisse du taux de TH ou du taux moyen pondéré des trois taxes ménages, le taux de cotisation foncière des entreprises, doit être diminué au moins à hauteur de la plus importante des diminutions.

Dans le cas d’un EPCI, les variations de référence (taxe d’habitation et taux impot ménages) tiennent compte des taux et bases communaux. entre l’année précédente (N-1) et la pénultième année (N-2). Ainsi, il faut calculer le taux moyen pondéré de taxe d’habitation des communes membres majorées du taux additionnel de l’EPCI pour les années N-1 et N-2, puis calculer la variation de ce taux. De même pour le taux moyen pondéré des trois taxes ménages.

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Le plafonnement de la valeur locative de la TEOM

L’article 1522 du code général des impôts prévoit une disposition permettant aux communes, aux EPCI et aux syndicats mixtes compétents de plafonner la valeur locative des locaux assujettis à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Le II de l’article 1522 du CGI dispose :

« II. − Les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale ainsi que les syndicats mixtes peuvent décider, par une délibération prise dans les conditions prévues au 1 du II de l’article 1639 A bis, de plafonner les valeurs locatives de chaque local à usage d’habitation et de chacune de leurs dépendances dans la limite d’un montant qui ne peut être inférieur à deux fois le montant de la valeur locative moyenne communale des locaux d’habitation. La valeur locative moyenne est déterminée dans les conditions prévues au 4 du II et au IV de l’article 1411.
« Ce plafond, réduit de 50 %, s’applique sur le revenu net défini à l’article 1388. »

Cette disposition a pour but de limiter les cotisations (ou les variations de cotisations) du fait de l’existence de fortes différences de valeur locative sur une même commune ou d’une commune à l’autre.

Il convient de remarquer que :

  • Le plafonnement ne concerne que les seuls locaux d’habitation ; sont donc exclus les locaux à usage professionnel ;
  • Le plafonnement concerne chaque local d’habitation et chacune de leurs dépendances, et non chaque article d’habitation (un article pouvant être composé d’un local d’habitation et d’une ou plusieurs dépendances). En conséquence il se peut qu’un contribuable s’acquitte, pour un seul article, d’une cotisation supérieure au produit du taux de TEOM et de la base calculée à partir de la valeur locative plafonnée.
  • Dans le cas des EPCI ou syndicats mixtes, le plafonnement ne peut être inférieur à deux fois la valeur locative moyenne des locaux d’habitation de chaque commune (dont la valeur est indiquée sur l’état fiscal 1386 M bis TH de chaque commune, cadre II, première ligne première colonne), et ce afin de tenir compte des disparités dans l’évaluation des valeurs locatives d’une commune à l’autre. Ainsi rien ne semble interdire qu’un EPCI compétent plafonne les valeurs locatives des locaux d’une partie seulement de ses communes membres, le plafonnement des communes concernées étant toujours calculé à partir de la valeur locative moyenne des locaux d’habitation de chaque commune.
  • Dans le cas des EPCI ou syndicats mixes, le plafonnement ne permettra pas de réduire les écarts de valeurs locatives, car il s’applique commune par commune et par rapport à la valeur locative moyenne de chaque commune. Il est possible au mieux de rapprocher les valeurs locatives plafonds. En effet, la fixation d’une valeur locative plafond commune par commune mais identique à toutes les communes et à un niveau au moins égal au double de la plus forte des valeurs locatives moyennes par commune (appelons-la commune A), permet d’unifier la valeur locative plafond, et donc la cotisation maximale payée par les contribuables. Cependant, sur toutes les communes hors la commune A, les contribuables continueront d’être imposés sur des valeurs locatives qui peuvent être supérieures au double de la valeur locative moyenne de leur commune. Pour les contribuables ayant des valeurs locatives inférieures au double de la moyenne de leur commune, la mise en place du plafonnement n’aura eu aucun impact, et leurs cotisations ne seront pas rapprochées.

L’adoption d’un tel plafonnement a évidemment comme conséquence de diminuer les cotisations de TEOM des contribuables occupant les locaux concernés par le plafonnement, mais elle peut aussi :

  • soit diminuer le produit de TEOM perçu par la commune ou l’EPCI compétent si le taux de TEOM appliqué est inchangé ;
  • soit, si ce plafonnement se traduit par une augmentation du (des) taux appliqué(s) de manière à maintenir un produit de TEOM identique sur le territoire où s’applique le plafonnement, de « resserrer » la dispersion des cotisations de TEOM des contribuables
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Palmarès des hausses d'impôts locaux en 2013

Le journal Les Echos publie les résultats d’une étude Les Echos/Forum pour la gestion des villes sur l’évolution des impôts locaux. Pour mémoire, les impôts locaux couvrent la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, et la cotisation foncière des entreprises. Ces 4 taxes directes locales sont perçues par différents échelons de collectivités : les communes et leurs groupements votent chacun un taux sur ces 4 taxes, et les départements votent un taux d’imposition sur la taxe foncière sur les propriétés bâties. Depuis la réforme de la taxe professionnelle (« suppression« ), les régions ne votent plus de tau d’imposition sur ces taxes.

L’année 2013 est en moyenne une année de « pause fiscale », avec une hausse moyenne de 0,1% au niveau national. L’année 2012 était elle aussi une année de modération fiscale, avec une hausse des taux d’imposition de 0,2%.

[citation alignement= »left »]+0,1% : la hausse moyenne des taux d’impôts locaux en 2013[/citation]

Les hausses de taux d’imposition les plus fortes sur la taxe d’habitation en 2013 viennent des villes de Boulogne-Billancourt (+5,2%), puis de Clermont-Ferrad, Le Mans et Dijon avec 2,7-2,8% chacune.

Les hausses présentées dans l’article sont les évolutions (augmentations) des taux d’imposition. N’oublions pas qu’il faut ajouter à cela la revalorisation annuelle des valeurs locatives votée par le Parlement (+1,8% en 2013).

Il convient cependant de noter un biais important : la comparaison des évolutions fiscales ville par ville n’est pas réaliste et juste car toutes les villes appartiennent à un groupement de communes. Les communes et leurs communautés ayant des budgets de plus en plus interdépendants, les variations des taux d’imposition communaux peuvent s’accompagner, être dû ou être contrebalancé par des variations des taux intercommunaux. Le véritable critère d’étude devrait donc être la variation des taux communes + communauté.

 

[boite_simple]Accéder à l’article sur le site Les Echos

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