Articles sur la péréquation verticale et horizontale

La DGF territoriale

Article rédigé pour le blog Collectivités et Territoires sur le site Expertublic.fr (article original ici)

La loi de réforme des collectivités territoriales (loi RCT du 16 décembre 2010) a mis en place de nouveaux mécanismes de mutualisation des ressources au sein des établissements publics de coopération intercommunale, dont la possibilité de mettre en place une « DGF territoriale ». Instituée par l’article 70 de la loi précitée, elle permet à l’EPCI de recevoir en lieu et place de ses communes membres leurs DGF et de procéder à une répartition selon ses propres critères, sous certaines réserves.

Article 70, Loi RCT :

« Afin de permettre une mise en commun des ressources, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut percevoir, en lieu et place de ses communes membres, les montants dont elles bénéficient au titre de la dotation globale de fonctionnement prévue aux articles L. 2334-1 et suivants, sur délibérations concordantes de l’organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres.

L’établissement public de coopération intercommunale verse chaque année à l’ensemble de ses communes membres une dotation de reversement dont le montant global est égal à la somme de leurs dotations globales de fonctionnement.

Le montant individuel versé à chaque commune est fixé par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Il est calculé en fonction de critères tenant compte prioritairement, d’une part, de l’écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de l’établissement public de coopération intercommunale et, d’autre part, de l’insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale.

Cette dotation de reversement constitue une dépense obligatoire de l’établissement public de coopération intercommunale. »

Plusieurs points caractérisent cette DGF :

  • Institution à l’unanimité du conseil communautaire et des conseils municipaux,
  • Choix des critères de répartition à la majorité renforcée (2/3) du conseil communautaire,
  • Une répartition de l’ensemble de la DGF (forfaitaire et aménagement),
  • Une répartition en fonction prioritairement du revenu à l’habitant et du potentiel fiscal,
  • L’EPCI a un rôle de « caisse de redistribution » : il doit répartir l’intégralité des DGF entre les communes.

Ainsi, sur décision à l’unanimité de l’EPCI et de ses communes membres, la DGF des communes peut être « territorialisée », c’est à dire perçue par l’EPCI. Celui-ci devra alors la reverser dans son intégralité à ses communes membres, selon des critères qu’il peut librement définir, mais qui devront prioritairement tenir compte de l’écart de revenu à l’habitant et de l’insuffisance de potentiel fiscal à l’habitant. Nous retrouvons un mécanisme assez proche de la répartition de la Dotation de Solidarité Communautaire : une répartition « libre » mais prioritairement en fonction de critères de richesse. Si la notion de prioritairement est toujours assez mal définie, il semble qu’il faille, par mesure de prudence, entendre prioritairement comme majoritairement.

Nous en oublions presque de définir le plus important. Qu’est-ce qui est répartit ? La DGF prévue aux articles L.2334-1 du CGCT et suivants : « Une dotation globale de fonctionnement est instituée en faveur des communes et de certains de leurs groupements. Elle se compose d’une dotation forfaitaire et d’une dotation d’aménagement. […]». Ainsi, la territorialisation de la DGF revient à répartir entre toutes les communes leur dotation forfaitaire et leur dotation d’aménagement (DSUCS, DSR, DNP). Cette mesure vient constater la difficulté qu’à l’Etat à organiser une péréquation de grande ampleur, et propose de transférer cette tâche aux EPCI, qui pourront utiliser l’ensemble de la DGF des communes (dotation forfaitaire et dotation d’aménagement) pour la répartir au mieux en fonction de critères péréquateurs.

Ce serait un acte fort de la part des communes bénéficiaires de dotation d’aménagement (DSUCS, DSR, DNP) de s’engager dans une telle voie, et ce pour deux raisons.

Tout d’abord, le partage de la DGF territoriale ne revient-il pas à assurer le partage entre toutes les communes de l’EPCI de la dotation d’aménagement ? En effet, toutes les communes bénéficiant d’une dotation forfaitaire, bien qu’à des niveaux parfois éloignés du fait de la dotation de compensation et de l’importance de la population (coefficient multiplicateur de la dotation forfaitaire), la mutualisation de la DGF pourrait conduire à partager la ou les dotations d’aménagement entre toutes les communes. Si chaque commune apporte au pot commun une dotation forfaitaire, et qu’une des commune du groupement apporte sa dotation forfaitaire et sa dotation de solidarité urbaine, qui pensez-vous à le plus à perdre ? D’autant plus que si l’unanimité des communes est requise pour l’adoption de la mutualisation des DGF communales, le choix des critères relève lui du seul conseil communautaire, à une majorité certes des 2/3. On pourrait objecter qu’une commune bénéficiaire de la DSUCS serait justement prioritaire pour bénéficier de cette DGF territoriale. Sauf que la DSUCS est soumise à éligibilité (seuil des 10.000 habitants, mais aussi proportion de logements sociaux, proportion d’APL au travers de l’indice synthétique).

Aussi, les critères devront être bien choisis pour arriver à un résultat « acceptable ». Sauf que la répartition doit se faire prioritairement (majoritairement ?) en fonction du revenu à l’habitant et du potentiel fiscal (le texte mentionne bien le potentiel fiscal et non le potentiel financier). Se pose donc à nouveau la question de l’interprétation de la notion de prioritaire : une répartition à 51% en fonction du revenu à l’habitant et du potentiel fiscal à l’habitant, mais dont les 49% restants inversent la tendance respecte-t-elle la loi ?

Le second point est le changement annoncé du potentiel fiscal et financier. On peut d’ailleurs s’étonner que le texte de loi fasse référence au potentiel fiscal et non au potentiel financier, largement utilisé y compris pour la répartition des dotations de péréquation. Ces deux critères pourraient bien être à nouveau réformés en projet de loi de finances pour 2012. Les discussions sur la réforme du critère de mesure de la richesse ont été réalisées sans simulations, l’administration ne disposant pas de données post-réforme (CVAE, impositions transférées, DCRTP, FNGIR,…). Les discussions parlementaires ont montré qu’il est prévu d’ajuster la définition des potentiels fiscaux et financiers à l’occasion du projet de loi de finances pour 2012 au vu des simulations à produire cet été par la DGCL.

Dans ces conditions, l’institution de la DGF territoriale doit être mûrement réfléchie et simulée. Plutôt que de la précipitation, il est urgent … d’attendre.

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Péréquation 2012 : les propositions du Sénat

Prenant acte des travaux conduits sous l’égide de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) et du Comité des finances locales (CFL), le groupe de travail a mené sa propre réflexion qui l’a conduit à dégager quelques idées force et à écarter les fausses pistes qui risqueraient de rendre inopérants et injustes les deux fonds de péréquation consacrés par la loi de finances pour 2011 (Fonds national de péréquation intercommunal et communal – FPIC et Fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de‑France – FSRIF). Il considère que le retard pris par le Gouvernement dans la publication de simulations détaillées ne doit pas empêcher l’expression de propositions, qu’il conviendra -si nécessaire- de corriger ou d’amender.

La mise en œuvre de la péréquation nécessite d’abord une clarification et une redéfinition des instruments de mesure de la richesse des collectivités, qui doit être préalable aux débats sur les conditions et modalités de prélèvement et de reversement par les fonds de péréquation. Sur ce sujet fondamental, le groupe de travail recommande :

– d’écarter la notion obsolète de potentiel fiscal et de retenir deux potentiels financiers : le « potentiel financier de base », servant au calcul de la péréquation verticale (de l’Etat vers les collectivités) et le « potentiel financier corrigé », complété par les dotations de péréquation verticale pour donner la mesure la plus juste de la richesse des collectivités, et servant au calcul de la péréquation horizontale (entre les collectivités) ;

– d’appuyer exclusivement la péréquation sur le « potentiel des territoires », en utilisant notamment le potentiel agrégé, somme de la richesse des collectivités de base et de leurs intercommunalités, qui permet de comparer les territoires indépendamment de leur organisation institutionnelle.

Le groupe de travail se prononce en faveur d’un prélèvement unique, généralisé et progressif pour l’alimentation du fonds de péréquation national (FPIC). En retenant un seul niveau de prélèvement, celui des intercommunalités, ce système garantit la cohérence entre la réforme de la péréquation et les réformes de la fiscalité locale et de l’organisation territoriale. Il offre aussi l’avantage de la lisibilité et de la simplicité par rapport au mécanisme initialement prévu par le Gouvernement de triple prélèvement réparti en fonction des sous-catégories du bloc communal.

S’agissant des reversements des fonds de péréquation, le groupe de travail préconise un calcul fondé sur deux critères principaux : le potentiel financier corrigé et le revenu par habitant, meilleur indicateur des charges des collectivités.

Au total, par la suppression de tous les seuils et de toutes les exonérations, il souhaite faire des deux mécanismes de péréquation (FPIC et FSRIF) un système acceptable par toutes les collectivités. Chacune étant potentiellement contributrice et bénéficiaire, le bénéfice de la péréquation résultera in fine d’un « solde net » et non de l’application de critères d’éligibilité et de répartition, ce qui constitue une profonde innovation.

Concernant l’articulation des deux dispositifs, le groupe de travail est favorable à un nouveau FSRIF renforcé à l’horizon 2015 et indépendant du FPIC, afin de permettre la réduction des écarts de richesse en Ile-de-France qui demeure une priorité. Il recommande que les prélèvements et les reversements du FSRIF soient pris en compte pour le calcul des contributions des collectivités d’Ile-de-France au FPIC.

Enfin, le groupe se prononce en faveur d’un retour à la position défendue par le Sénat lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2011 s’agissant des fonds départemental et régional de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) : une alimentation des fonds à partir de l’ensemble de la croissance de la CVAE des départements et des régions et non seulement sur la part de cette croissance excédant la croissance moyenne nationale.

Le groupe de travail présentera ses conclusions définitives le mercredi 6 juillet 2011 à la commission des finances. A cette occasion, il mettra en évidence la nécessité de réviser les critères d’attribution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) afin de parfaire le dispositif de péréquation.

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Péréquation horizon 2012

Les associations nationales de maires et de présidents de communautés vont afficher leur unité sur la question de la péréquation financière. Sous la houlette de l’Association des maires de France (AMF), elles vont organiser la semaine prochaine une conférence pour présenter à la presse les points sur lesquels elles ont réussi à se mettre d’accord s’agissant de la mise en œuvre à compter de 2012 du Fonds national de péréquation des recettes intercommunales et communales. Le président de l’AMF, Jacques Pélissard, y tient beaucoup. C’est lui qui, en début d’année, a proposé à ses collègues des autres associations d’élus du bloc local de discuter de la péréquation au sein d’un « comité stratégique », dans le but de parvenir à des convergences. Il a réussi son pari. Mais le résultat est à première vue assez limité. Certes, un accord a été trouvé sur l’étendue du nouveau potentiel financier. Celui-ci inclura toutes les recettes non affectées et les recettes du FNGIR. De plus, le dispositif de redistribution est calé : il s’effectuera en fonction de critères de ressources et de charges (revenu des habitant et effort fiscal).

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CFL et Fonds de péréquation

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A la suite de plusieurs réunions au cours de ces deux derniers mois, le Comité des finances locales est parvenu à dégager un consensus sur une partie des modalités du futur fonds de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales qui doit voir le jour l’année prochaine. Lors de la séance du 3 mai, les membres de l’instance ont fait le point.

L’article 125 de la loi de finances pour 2011 stipule que le fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales sera doté, à l’horizon 2015, de 2% des recettes fiscales des communes et de leurs groupements, soit environ un milliard d’euros. « On ralliera cet objectif progressivement, pour ne pas avoir de réactions hostiles de la part de ceux qui paieront », a précisé le président du Comité des finances locales (CFL), Gilles Carrez, lors d’une conférence de presse à l’issue de la séance du 3 mai de cette instance – une séance qui a par ailleurs donné lieu à l’examen de plusieurs projets de décrets importants pour les recettes des collectivités.

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La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)

Crée en loi de finances pour 2011, la DETR est issue de la fusion de la Dotation Globale d’Equipement (DGE) et de la Dotation de Développement Rural (DDR). Ces deux dotations étant destinés à des collectivités aux caractéristiques jugées proches, et une majeure partie des bénéficiaires étant éligibles aux deux dotations, la fusion a présenté une simplification bienvenue.

Sont éligibles les communes, EPCI ou syndicats respectant les caractéristiques suivantes :

Ø  Toutes les communes de 2000 habitants au plus (3500 pour les communes d’outre-mer),

Ø  Les communes dont la population est comprise entre 2 001 et 20 000 habitants (3501 et 35 000 outre-mer), dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant,

Ø  Tous les EPCI de 20 000 habitants au plus (35 000 outre-mer),

Ø  Les EPCI dont la population est comprise entre 20 000 et 60 000 habitants (35 001 et 60 000 outre-mer) dont :

o   Soit toutes les communes membres sont éligibles à la DETR,

o   Soit le potentiel fiscal de l’EPCI est inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant de la catégorie d’EPCI,

Ø  Les EPCI sans fiscalité propre et les syndicats mixtes composés uniquement d’EPCI, éligibles à la DGE ou à la DDR en 2010, resteront éligibles à la DETR en 2011 et 2012.

 

Les opérations subventionnables sont définies par département en fonction de la liste des opérations prioritaires décidées par la commission d’élus.

La nouvelle rédaction de la loi précise que « La subvention ne doit pas avoir pour effet de faire prendre en charge tout ou partie des dépenses de fonctionnement courant regroupant principalement les frais de rémunérations des personnels, les dépenses d’entretien et de fournitures et les frais de fonctionnement divers correspondant aux compétences de la collectivité, hormis celles accordées au titre d’une aide initiale et non renouvelable lors de la réalisation d’une opération ».

Ainsi, si la DETR ne doit pas servir à financer les charges de fonctionnement d’un équipement, elle peut servir à financer les charges de fonctionnement inhérentes à sa construction.

En outre, les opérations éligibles à des subventions d’Etat ne peuvent pas être subventionnées au titre de la DETR.

 

Le Préfet en accord avec la Commission d’élus fixe les opérations éligibles. Le Préfet doit informer la commission pour toutes les subventions inférieures à 150 000€ et recueillir l’avis de la commission pour les subventions supérieures à ce montant.

Retrouvez la circulaire d’application en cliquant ici

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Compte-rendu du CFL

Le Comité des Finances Locales (CFL) qui s’est réunit ce mardi 8 février a adopté un calendrier pour ses travaux sur la péréquation horizontale des communes et EPCI. Il se réunira les 3 et 22 mars, pour travailler sur la péréquation : quelle forme, avec quelles recettes et selon quels critères. Le travail de réflexion du CFL devra avoir abouti pour cet été.

La réunion a aussi porté sur la répartition de la DGF 2011, dans un contexte d’enveloppe quasi stable. Faute de croissance de la DGF, l’impact des choix sur la répartition de la croissance est plus limité. Compte tenu d’un déploiement interne et d’abondements des crédits, le CFL a tout de même affecté une progression de 6,2% aux dotations de péréquations communales : DSU, DSR et DNP. Pour la DSR, le CFL a choisi d’affecter la moitié de la croissance de la dotation à la 3e part créé par la loi de finances pour 2011, afin de renforcer le caractère péréquateur de cette dotation.

Enfin, le comité a approuvé cinq projets de décrets, dont un décret sur la définition des groupes de locaux professionnels (dans le cadre de la révision des valeurs locatives), un décret sur la mise en place d’une taxe pour la gestion des eaux pluviales urbaines, un décret de mise en place d’un fonds de soutien aux départements, et un décret sur les critères de répartition du fonds de péréquation des droits de mutation pour les départements.

Nous publierons le compte-rendu officiel lorsqu’il sera rendu public, d’ici une quinzaine de jours.

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CFL, DSR et péréquation

Le Comité des Finances Locales (CFL) se réunira comme d’habitude le 1er mardi de février, le mardi 8 février donc. Quatre points à son ordre du jour sont importants.

1- La répartition de la DGF. Suite à la loi de finances pour 2011, ses « pouvoirs » de répartition ont été fortement restreints. En effet, dans un contexte de croissance zéro des dotations, le législateur a choisi de dégager des ressources supplémentaires pour les dotations de péréquation (DSU,DSR,DNP) au détriment de la dotation forfaitaire.

Ainsi, le CFL n’a plus la main sur la dotation forfaitaire : la dotation de base (parts population, superficie) est gelée et la part garantie diminue pour toutes les communes qui ont un potentiel fiscal supérieur à 0,75 fois la moyenne. Pour la majorité de communes, il faut donc s’attendre à une stagnation (au mieux) voire une diminution de leur dotation forfaitaire.

Le CFL n’a plus la main sur la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU). La croissance de celle-ci est affectée aux 250 premières communes classées en fonction de l’indice synthétique. La première moitié des communes bénéficiera d’une progression de sa dotation à l’inflation.

Par contre, le CFL a conservé un pouvoir de répartition pour la dotation de solidarité rurale (DSR). Il pourra en effet librement choisir le niveau de croissance à affecter à la troisième part, qui est un renforcement de la péréquation, à l’image de ce qui existe pour la DSU. Il est donc probable qu’une part importante de la croissance de la DSR lui soit affectée.

Enfin, les dotations par habitants des différentes catégories d’EPCI sont figées, elles aussi.

2- La présentation du groupe de travail sur la future péréquation horizontale entre communes et EPCI. Devant s’appliquer à compter de 2012, la péréaquation horizontale consiste en un prélèvement sur les ressources fiscales des communes et EPCI les mieux dotés vers les communes et les EPCI les moins bien dotés, selon des critères restant à définir. A l’horizon 2015, ce sont 2% des recettes fiscales qui devront être redistribuées via le futur fonds de péréquation.

3- La répartition des amendes de police.

4- Le projet de décret sur les valeurs locatives, en vue de la future réforme de la fiscalité locale.

 

Nous publierons le compte-rendu de la réunion du CFL prochainement. A suivre …

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