Projet de loi Engagement et proximité : Pacte de gouvernance et information des conseils municipaux

Le projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique est parue sur Légifrance (lien). Nous vous en présentons les principaux points en plusieurs articles sur notre blog.

Voici le premier billet.

Le pacte de gouvernance

Dans les 6 mois suivant les élections municipales, le conseil communautaire devra se prononcer sur l’opportunité, et le cas échéant adopter, un pacte de gouvernance.
Le contenu de ce pacte de gouvernance est assez ouvert, puisque le projet de loi ne fait que citer de possibles contenus. L’intérêt est par contre qu’il définit les rôles de différentes instances :

  • Conseil des maires : son rôle est de débattre de tous sujets d’intérêt communautaire et lié à l’harmonisation de l’action des communes et de l’intercommunalité. A défaut d’être prévu par le pacte, ce conseil est obligatoirement créé si au moins 30% des Maires des communes membres de la Communauté de Communes, d’Agglomération ou Urbaine en font la demande par courrier écrit.
  • Conférences territoriales des maires : ces conférences, liées aux compétences exercées par l’EPCI, ont pour vocation d’être consultées lors de l’élaboration et la mise en oeuvre des politiques intercommunales,

Le pacte peut aussi prévoir des délégations d’engagement de dépenses pour l’entretien courant d’infrastructures ou de bâtiments communautaires. Il peut aussi prévoir la possibilité par des conventions de mises à disposition, de placer sur une commune et sous l’autorité du Maire, des services communautaires, pour les compétences Voirie et Création/entretien d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire, ainsi que pour les communautés de communes d’équipement scolaires élémentaires et préélémentaires.

Les dispositions obligeant le Président d’un EPCI à consulter les communes membres si le conseil communautaire ou un tiers des maires des communes membres le souhaite est abrogé.

L’information des conseillers municipaux

Plusieurs dispositions visent à améliorer l’information des conseillers municipaux sur les affaires du conseil communautaire. Ainsi, l’article 4 prévoit que les conseillers municipaux sont destinataires des convocations adressées aux conseillers communautaires, et du compte-rendu de séance du conseil communautaire. Ces transmissions peuvent être réalisée par chacune des communes.

Enfin, lorsqu’une commission d’un EPCI est formée avec des conseillers municipaux, ceux-ci peuvent en cas d’absence, être remplacé pour une réunion par un autre conseiller municipal désigné par le Maire.

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Loi Engagement et proximité et Réforme fiscale

Les textes se bousculent pour les collectivités territoriales. Tout d’abord, la futur loi engagement et proximité, qui devrait être présentée en Conseil des Ministres le 15 juillet, va venir impacter l’intercommunalité notamment en autorisant la scission d’EPCI jugés trop grand. Le projet de loi supprimer d’une part la révision régulière des schémas départementaux de coopération intercommunal (la prochaine devant avoir lieu en 2021 pour application en 2022), et autorise la création d’EPCI à partir de la scission d’intercommunalités. Cette scission serait conditionnée par l’obtention d’une majorité qualifiée des conseils municipaux dans chacun des futurs périmètres (majorité des 2/3 des conseils municipaux représentant 50% au moins de la population, ou 50% des conseils municipaux représentant les 2/3 au moins de la population, avec l’accord à chaque fois de la commune la plus peuplée si celle-ci représente plus du quart de la population totale).

Ensuite, ce même projet de loi Engagement et proximité revient sur la possibilité de reporter à 2026 le transfert de compétence en matière d’eau potable et d’eaux usées. Actuellement conditionné aux communautés de communes qui n’exercent pas les compétences relatives à l’eau potable ou à l’assainissement, cette possibilité de report deviendrait possible même si l’EPCI exerce en partie seulement la compétence Eau potable ou Assainissement.

Enfin, la réforme fiscale se précise nettement puisque les Ministres de l’Action et des comptes publics, M. Gérald Darmanin, et de la Cohésion des Territoires, Mme Jacqueline Gourault, ont précisé lors d’un entretien avec le journal Les Echos, les orientations de la réforme. Tout d’abord, confirmation a été faite que le foncier bâti départemental descendrait à l’échelon communal. Ainsi, le levier fiscal des communes est préservé, et 10 000 communes rurales pourront conserver le boni, lorsque le produit de foncier bâti départemental représente plus que la suppression de la taxe d’habitation (dans la limite de 15 000 euros).

Ce transfert du foncier bâti départemental aux communes ne suffirait pas à lui seul : aussi, qu’il s’agisse des communes, des intercommunalités ou des départements, une quote-part de TVA serait attribuée. Par ailleurs, la taxe d’habitation sur les résidences secondaires serait maintenue, (sans augmentation dit M. Darmanin, qui précise aussi que les maires conserveront un pouvoir de taux : cela signifie-t-il que le coefficient de revalorisation des valeurs locatives ne s’appliquera plus à la TH ?) et la suppression de la TH pour les ménages les plus aisées sera finalement étalée sur trois ans.

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Transfert de la compétence « Zone d’Activités Economiques » : une nouvelle donne ?

En 2015, les dispositions de l’article 64 de la Loi NOTRe supprimaient la notion « d’intérêt communautaire » pour la gestion des Zones d’Activités Economiques (Z.A.E.).

Ainsi, les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) se voyaient confier à compter du 1er janvier 2017, toutes les Zones d’Activités de leur territoire, leur gestion étant unifiée au sein de la compétence obligatoire « développement économique ».

De nombreuses collectivités ont mené les opérations de transfert, des Communes vers l’Intercommunalité, sous l’égide des Commissions Locales d’Evaluation des Charges Transférées (C.L.E.C.T.).

Faute d’une définition légale précise, les C.L.E.C.T. ont le plus souvent retenu une acception globale des charges rattachées aux Zones, incluant de fait l’ensemble des équipements publics dédiés : voirie, éclairage public, espaces verts, équipements de défense contre l’incendie,…

Les charges de fonctionnement et de renouvellement ainsi identifiées, prises en charge désormais par les Intercommunalités, ont fait l’objet de retenues sur les attributions de compensation communales.

Or, la D.G.C.L. (Direction Générale des Collectivités Locales), par la voie d’une réponse ministérielle à la question posée par Monsieur le Sénateur François BONHOMME a précisé le 17 janvier 2019 que :

«  [il convient] de considérer que si la compétence en matière de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion de zones d’activité permet effectivement à un EPCI de créer les réseaux et tous équipements nécessaires au sein de ladite zone, elle ne l’autorise pas pour autant à exploiter en propre les fractions de réseaux situées sur le périmètre de la zone d’activité à l’issue de son aménagement, sauf si l’EPCI exerce, en sus de cette compétence, une compétence spécifique lui permettant de gérer tel ou tel réseau ou équipement d’infrastructure. »

Ainsi, un E.P.C.I. ne peut gérer des équipements ou des réseaux que dans la mesure où il détient la compétence correspondante. Les réseaux (voirie principalement) et les équipements (éclairage public, aménagements divers) auraient vocation à être restitués aux Communes, une fois réceptionnés les travaux réalisés par l’intercommunalité.

Cette interprétation (faute de circulaire d’application ou de jurisprudence) prend le contrepied de la définition généralement retenue des Zones d’Activités Economiques qui consistait à considérer celles-ci comme un tout : terrains aménagés ou à aménager, voiries, équipements publics (éclairage, espaces verts, signalétique interne,…)

En matière de développement local et d’équilibre des relations au sein du bloc communal, cela signifierait que la décision de créer une nouvelle Zone d’Activités Economiques appartiendrait à l’E.P.C.I., que celui-ci assumerait l’investissement correspondant et percevrait ensuite la fiscalité économique tandis que les charges d’entretien et de renouvellement des Zones seraient laissées aux Communes…. sans réelles contreparties…

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Vidéo : le potentiel financier

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Principal indicateur de la richesse fiscale des collectivités territoriales, le potentiel financier est au centre de la péréquation nationale, qu’elle soit horizontale (entre collectivités) ou verticale (de l’Etat aux collectivités).

Quelle interprétation, quelle pertinence suite à la suppression de la taxe professionnelle ? Quels effets liés aux fusions d’EPCI ?

Une vidéo de Pierre-Olivier HOFER, directeur associé EXFILO

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Vidéo : le coefficient d’intégration fiscale

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Le coefficient d’intégration fiscale est un des critères essentiels dans la détermination du montant de la dotation d’intercommunalité versée par l’Etat aux communautés. Que signifie-t-il ? Comment est-il calculé ? Peut-on l’influencer ?

Une vidéo de Pierre-Olivier HOFER, directeur associé de EXFILO

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Vidéo : La commission locale d’évaluation des charges transférées

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La commission d’évaluation des charges transférées ‘CLECT) est au coeur de l’intercommunalité et des relations communes-communauté. Quel rôle, quelles missions et quelles méthodes ?

Une vidéo de Pierre-Olivier HOFER, directeur associé EXFILO

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Intercommunalités : nouvelle répartition des sièges avant le 31 août

Au plus tard le 31 août 2019, les intercommunalités devront (re)définir la répartition des délégués communautaires pour se mettre en conformité avec les dispositions de la loi relative à l’élection des conseillers départementaux, municipaux et communautaires.

Dans les faits, c’est bien l’ensemble des EPCI qui sont concernés, que ceux-ci soient issus d’une fusion ou d’une création et ce soient dès lors déjà mis en conformité, ou qu’ils n’aient été ni par la fusion ni par la création et aient donc maintenu leur répartition des sièges de 2014. Pour autant, l’enjeu pour les EPCI qui ne se sont pas encore mis en conformité est plus grand, dans la mesure où l’application des nouvelles dispositions pourra entraîner des changements plus importants.

Pour mémoire, le nombre de sièges par défaut dépend de la taille en population de l’EPCI, conformément à l’article L.5211-6-1 CGCT. C’était d’ailleurs l’objet de la réforme, introduire plus de proportionnalité par rapport à la population des communes membres. Il est possible d’aller plus loin par le biais d’un accord local (cf ci-après).

POPULATION MUNICIPALE DE L’ÉTABLISSEMENT public de coopération intercommunale à fiscalité propre 
NOMBREde sièges 
De moins de 3 500 habitants 
16 
De 3 500 à 4 999 habitants 
18 
De 5 000 à 9 999 habitants 
22 
De 10 000 à 19 999 habitants 
26 
De 20 000 à 29 999 habitants 
30 
De 30 000 à 39 999 habitants 
34 
De 40 000 à 49 999 habitants 
38 
De 50 000 à 74 999 habitants 
40 
De 75 000 à 99 999 habitants 
42 
De 100 000 à 149 999 habitants 
48 
De 150 000 à 199 999 habitants 
56 
De 200 000 à 249 999 habitants 
64 
De 250 000 à 349 999 habitants 
72 
De 350 000 à 499 999 habitants 
80 
De 500 000 à 699 999 habitants 
90 
De 700 000 à 1 000 000 habitants 
100 
Plus de 1 000 000 habitants 
130

Accord local

La loi du 09 mars 2015 a autorisé la mise en place d’un accord local, permettant de majorer de 25% au maximum le nombre de sièges. Cet accord local est réservé aux communautés de communes et communautés d’agglomération, et doit faire l’objet de délibérations concordantes des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population, ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population. Cette majorité doit inclure le conseil municipal de la commune la plus peuplée lorsque la population de celle-ci représente plus du quart de la population de l’EPCI. Trois conditions :

  • Chaque commune doit bénéficier d’au moins un siège,
  • Aucune commune ne peut avoir plus de la moitié des sièges,
  • la représentation issue de l’accord local ne peut s’écarter de +/- 20% du poids démographique de la commune (sauf à ce que la répartition de droit commun s’écarte déjà de +/- 20% et que la nouvelle répartition permet de s’en rapprocher, et sauf les cas où 2 sièges sont attribués à une commune lorsque le droit commun conduirait à ne lui attribuer qu’un seul siège).

Les communautés urbaines et métropoles (à l’exception d’Aix-Marseille métropole) ne sont pas concernées par ces dispositions d’accord local, mais peuvent majorer le nombre de sièges de 10%. Les communautés de communes et d’agglomération qui n’ont pas opté pour l’accord local peuvent aussi bénéficier de cette faculté.

L’AMF a mis à disposition de ses adhérents un simulateur à jour des dernières dispositions :

Simulateur de répartition de l’AMF

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Communes et Interco : Valorisez le bilan du mandat

Votre collectivité vient d’adopter ou s’apprête à adopter son budget primitif 2019, qui sera le dernier budget de plein exercice du mandat 2014-2020, avant le renouvellement des conseils municipaux prévu au printemps 2020.

Tous les observateurs s’accordent pour reconnaître que depuis les premières lois de Décentralisation, jamais les conditions d’exercice du mandat local n’ont été aussi difficiles qu’au cours de ce mandat 2014-2020 :

  • Baisse des dotations de l’Etat et des cofinancements locaux,
  • Réforme territoriale contrainte, avec les fusions des petites communautés de communes au sein de grands ensembles intercommunaux,
  • Transferts obligatoires de compétences des Communes vers les intercommunalités (notamment en application de la Loi Notre)

 Dans ce contexte, complexe à appréhender, sujet à des évolutions parfois contradictoires, souvent éloigné des préoccupations au quotidien des administrés, les élus locaux ont fait face.

Ainsi, les baisses de dotations de l’Etat ont été intégrées aux budgets locaux sans pour autant que la fiscalité du bloc communal n’explose.
Les fusions d’intercommunalités et les transferts de compétences ont été menés à bien, la couverture du territoire national par des E.P.C.I., communautés de Communes, d’Agglomération,… est aujourd’hui totale.

Alors que le temps et l’énergie des élus locaux était consacrés à ces questions institutionnelles et budgétaires, les attentes des administrés n’ont quant à elles pas été revues à la baisse ! Elles demeurent fortes en matière de qualité et de proximité des services publics.

L’adoption des Budgets 2019 vous offre alors l’opportunité :

  • de réaliser un bilan du mandat 2014 – 2020, sur la base d’un audit financier complet, qui mette en exergue les réponses apportées par votre équipe ;
  • de valoriser ce bilan avec pédagogie, dans le respect des dispositions du Code électoral qui encadrent la communication institutionnelle en cette période pré-électorale.

Qu’il s’agisse de communes ou d’intercommunalités, il est utile et important de pouvoir clairement exposer les contraintes rencontrées et les réalisations effectuées. Faire un audit de la situation, décrire, préciser et clarifier les évolutions des différents postes de dépenses et de recettes, mettre en lumière la pression exercée par la baisse des dotations DGF avec la contribution au redressement des finances publiques et la contractualisation, comparer la situation avec d’autres territoires similaires, concevoir une synthèse communicante, telles sont nos atouts et nos missions.

Nous sommes à vos côtés pour vous accompagner.

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Guide des attributions de compensation : la DGCL

La DGCL a actualisé son guide des attributions de compensation (à télécharger ici), suite à une première version publiée en 2017. Outre la prise en compte des nouvelles dispositions, notamment vis-à-vis des modalités d’évaluation des charges transférées par le Préfet en l’absence d’évaluation par la CLECT ou de rapport de CLECT validés par les conseils municipaux dans les délais impartis, ce guide se veut une grille de lecture de la DGCL sur les attributions de compensation, mais contient des interprétations sujettes à caution à notre avis, voire juridiquement risquées.

Le guide DGCL des AC présentent les interprétations de la DGCL mais tout n’est pas à prendre au pied de la lettre

Ainsi, page 45 du guide 2019 (partie “Peut-on fixer le montant de l’attribution de compensation sur plusieurs années”), la DGCL considère que l’on ne peut mentionner dans une délibération qu’un seul montant d’attributions de compensation par commune, c’est à dire que l’on ne peut fixer dans une délibération des montants d’attributions de compensation pluriannuels (par exemple, un montant pour cette année, un autre pour l’année suivante). Or cette interprétation est inutilement restrictive et non fondée. L’article 1609 nonies C du CGI prohibe en effet l’interdiction de l’indexation des attributions de compensation, mais n’évoque pas l’impossibilité de prévoir à l’avance une variation des attributions de compensation.

Il ne s’agit pas de prévoir une hausse qui vienne remplacer une indexation, mais, notamment dans le cadre des pactes financiers et fiscaux, de s’entendre entre les communes membres et leurs EPCI sur leurs relations financières. Ce peut être le cas d’une modification dérogatoire (ou libre) des AC qui prévoit l’intégration progressive de la DSC dans les AC.

Ce peut aussi être le cas du transfert de la compétence Gemapi : pour une taxe GEMAPI dont la mise en place est prévue l’année suivante, le rapport de la CLECT peut prévoir une retenue pour l’année en cours (et donc le conseil communautaire peut valider des attributions de compensation en cohérence) et prévoir aussi que l’année suivante, compte tenu de la décision politique de mise en place de la taxe GEMAPI, les retenues seront annulées, ce qui donne un nouveau montant d’attributions de compensations (validé par le conseil communautaire).

La question de la procédure de révision libre des AC n’est pas clarifiée

Par ailleurs, le guide passe un peu rapidement sur la question de la révision libre des attributions de compensation. Ainsi, pages 50 et 51 du guide 2019, la DGCL indique que pour pouvoir être mise en oeuvre, la révision libre des AC suppose 3 conditions cumulatives :

  • une délibération à la majorité des 2/3 du conseil communautaire,
  • que chaque commune intéressée délibère à la majorité simple,
  • que cette délibération vise le dernier rapport de la CLECT.

Or la question de la révision libre (ou dérogatoire) des AC est particulièrement épineuse, comme nous l’évoquions déjà dans un article précédent. L’absence de définition de la commune intéressée (une commune non concernée par la modification n’est-elle pas intéressée aux affaires de son EPCI puisque la modification des AC modifie le budget et l’équilibre financier de l’EPCI?) qui conduit à la DGCL, conformément à la rédaction de l’article 1609 nonies C CGI, à indiquer que seule la commune intéressée doit se prononcer, et plus encore, l’absence de délibérations des autres communes, est source de fragilité à notre sens. En effet, pour une révision libre, il faut un rapport de CLECT, or le rapport de CLECT doit impérativement être adopté par la majorité qualifiée des conseils municipaux, donc tous les conseils municipaux doivent se prononcer.

La DGCL indique dans son analyse qu’il faut que la délibération modifiant les attributions de compensation fasse référence au dernier rapport de CLECT, ce qui conduirait à penser qu’il ne s’agit pas d’un rapport spécifique sur la révision libre et que la CLETC n’a pas à se prononcer sur la répartition dérogatoire ? Peut-on dans une délibération de révision libre des AC se référer au dernier rapport de CLECT qui traitait d’autre chose, comme le transfert des eaux pluviales ?

Ce sont deux points dans le guide des attributions de compensation qui nous semblent devoir être pris “avec des pincettes”.

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Taxe de séjour : une commune l’ayant déjà institué peut s’opposer à l’intercommunalité

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La taxe de séjour est régie par les articles L.2333-29 à L.2333-39 et L.5211-21 du CGCT. Elle est instituée par délibération prise avant le 1er octobre d’une année pour application au 1er janvier de l’année suivante[1] (quand bien même la période de perception de la taxe est inférieure à une année ou que la mise en place est postérieure au 1er janvier).

Tous les EPCI à fiscalité propre peuvent instituer une taxe de séjour communautaire, puisque la condition relative à l’exercice de compétences en matière d’actions de promotion du tourisme, qui est depuis le 1er janvier 2017 une compétence obligatoire des EPCI à fiscalité propre, est de facto remplie.

Une fois que la taxe a été instituée par l’intercommunalité, les communes membres ne pourront plus l’instituer (cas de création d’une taxe de séjour). Toutefois, les communes qui avaient déjà institué la taxe de séjour sur leur territoire, pourront s’opposer à l’application de la taxe de séjour communautaire sur leur territoire, par délibération prise dans un délai de deux mois suivant la délibération institutive de la taxe de séjour communautaire :

Article L.5211-21, I, CGCT :

« Les communes membres des personnes publiques mentionnées aux 1° à 4° [liste des groupements pouvant instituer une taxe de séjour], qui ont déjà institué la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire pour leur propre compte, et dont la délibération instituant cette taxe est en vigueur, peuvent s’opposer à la décision mentionnée au premier alinéa du présent I par une délibération prise dans un délai de deux mois à compter de la publication ou de l’affichage de cette décision. »

les communes qui avaient déjà institué la taxe de séjour sur leur territoire, pourront s’opposer à l’application de la taxe de séjour communautaire sur leur territoire

A partir du moment où la taxe de séjour communautaire est instituée (en fait à partir de la date de publication de la délibération), les communes l’ayant déjà institué disposeront de deux mois pour éventuellement prendre une délibération contraire à celle de leur EPCI, conformément à l’article L.5211-21 du CGCT, et donc s’opposer à la perception de la taxe au niveau intercommunal.

Si ces communes s’opposent à la perception intercommunale de la taxe de séjour, alors la délibération communautaire restera valide pour le reste du territoire, mais les tarifs votés ne seront pas applicables sur les communes en question, et le produit sur ces communes ne sera pas perçu au profit de l’intercommunalité.

Remarquons toutefois que la compétence Promotion du tourisme étant une compétence obligatoire des intercommunalités, et le produit de la taxe de séjour étant affecté aux actions de promotion touristiques, ou de protection et de gestion des espaces naturels à des fins touristiques, les dépenses communales pouvant être financées par une taxe de séjour communale sont limitées.

Par ailleurs, dans le cas particulier où un office de tourisme communautaire sous la forme d’un établissement public industriel et commercial (EPIC) existe sur le territoire de la commune, alors les communes percevant directement la taxe de séjour ont l’obligation de lui reverser le produit de la taxe de séjour[2].

[1] Depuis la loi de finances pour 2016, auparavant, la taxe de séjour pouvait être instituée à n’importe quel moment.

[2] Réponse ministérielle à question parlementaire du 26/03/2015 n°14376 du Sénateur Jean-Louis Masson.

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