La France championne du monde des impôts, de quoi parle-t-on ?

Le rapport annuel de l’OCDE sur les prélèvements obligatoires dans les pays membres de l’OCDE, publié en décembre 2018 (à lire ici), est fortement commenté, puisqu’il contient cette accroche tapageuse : la France serait championne du monde des impositions (juste derrière la Corée du Nord ajoutent certains dont on ne sait d’où ils tiennent l’information). Le sujet, en cette période d’esprits troublés, interpelle, et mérite tout d’abord de lire le rapport de l’OCDE, puis de l’analyser.

Champion du monde, mais de quels impôts ?

Le rapport de l’OCDE agrège sous le vocable “recettes fiscales” tous les prélèvements obligatoires. Selon la définition de l’OCDE, les prélèvements obligatoires sont définis au regard de 3 critères : il s’agit des versements effectifs (critère 1), opérés par tous les agents économiques au secteur des administrations publiques (critère 2), sous réserve d’une part que ceux-ci résultent non d’une décision de l’agent économique qui les acquitte mais d’un processus collectif de décision (critère 3), et d’autre part qu’ils ne comportent pas de contrepartie directe.

Cette définition conduit donc à inclure les prélèvements sociaux du secteur public. Et c’est là que se pose un biais important : dans les pays où les prestations sociales publiques ne sont pas suffisantes (comme les Etats-Unis) pour couvrir les besoins des agents économiques, des prestations sociales facultatives notamment privées sont proposées par les entreprises à leurs salariés. Or la prévoyance collective facultative n’est pas incluse dans la liste des prélèvements obligatoires, même si elle constitue une charge pour les entreprises dont il est difficile de se passer pour attirer de la main d’oeuvre. En outre, ces régimes de prévoyance facultative sont souscrits par une grand part des employés.

Or, comme le souligne depuis longtemps le Conseil des Prélèvements Obligatoires (notamment rapport “Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économique globalisée”, d’octobre 2009), “alors que l’OCDE chiffre les cotisations employeurs à 9,7% du coût du travail au Royaume-Uni, elles en représentent en réalité pour l’Office national des statistiques (britanniques) 15% en incluant les cotisations facultatives à des fonds de pension et à des assurances privées. Selon l’OCDE, les dépenses patronale au titre de l’assurance maladie privée au Etats-Unis, qui couvre 52% des salariés de l’industrie, s’élèveraient à 18,8% du salaire brut moyen“.

Ainsi, pour être très clair, on compare des situations différentes, en essayant d’interpréter les résultats sur de l’excès d’imposition des contribuables, ce qui conduit à penser qu’il y a de larges économies à réaliser ou du gaspillage d’argent public, alors même qu’en l’absence de cotisation de sécurité sociale publiques, ces mêmes contribuables devraient souscrire à de la prévoyance, mutuelle et assurance privée.

La France est pénalisée dans les classements internationaux par le choix d’une sécurité sociale largement publique

Ainsi, dans le rapport de l’OCDE de décembre 2018, des tableaux présentent la décomposition des prélèvements obligatoires entre pays de l’OCDE. En voici un extrait pour 6 pays (lien vers le tableau complet).

Où se font les écarts entre la France et le reste du monde en 2017 ?

  • Pas sur les prélèvements sur les revenus et les bénéfices, la France affiche un taux de 10,9% du PIB, contre une moyenne OCDE de 11,3%, et un taux de 12,4% aux Etats-Unis,
  • Cotisations de sécurité sociale : les contributions représentent en France 16,8% du PIB contre 9,2% en moyenne dans l’OCDE et 6,3% aux E-U,
  • Les prélèvements sur les salaires hors sécu sont élevés en France et réprésentent 1,6% du PIB contre 0,4% en moyenne dans l’OCDE,
  • Impôts sur le patrimoine : ils sont aussi plus élevés en France et représentaient 4,4% du PIB contre 1,9% en moyenne. A noter toutefois qu’au Royaume-Uni et aux E-U, le taux des prélèvements sur le patrimoine est sensiblement égal à celui constaté en France,
  • Biens et services, dont la TVA est la principale composante : 11,3% du PIB en France, contre une moyenne de 11,0% et un niveau aux E-U de 4,3%

Les niveaux d’impositions en France sont plus élevés qu’en moyenne dans l’OCDE à l’exception de l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés, mais pas dans des proportions telles que justifiant le bonnet d’âne.

On le voit les principaux écarts sont sur les impôts sur le patrimoine (ce qui a conduit à la suppression partielle de l’ISF), sur les salaires hors sécurité sociale, et surtout sur les cotisations sociales.

Bref, si la France faisait basculer son régime de sécurité sociale massivement vers le privé, le classement de la France s’améliorerait significativement ; pour autant, quelles économies auraient été dégagées pour les agents économiques, puisque ceux-ci devraient alors souscrire à de la prévoyance et des assurance privées ?

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Réforme de la DGF : reste-il un intérêt à passer en FPU ?

La réforme de la dotation d’intercommunalité (lire les articles explicatifs ici et là) modifie le principe de majoration de dotations en fonction de l’intégration des intercommunalités. Ce principe conduisait à majorer la dotation d’intercommunalité selon les catégories d’EPCI, de communautés de communes à fiscalité additionnelle à communauté urbaine.

La réforme de la dotation d’intercommunalité supprime les distinctions de dotations liées aux catégorie : Ainsi, il n’existe plus de gains de DGF lié au changement de catégorie, qui pouvait motiver ou encourager à changer de catégorie.

Mais la question est posée : reste-il un intérêt pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle à passer en fiscalité professionnelle unique ?

Le fait n’est tout de même pas complètement nouveau : cela faisait deux ans, que les gains de DGF liés aux passage en fiscalité professionnelle unique des communautés de communes avaient été sérieusement réduits.

Si l’on regarde la dotation d’intercommunalité, il n’y en a plus, hormis la comparaison de ses critères (potentiel fiscal et revenu) à la moyenne des communautés de sa catégorie.

En réalité, l’intérêt de la fiscalité professionnelle unique est double :

  • Favoriser le développement de l’intercommunalité et de services sur le territoire, en affectant à l’échelon intercommunal la croissance future des ressources fiscales sur les professionnels ;
  • Faciliter les transferts de compétences.

Le second point est particulièrement vrai pour des compétences “lourdes”, c’est à dire dont les charges transférées sont importantes. En effet, en fiscalité additionnelle, chaque commune qui transfère une compétence et des charges, se défait purement et simplement des dépenses correspondantes, et les économise. La Communauté de Communes à fiscalité additionnelle devra les financer par la fiscalité, c’est à dire par l’augmentation de ses taux d’imposition, sur l’ensemble du territoire. Ceci peut poser assez rapidement des difficultés politiques et fiscales : si ce système est finalement abouti en matière de mutualisation fiscale, il conduit à une inflation fiscale, car d’une part les taux augmentent y compris sur les communes qui n’ont rien transféré (et qui ne pourront donc pas diminuer leurs taux en compensation), et d’autre part, les diminutions de taux des communes qui transfèrent sont rarement effectués à due concurrence.

La fiscalité professionnelle unique, en opérant des retenues sur les budgets des communes à hauteur de la charge transférée, évite cette problématique : l’EPCI, en récupérant une compétence, aura les ressources nécessaires pour financer la compétence à service équivalent sans avoir besoin d’augmenter les taux d’imposition, les contribuables auront une cotisation inchangée, et aucune commune ne fait d’ “économies” du seul fait du transfert.

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Un pacte financier pour intégrer les objectifs d’évolution des dépenses publiques locales

Le rapport de la Cour des Comptes sur les perspectives d’évolution des finances publiques locales et de leur gouvernance (lien) traite de la question des objectifs d’évolution des dépenses publiques locales dans le cadre et hors du cadre de la contractualisation.

Comme elle le souligne dans son rapport, page 99, l’objectif d’évolution de la dépense publique locale, fixée à un taux de 1,2% pouvant être adapté aux situations locales, ne prend pas suffisamment en compte le développement de l’intercommunalité. En effet, les transferts de compétences, et les transferts de charges et de recettes qui s’en suivent, ont un effet immédiat. Or parmi les collectivités contractantes figurent des communes et des EPCI dont l’EPCI ou les communes ne sont pas parties prenantes. Dès lors, le transfert de compétences pourrait être vu comme un moyen d’alléger la pression.

Une commune contractante membre d’un EPCI non-contractant pourrait, par un transfert de compétences et donc de charges, mécaniquement réduire ses charges prises en compte pour le respect de l’objectif d’évolution. La retenue est opérée sur les attributions de compensation qui est généralement une recette, et quand bien même elle serait négative et figurerait dans les dépenses de fonctionnement, le chapitre 014 atténuations de produits n’est pas pris en compte.

La Cour des Comptes pointe dès lors le risque que les transferts de compétences soient notamment déterminés en fonction des marges de manœuvre procurées pour respecter l’objectif d’évolution de la dépense publique locale, et non plus uniquement le souhait du développement du territoire. La Cour des Comptes cite ainsi dans son rapport l’exemple de la commune de La Roche-sur-Yon qui a subi une croissance de ses charges de fonctionnement de +7,9% en 2017 notamment du fait de la mise en place d’un schéma de mutualisation impliquant un nouveau système de calcul des refacturations.

Le pacte financier entre l’intercommunalité et ses communes membres pourrait utilement prendre en compte les objectifs d’évolution de la dépense locale de l’EPCI ou de la ville centre. Comme l’écrit la cour des comptes, “cette disposition serait de nature à mettre en cohérence les trajectoires financières des collectivités constitutives de l’ensemble intercommunal“.

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Les 7 points clefs de la réforme de la dotation d’intercommunalité

  1. Une enveloppe unique, quelle que soit la catégorie de l’EPCI (communauté de communes, d’agglomération, urbaine, métropole). La mise en place d’une dotation unique bénéficie clairement aux communautés de communes qui avaient jusque-là des dotations à l’habitant inférieures : les CC à fiscalité additionnelle passeraient d’une dotation moyenne de 8€/hab en 2018 à 10,4€/hab en 2019 et 14,3€/hab en 2023 ; les CC à FPU passeraient d’une dotation moyenne de 14€/hab en 2018 à 15,3€/hab en 2019, et 19,2€/hab en 2023
  2. Un complément de 5€ par habitant contre-péréquateur. le complément est attribué à tous les EPCI qui n’ont pas eu en 2018 une dotation par habitant atteignant ce niveau. Or qui s’est trouvé dans ce cas de figure ? 2/3 des EPCI dont la dotation d’intercommunalité n’a pas atteint ce niveau sont des intercommunalités dont le potentiel fiscal est supérieur à la moyenne. Une bonne partie est aussi constitué de communauté de communes à fiscalité additionnelle (à faible dotation donc) et à fort prélèvement au titre de la contribution au redressement des finances publiques. Or le législateur avait toujours privilégié jusque-là les catégories les plus fiscalement intégrées, celles en fiscalité professionnelle unique.
  3. Une mutualisation de la contribution au redressement des finances publiques. La contribution au redressement des finances publiques (CRFP), qui se traduisait par un prélèvement su la dotation d’intercommunalité en fonction des recettes de fonctionnement, est intégrée dans l’enveloppe nationale et vient donc la diminuer. Au niveau national, la CRFP représentait 55% de la dotation d’intercommunalité : prélever la CRFP sur l’enveloppe nationale revient à affecter à tous les EPCI cette quote-part de 55%. Les EPCI dont la CRFP représentait plus de 55% de leur dotation d’intercommunalité sont avantagés : or il s’agit souvent d’intercommunalités à fortes ressources (richesse fiscale notamment) ou à faible dotations (et faible intégration fiscale comme les communautés de communes à fiscalité additionnelle)
  4. Une “course” au CIF pour les communautés d’agglomérations, communautés urbaines et métropoles. Les CA-CU-MET bénéficient d’une garantie de stabilité de leur dotation d’intercommunalité si leur CIF est au moins égal à 35%. En 2019, c’est 60% des CA, 10 CU sur 11 et 21 métropole sur 22, qui ont un CIF supérieur à 35%. Inévitablement, les communautés qui n’atteignent pas encore ce CIF de 0,35 vont prendre des mesures (prises de compétences, pacte financier, réduction d’AC ou DSC) pour atteindre ce seuil. Or comment les dotations des communautés de communes pourront-elles progresser, sans abondements extérieurs, si les dotations des CA-CU-MET sont figées ?
  5. Une progression des dotations limitée à +10%/an. Pour une dotation d’intercommunalité atteignant 500k€, comme souvent pour les communautés de communes, cela représente une augmentation annuelle de 50k€/an (plus les années suivantes), un enjeu intéressant mais très étalé dans le temps
  6. Une réduction de l’importance du CIF pour les communautés de communes. Leur dotation va dans la très grande majorité, progresser “naturellement” du fait de la réforme, par conséquent le CIF perdra de son importance : une fois que l’on a une dotation qui progresse mais est plafonnée à +10%/an, quel intérêt de faire croître son CIF puisque cela n’aura pas d’effet visible à court-moyen terme sur la dotation d’intercommunalité ?
  7. La prise en compte des redevances assainissement (2020) et eau (2026) dans le CIF des CC.
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A compter de 2019, le produit de la TEOM est clairement affecté

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En 2013, le Gouvernement répondait à une question écrite d’un Parlementaire que : « s‘agissant d’un impôt et non d’une redevance pour service rendu, le produit de la TEOM  (…) n’est pas nécessairement équivalent au coût du service d’enlèvement des OM En l’absence d’encadrement législatif, les collectivités déterminent librement le montant de ce produit. » (Question parlementaire n°3657 du 4 septembre 2012, réponse publiée au J.O. du 29 janvier 2013).

Sous l’impulsion du Conseil d’Etat et de sa jurisprudence, la situation a fondamentalement évolué.

Dès mars 2014, le Conseil d’Etat établissait un lien entre le produit de la taxe et les charges du service, jugeant qu’une couverture à 115% était manifestement disproportionnée.

En mars 2018 (CE 19 mars 2018 req. 402946), le Conseil d’Etat a apporté un premier éclairage sur la nature des dépenses qui pourrait être prises en charge par le produit de la TEOM : les dépenses directes de fonctionnement et les dotations aux amortissements ou les dépenses d’investissement.

L’article 23 de la Loi de finances pour 2019 (Loi n°1317 du 28 décembre 2018) transpose cette évolution à l’article 1520 du Code Général des Impôts, en s’appuyant sur la jurisprudence précitée.

Désormais, il s’agira de vérifier à la date de la délibération de la taxe, que le produit couvre uniquement « les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi que les dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés mentionné à l’article L. 541-15-1 du code de l’environnement, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n’ayant pas le caractère fiscal. »

Les paragraphes suivants de l’article 1520 du Code Général des Impôts, permettent de préciser que :

  • sont exclues du périmètre, les charges indirectes de fonctionnement, autrement dit la prise en compte d’une quote-part des services supports (% des charges au titre des services R.H., comptabilité, marchés, informatique, direction générale,…)
  • sont incluses dans le périmètre, les participations/cotisations versées par le bloc communal à des syndicats intercommunaux ou départementaux de traitement des ordures ménagères.

Le texte de la Loi de Finances repris à l’article 1520 du Code Général des Impôts laisse ensuite le choix aux collectivités d’intégrer aux dépenses directes :

  • soit le montant annuel des dotations aux amortissements des immobilisations (c/ 68, chapitre 042, dépense d’ordre de fonctionnement);
  • soit le montant annuel des dépenses réelles d’investissement, notamment pour les immobilisations non amortissables.

En évoquant les « investissements correspondants » à chaque catégorie, les dispositions du C.G.I. s’interprètent comme laissant la possibilité aux collectivités de procéder à une ventilation immobilisation par immobilisation, l’option retenue étant ensuite définitive pour chaque bien considéré.

Enfin, l’interrogation subsiste sur le type de dépenses à prendre en compte pour juger de l’équilibre entre le produit de la taxe et le coût du service. Cette appréciation doit être faite en se basant au moment de la prise de délibération : faut-il se baser sur le coût au budget de l’année ou au compte administratif de la pénultième année ? Au moment de la délibération sur le taux de TEOM, ce sont les budgets qui sont pris en compte pour le calcul de l’équilibre du service, mais quid en cas d’écart de réalisation entre le budget et le compte administratif ? Cela reste à sécuriser. Un arrêt du TA de Strasbourg (13/12/2018) indique qu’il faut se baser sur le budget de l’année ou de l’année précédente et non sur les comptes administratifs, mais en matière de TEOM, le Conseil d’Etat a pris quelques fois le contre-pied des décisions des tribunaux administratifs.

Les Consultants EXFILO se tiennent à votre disposition pour simuler l’impact de cette disposition de la Loi de Finances pour votre collectivité.

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Le transfert de charges communales aux EPCI : comment éviter les déséquilibres budgétaires.

Cet article fait suite à celui sur la problématique des évaluations des transferts de charges et des déséquilibres budgétaires (lien).

En résumé, nous avons vu que :

  • Le coût de fonctionnement ne pose en général pas de difficultés particulières, en termes d’évaluation ou de neutralisation
  • Il n’en va pas de même pour le coût d’investissement. Son évaluation et surtout sa neutralisation pose souvent problème, nuisant ainsi au principe d’équité et de neutralité du transfert de compétence : les budgets des communes ou de l’EPCI peuvent s’en trouver déséquilibrés, après transfert.
  • L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.
  • L’évaluation du coût d’investissement est donc celui de la charge d’amortissement. Et lorsqu’une commune transfère des biens non amortissables (parce qu’affecté à des services publics administratifs par exemple), le mécanisme de l’évaluation régi par l’article 1609 nonies C du CGI la pénalise : elle doit alors constater une retenue pour une charge qu’elle n’avais pas dans son budget (l’amortissement du bien non transféré). Le principe de neutralité budgétaire est rompu.

La problématique de la retenue pour les biens non amortissables

Il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du coût d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.

En effet si une commune n’amortissait pas dans son budget le bien transféré (au compte 68), cela signifie qu’elle ne mobilisait pas de ressources budgétaires pour couvrir cette charge d’amortissement, au moment du transfert. Or, la retenue sur l’AC de la commune au titre du coût d’investissement revient à lui demander de transférer à l’EPCI des ressources, afin de couvrir la charge d’amortissement du bien. Si ce principe apparaît juste dans le temps (c’est l’EPCI qui devra renouveler le bien, il faut donc lui transférer les moyens budgétaires de le faire), cela peut poser des problèmes de déséquilibre budgétaire à la commune, au moment du transfert.

Certes, on pourra argumenter que la commune possède la capacité budgétaire de financer cette charge d’amortissement, du moins une charge équivalente :

  1. Si elle a financé la réalisation initiale du bien par autofinancement, c’est qu’elle a structurellement une capacité budgétaire qui lui permet de le faire, et de renouveler dans le temps le bien en mobilisant ses ressources propres (épargne brute annuelle importante ou abondement régulier de son fonds de roulement avec des excédents dégagés chaque année, afin de disposer des sommes nécessaires pour renouveler le bien par autofinancement, le moment venu).
  2. si elle a financé la réalisation initiale du bien par emprunt, la commune doit rembourser chaque année l’annuité de dette correspondante, ce qui correspond à un amortissement (financier et pas comptable, mais le principe est le même, la seule différence portant en général sur la durée d’amortissement[1]). Le transfert du bien emportera le transfert à l’EPCI de l’emprunt rattaché : la commune n’aura plus à supporter la charge d’annuité correspondante. Son budget pourra donc supporter en lieu et place de cette charge d’amortissement financier l’équivalent d’une charge d’amortissement comptable.

Mais il faut bien voir que les biens concernés, ceux non amortis,[2] ont en général une durée de vie relativement longue, équivalente ou supérieure à 20 ans. Une fois que ce type de bien est réalisé, la problématique de son renouvellement n’est pas anticipée dans les budgets votés ultérieurement. Même dans le cas d’un bien financé par emprunt, la durée de remboursement de la dette est en général de 15 ans. Si le bien a une durée de vie estimée à 30 ans, cela signifie qu’entre la 15ème année et la 30ème année, la commune n’a plus à supporter dans son budget le remboursement de l’annuité de dette. Dans ces cas de figure, les communes, surtout si elles se sont de petite taille ou disposant de marges budgétaires réduites, ne vont pas provisionner ou prévoir dans leur budget une charge d’amortissement liée au renouvellement futur du bien. Or, au moment du transfert d’une compétence, il va être demandé à la commune (via la retenue sur son AC liée au coût d’investissement transféré) une participation budgétaire couvrant la charge d’amortissement du bien, et ce dès la première année du transfert.

D’un principe en théorie juste et équitable (donner à l’EPCI les moyens de renouveler les bien réalisés et transférés par les communes), nait souvent un sentiment de forte incompréhension de la part de certaines communes, voire d’injustice, avec l’impression de payer deux fois pour le même bien.

Pour autant, ne pas retenir sur les AC des communes un montant équivalent au coût de renouvellement du bien pénalisera forcément l’EPCI à terme, et in fine les contribuables du territoire : l’EPCI n’aura pas les moyens budgétaires de renouveler des biens qu’il n’a pas réalisés, et cela se traduira inévitablement par une hausse de la pression fiscale sur le territoire. Les contribuables paieront plus chers demain un stock d’équipement inchangé dans le temps (quantitativement ou qualitativement) : ce n’est bien entendu ni juste ni acceptable.

Un vrai dilemme d’équité et d’équilibre budgétaire se pose ainsi entre les communes et l’EPCI dans le cadre des transferts d’équipements. Comment le résoudre ?

A notre avis il existe deux principales mesures pouvant être mises en œuvre :

  1. Prendre en compte une durée de vie du bien concerné correspondant à la réalité du contexte local, plutôt qu’une durée théorique. Si l’on reprend l’exemple de la voirie, on peut tout à fait imaginer d’imputer une durée de 40 ans à une voirie (contre une durée usuelle de 20 à 25 ans), si elle est peu fréquentée et ne nécessite que des petits travaux d’entretien et de remise en état pendant toute cette durée de vie. Et si l’on reprend l’exemple du bâtiment, il faut envisager le cas où des travaux d’entretien lourd et de remise en conformité peuvent prolonger la durée d’utilisation du bâtiment de façon importante, pour un coût beaucoup moins élevé qu’un renouvellement à neuf du bâtiment. On aurait alors un calcul du coût de renouvellement du bien égal à son coût de réalisation initiale divisée par sa durée de vie totale après travaux, auquel on ajoute le coût d’amortissement des travaux.
  2. Appliquer un coût d’amortissement progressif plutôt que linéaire : au lieu de calculer un coût d’amortissement linéaire (coût annuel fixe dans le temps), on pourrait envisager une montée en charge progressive de ce coût, amenant à retenir sur les AC de la commune un montant relativement faible les premières années de transfert, puis qui augmenterait ensuite jusqu’à la fin de durée de vie estimée du bien (le montant total retenu sur toute la durée de vie serait équivalent à celui retenu dans le cadre de l’amortissement linéaire). Ce dispositif dérogatoire nécessitera de mettre en place des « AC « libres » (V 1°bis du de l’article 1609 nonies C du CGI), après accord des communes intéressées et de l’EPCI.

En conclusion, le transfert des équipements soumis à des cycles d’investissement long nécessitent de mettre en œuvre des méthodes d’évaluation et de neutralisation des coûts adaptés aux contexte local et aux contraintes budgétaires des collectivités concernés. Des solutions existent pour préserver la capacité d’investissement des communes sur les compétences non transférées, sans pour autant pénaliser l’EPCI, et in fine les contribuables du territoire : elles demandent cependant un travail d’analyse poussé et surtout beaucoup de pédagogie sur les enjeux et conséquences des choix qui seront arrêtés.


[1] La durée d’amortissement comptable d’un équipement lourd (de type bâtiment ou réseau) peut être supérieure à 25 ans, alors que l’amortissement financier de l’emprunt ayant servi à le financer s’étale habituellement sur une durée de 15 ans.

[2] Les principaux types de biens qui ne sont pas obligatoirement à amortir sont les bâtiments et équipements non productifs de revenus, ainsi que les réseaux de voirie et d’éclairage public.

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Le transfert de charges communales aux EPCI : peut-on éviter les déséquilibres budgétaires ?

Lors d’un transfert de compétences communales en direction d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU), se pose la problématique de l’évaluation et de la neutralisation des charges transférées. Le IV de l’article 1609 nonies du CGI détaille la méthode d’évaluation de droit commun sur laquelle doit s’appuyer la CLECT pour mener son travail d’évaluation. Ce cadre de travail assez contraint permet d’éviter des inégalités de traitement d’un territoire à l’autre, que ce soit pour les communes ou les EPCI.

Un transfert de compétence ne doit pas déséquilibrer les budgets des collectivités concernées.

Le respect de cette règle impose de mener une évaluation du coût de la compétence transférée la plus juste possible pour les communes et l’EPCI, puis de retenir sur les attributions de compensation (AC) des communes le coût évalué. Ainsi, la charge qui est transférée à l’EPCI sera budgétairement neutralisée par une diminution à due proportion de l’AC versée à la commune. Le transfert de charges communales s’accompagne donc en parallèle d’un transfert équivalent de ressources communales, garantissant en théorie un financement équilibré de la compétence après transfert et une neutralité budgétaire pour les deux parties – communes et EPCI[1].

Le coût de fonctionnement ne pose en général pas de difficultés particulières, en termes d’évaluation ou de neutralisation.

En effet c’est un cout relativement facile à évaluer, par consultation des derniers comptes administratifs des communes, ou par recoupement de certaines données connues : dépenses de personnel, fournitures de fluides (eau, énergie, carburant), contrats de prestation de service (entretien des locaux, maintenance des véhicules), etc. Par ailleurs, la neutralisation dans les AC versées aux communes de ce coût annuel et récurrent ne fait jamais débat : si la commune dépensait chaque année 100 pour le fonctionnement d’un service ou d’un équipement, tout le monde comprend qu’il est normal de retenir 100 sur l’AC versée chaque année à la commune, après transfert du service ou de l’équipement à l’EPCI :  la neutralité budgétaire du transfert se vérifie instantanément, pour la commune ou l’EPCI.

Il n’en va pas de même pour le coût d’investissement.

Son évaluation et surtout sa neutralisation pose souvent problème, nuisant ainsi au principe d’équité et de neutralité du transfert de compétence : les budgets des communes ou de l’EPCI peuvent s’en trouver déséquilibrés, après transfert.

L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.

Cette évaluation du coût peut poser des problèmes d’équité si des communes transfèrent le même type de bien, mais réalisés à des périodes très éloignées dans le temps. Prenons l’exemple de bâtiments ayant les mêmes superficies et les mêmes caractéristiques. L’inflation des prix de construction, les nouvelles normes de sécurité, d’hygiène ou d’accessibilité renchérissent dans le temps le coût de construction d’un bâtiment donné. Retenir le coût de réalisation historique d’un bâtiment réalisé il y a 25 ans, sans procéder à un redressement ou une actualisation de ce coût, revient à avantager la commune transférant ce type de bien ancien : on lui retiendra dans son AC un coût annuel qui n’est pas représentatif de son coût actuel. Une commune qui transfère exactement le même type de bien mais réalisé très récemment, se verra retenir dans son AC un coût plus élevé. Cette situation déséquilibrée impactera l’EPCI quand il devra renouveler ce bâtiment ancien : il devra prendre à sa charge le différentiel entre le coût historique retenu dans l’AC de la commune et le coût actuel de réalisation, plus élevé. La définition de la durée de vie estimée ou prévisible du bien (qui détermine son coût annuel d’amortissement) mérite aussi une attention particulière : pour un même type de bien, il faut s’assurer que la durée probable de vie soit cohérente avec certaines caractéristiques intrinsèques, qui peuvent influer dessus. Si l’on prend l’exemple de la voirie, il apparaît logique de ne pas retenir la même durée de vie pour une voirie avec un revêtement renforcée et/ou faiblement fréquentée et pour une voirie au revêtement léger et/ou fortement fréquentée (notamment par des poids lourds).

L’évaluation de l’investissement finance le renouvellement du bien

Tout d’abord, il faut préciser que le coût d’investissement représente le coût de renouvellement d’un bien dans le temps. Quel que soit l’état de vétusté d’un bien au moment de son transfert, il faudra tôt ou tard le renouveler, sa durée de vie étant temporellement limitée. Ce principe vaut pour tous les biens (mobilier, véhicule, bâtiment, réseau), exception faite des terrains nus.

L’article 1609 nonies du CGI impose ainsi d’évaluer ce coût d’amortissement des biens : « Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année ».

Cependant, il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du cout d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.

Cette évaluation du coût peut poser des problèmes d’équité si des communes transfèrent le même type de bien, mais réalisés à des périodes très éloignées dans le temps. Prenons l’exemple de bâtiments ayant les mêmes superficies et les mêmes caractéristiques. L’inflation des prix de construction, les nouvelles normes de sécurité, d’hygiène ou d’accessibilité renchérissent dans le temps le coût de construction d’un bâtiment donné. Retenir le coût de réalisation historique d’un bâtiment réalisé il y a 25 ans, sans procéder à un redressement ou une actualisation de ce coût, revient à avantager la commune transférant ce type de bien ancien : on lui retiendra dans son AC un coût annuel qui n’est pas représentatif de son coût actuel. Une commune qui transfère exactement le même type de bien mais réalisé très récemment, se verra retenir dans son AC un coût plus élevé. Cette situation déséquilibrée impactera l’EPCI quand il devra renouveler ce bâtiment ancien : il devra prendre à sa charge le différentiel entre le coût historique retenu dans l’AC de la commune et le coût actuel de réalisation, plus élevé. La définition de la durée de vie estimée ou prévisible du bien (qui détermine son coût annuel d’amortissement) mérite aussi une attention particulière : pour un même type de bien, il faut s’assurer que la durée probable de vie soit cohérente avec certaines caractéristiques intrinsèques, qui peuvent influer dessus. Si l’on prend l’exemple de la voirie, il apparaît logique de ne pas retenir la même durée de vie pour une voirie avec un revêtement renforcée et/ou faiblement fréquentée et pour une voirie au revêtement léger et/ou fortement fréquentée (notamment par des poids lourds).

Le problème de l’évaluation de biens non amortissables

Cependant, il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du cout d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.

En effet si une commune n’amortissait pas dans son budget le bien transféré (au compte 68), cela signifie qu’elle ne mobilisait pas de ressources budgétaires pour couvrir cette charge d’amortissement, au moment du transfert. Or, la retenue sur l’AC de la commune au titre du coût d’investissement revient à lui demander de transférer à l’EPCI des ressources, afin de couvrir la charge d’amortissement du bien. Si ce principe apparaît juste dans le temps (c’est l’EPCI qui devra renouveler le bien, il faut donc lui transférer les moyens budgétaires de le faire), cela peut poser des problèmes de déséquilibre budgétaire à la commune, au moment du transfert.

Dans l’article suivant (lien), nous verrons les moyens d’atténuer ces difficultés.

[1] (dans l’hypothèse d’un exercice identique de la compétence après transfert, que ce soit quantitativement ou qualitativement)

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Audit de fin de mandat

Dans quelques semaines, votre Collectivité adoptera son Budget Primitif 2019, qui sera le dernier budget de plein exercice du mandat 2014-2020, avant le renouvellement des conseils municipaux prévu au printemps 2020.

Tous les observateurs s’accordent pour reconnaître que depuis les premières lois de Décentralisation, jamais les conditions d’exercice du mandat local n’ont été aussi difficiles qu’au cours de ce mandat 2014-2020 :

  • baisse des dotations de l’Etat et des cofinancements locaux,
  • réforme territoriale contrainte, avec les fusions des petites communautés de communes au sein de grands ensembles intercommunaux,
  • transferts obligatoires de compétences des Communes vers les intercommunalités (notamment en application de la Loi Notre)

Dans ce contexte, complexe à appréhender, sujet à des évolutions parfois contradictoires, souvent éloigné des préoccupations au quotidien des administrés, les élus locaux ont fait face.

Ainsi, les baisses de dotations de l’Etat ont été intégrées aux budgets locaux sans pour autant que la fiscalité du bloc communal n’explose.

Les fusions d’intercommunalités et les transferts de compétences ont été menés à bien, la couverture du territoire national par des E.P.C.I., communautés de Communes, d’Agglomération,… est aujourd’hui totale.

Alors que le temps et l’énergie des élus locaux était consacrés à ces questions institutionnelles et budgétaires, les attentes des administrés n’ont quant à elles pas été revues à la baisse ! Elles demeurent fortes en matière de qualité et de proximité des services publics.

L’adoption des Budgets 2019 vous offre alors l’opportunité :

  • de réaliser un bilan du mandat 2014 – 2020, sur la base d’un audit financier complet, qui mette en exergue les réponses apportées par votre équipe ;
  • de valoriser ce bilan auprès de vos administrés, avec pédagogie, dans le respect des dispositions du Code électoral qui encadrent la communication institutionnelle en cette période pré-électorale.

Faire un audit de la situation, décrire, préciser et clarifier les évolutions des différents postes de dépenses et de recettes, mettre en lumière la pression exercée par la baisse des dotations DGF avec la contribution au redressement des finances publiques et la contractualisation, comparer la situation avec d’autres territoires similaires, concevoir une synthèse communicante, telles sont nos atouts et nos missions.

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Détermination du besoin de financement : attention aux restes à réaliser

A l’heure où la plupart des collectivités ont clôturé ou clôturent leurs comptes 2018, la détermination du besoin de financement de la section d’investissement à couvrir par l’affectation du résultat de la section de fonctionnement est une question récurrente.

Comme l’indiquent les dispositions de l’article R2311-12 du Code général des collectivités territoriales, le résultat cumulé de la section de fonctionnement, s’il est positif, est affecté en priorité en réserves (par l’émission d’un titre au compte 1068) pour la couverture de ce besoin de financement. Le solde du résultat de fonctionnement est ensuite librement affecté par le conseil municipal ou communautaire, soit en excédent de fonctionnement reporté, soit en dotation complémentaire en section d’investissement.

Dans le cadre de la préparation des Budgets Primitifs 2019, il convient dès lors de souligner une nouvelle fois le caractère stratégique de la détermination des Restes à Réaliser en dépenses d’investissement : l’inscription au titre des R.A.R. en dépense de volumes budgétaires importants (contrats pluriannuels pour des opérations de voirie par exemple), sans contrepartie en recettes (subventions, contrats d’emprunts pluriannuels), donnera lieu à une affectation obligatoire d’une fraction du résultat reporté en fonctionnement.

La collectivité se prive ainsi d’un arbitrage sur le mode de financement des dépenses futures entre l’emprunt et l’autofinancement (fiscalité locale), notamment pour des opérations structurantes à vocation pluriannuelle (ex : aménagement de voiries).

C’est pourquoi de plus en plus de collectivités de taille intermédiaire, et notamment les intercommunalités issues des fusions 2016/2017 s’intéressent à la procédure dite des « AP/CP » (Autorisations de Programme/Crédits de Paiements) qui était autrefois l’apanage des collectivités régionales, départementales, et agglomérations.

Dans ce cadre, défini par les dispositions de l’article L2311-3 du Code général des collectivités territoriales, les autorisations de programme, par nature pluriannuelles, constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées. Cependant, l’équilibre budgétaire de la section d’investissement, y compris lors de la clôture de l’exercice, s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement réalisés au cours de l’année. Plutôt que de rattacher des restes à réaliser en fin d’année, la collectivité peut opter pour une simple Délibération en fin d’exercice qui indique le montant des crédits de Paiement de l’année suivante, pour assurer la continuité des opérations (et la prise en charge des factures) en début d’année, en anticipant le vote du budget primitif de l’année n+1.

Les consultants EXFILO se tiennent à votre disposition pour simuler l’impact de cette technique budgétaire pour votre collectivité.

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En cas de transfert de compétence, le transfert des résultats est une possibilité

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La question du transfert des résultats budgétaire à l’occasion d’un transfert de compétence, en particulier pour les compétences Eau potable et Assainissement, à un EPCI par une commune, relève d’une possibilité et non d’une obligation. Une réponse ministérielle à question parlementaire, en date du 10/01/2019 vient le rappeler : que le résultat soit déficitaire ou excédentaire, le cadre juridique actuel n’impose pas le transfert des résultats budgétaires, hors le cas des résultats “nécessaires à leur exercice”.

C’est ainsi que les provisions passées pour la réalisation d’investissement futurs, les délibérations témoignant de réserves constituées en vue d’un investissement à court ou moyen terme, ou l’emprunt contracté pour la réalisation d’un équipement transféré, donnent obligatoirement lieu à transfert à l’intercommunalité.

“Le résultat budgétaire d’un SPIC n’est pas un bien nécessaire à l’exercice de ce service”

CE n° 386623 – La Motte-Ternant – 25 mars 2016)

le Conseil d’Etat a ainsi jugé que ” le solde du compte administratif du budget annexe d’un service public à caractère industriel et commercial ne constitue pas un bien qui serait nécessaire à l’exercice de ce service public, ni un ensemble de droits et obligations qui lui seraient attachés » (CE n° 386623 – La Motte-Ternant – 25 mars 2016).

Dans le cas d’un résultat déficitaire, si le transfert était obligatoire, il conduirait à “faire supporter à l’EPCI nouvellement compétent des contraintes qui ne lui incombent pas et pourrait conduire à l’augmentation du prix de la redevance supportée par les usagers de l’EPCI et non plus sur les usagers de al commune transférant sa compétence.

Source : Réponse ministérielles du 10/01/2019, JO Sénat page 119, Question écrite n°01291 du 21/09/2017 (lien)

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