#PLF 2022 : Notre analyse des dispositions financières intéressant les collectivités locales

Si le projet de loi de finances pour 2022 n’intègre pas de mesures fortes pour les collectivités contrairement aux années précédentes, les efforts d’augmentation des dotations de péréquation sont poursuivies, avec des variables d’ajustement qui n’impacteront que les régions.

Ce projet de loi de finances confirme par ailleurs l’entrée en application des nouvelles modalités de calcul des potentiels fiscaux et financiers, et efforts fiscaux dès 2022, contrairement aux annonces contraintes qui ont fleuri à l’été.

Notons qu’en principe, les effets de la suppression de la taxe d’habitation et de la réduction de moitié des valeurs locatives seront neutralisés pour l’année 2022, par l’application d’une fraction de correction. En principe, car le mode de calcul précis et les objectifs sont renvoyés à un décret à paraître. Ce ne sera qu’à partir de 2023 que la fraction commencera à être réduite, pour être supprimée en 2028.

Comme toujours, nous sommes heureux de vous faire part de nos analyses, en espérant qu’elles vous éclairent.

Retrouvez dans notre note d’analyse les dispositions détaillées du PLF 2022

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Analyse du projet de loi de finances pour 2022Télécharger
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#PLF2021 : Analyse des dispositions financières concernant les collectivités locales

Comme chaque année, les consultants EXFILO mettent en libre disposition leur note d’analyse du projet de loi de finances pour 2021.

Retrouvez les dispositions commentées :

  • Diminution de moitié des valeurs locatives foncières des établissements industriels et sa compensation
  • Nationalisation de la taxe sur l’électricité
  • Application progressive de l’automatisation du FCTVA
  • Ajustement des potentiels fiscaux et financiers pour 2022 suite à la suppression de la taxe d’habitation
  • La présentation du budget de l’Etat en une section de fonctionnement et d’investissement
Télécharger notre analyse des dispositions du projet de loi de finances pour 2020
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PLF 2021 : L’automatisation du FCTVA

L’automatisation du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) conduit à utiliser la nomenclature comptable comme base d’éligibilité, et non plus la nature des dépenses.

Toutefois, cette automatisation présente un coût de mise en œuvre estimé à 235 millions d’euros selon les années du cycle électoral, avec un surcoût moyen de 113M€ par an.

Aussi, l’application de l’automatisation sera progressive : En 2021, seront concernées les collectivités et EPCI qui reçoivent le FCTVA l’année de la réalisation de la dépenses (EPCI à fiscalité propre, communes nouvelles,…). Un bilan sera tiré suite à cette première étape afin de procéder à des ajustements et d’ « identifier les éventuels surcoûts ».

L’exposé des motifs précise ainsi : « Ce surcoût donnera lieu, à l’édiction d’une mesure de correction, par exemple sur l’assiette du FCTVA. […]. Ainsi, avant la généralisation à l’ensemble des régimes, la neutralité budgétaire de la réforme sera assurée. ».

Il semble donc que le coût de l’automatisation du FCTVA sera payé par les collectivité par la réduction des attributions du FCTVA. Il est ainsi à ce titre intéressant de noter le changement de définition du FCTVA engagé par l’article 57 :

Article L.1615-1 CGCT :

                            Rédaction avant l’article 57 PLF 2021 : « Les ressources du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée des collectivités territoriales comprennent les dotations ouvertes chaque année par la loi et destinées à permettre progressivement le remboursement intégral de la taxe sur la valeur ajoutée acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d’investissement …»

                            Rédaction issue de l’article 57 PLF 2021 : « Les attributions ouvertes chaque année par la loi à partir des ressources du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée des collectivités territoriales visent à compenser la taxe sur la valeur ajoutée acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d’investissement …»

Cette nouvelle rédaction, qui « troque » l’ancien objectif de compensation intégrale, pour une simple compensation, n’est pas anodine.

Enfin, les fonds de concours versés par des collectivités territoriales et EPCI à une autre collectivité ou EPCI pour des dépenses d’investissement sur leur domaine public routier, ne seront plus éligibles au FCTVA à compter des nouvelles dépenses de l’exercice 2021.

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PLF 2021 : La diminution de moitié des taxes foncières des établissements industriels

Dans le cadre des annonces du Gouvernement, l’article 4 du projet de loi de finances pour 2021 met en œuvre la réduction de moitié de la valeur locatives des établissements industriels.

Pour mémoire, la méthode d’évaluation de la valeur locative cadastrale dépend du type de local de référence : local d’habitation ou local commercial : comparaison à un local de référence ; locaux appartenant à un établissement industriel : méthode comptable ; immobilier atypique : barème national (pour les autoroutes, installation de production et distribution de gaz, électricité, eau potable, SNCF, radiotélévision, …).

Les établissements industriels correspondent au sens des dispositions de l’article 1499 du code général des impôts, précisé par les jurisprudences successives :

  • Aux usines et ateliers où s’effectuent à l’aide d’un outillage important la transformation des matières premières, la fabrication ou la répartition des objets (fonderie, chaudronnerie, tôlerie, travail du bois,…)
  • Aux établissements où le rôle de l’outillage et de la force motrice est prépondérant (carrières, marchand de gros utilisant notamment des engins de lavage de grande puissance tels que grues, ponts roulants, installations de stockage de grande capacité,…), selon la doctrine administrative (6C 251- à 7).

Ces établissements industriels peuvent relever :

  • du régime micro BIC (les petites entreprises dont le chiffre d’affaires ne dépasse pas 176 200€ pour  les ventes ou 72 500€ pour la prestation de service) : la valeur locative cadastrale de leurs locaux est évaluée selon la méthode par comparaison (comme pour les locaux commerciaux et locaux d’habitation) ;
  • d’une imposition au réel (tous les autres) : la méthode comptable : la valeur locative cadastrale est fixée par l’application au prix de revient inscrit au bilan, d’un taux d’intérêt.

Pour la méthode comptable, le prix de revient (d’acquisition ou de construction) est :

  • Pour les sols et terrains : pondéré par un taux d’intérêt de 8% (pour les biens acquis après le 01/01/1959,
  • Pour les constructions : Pondéré d’un taux d’intérêt de 12% lui-même abattu de 1/3 pour les biens acquis après le 01/01/1976 (1/4 avant cette date). Le taux d’intérêt est donc de 8% (9% pour les biens acquis avant 1976).

L’article 4 du PLF 2021 vient modifier ces taux d’intérêt qui s’appliquent à la valeur d’acquisition pour former la valeur locative cadastrale : pour les terrains, le nouveau taux passera à 4%, et pour les constructions, le nouveaux taux passera à 6% (avant abattement d’1/3 ou d’1/4).

Ainsi, les valeurs locatives cadastrales des établissements industriels seront réduites de moitié (le taux d’intérêt étant lui-même divisé par deux).

Afin de compenser la perte de ressources pour les collectivités locales (point III de l’article 4 du PLF 2021), l’Etat versera une compensation de perte de recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties et de perte de recette de cotisation foncière des entreprises, équivalent à la perte de bases d’imposition sur ces établissements industriels multipliés par le taux d’imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties ou de cotisation foncière des entreprises, de l’année 2020.

Ainsi,

  • Les bases d’imposition des établissements industriels pour la taxe foncières sur les propriétés bâties et la cotisation foncières des entreprises seront réduites de moitié, conduisant à une diminution de moitié de la cotisation des établissements industriels ;
  • L’Etat versera une compensation égale chaque année à la perte de bases résultat chaque année de la réduction de moitié des taux d’intérêt pour le calcul de la valeur locative cadastrale, au taux d’imposition 2020 : la compensation sera donc évolutive, elle progressera (ou diminuera) comme les bases d’imposition des établissements industriels ;
  • Le taux de compensation de TFPB ou de CFE sera celui de 2020. Pour les communes, le taux de TFPB de 2020 sera majoré du taux départemental de foncier bâti de l’année 2020 ;
  • Le coefficient correcteur de taxe foncière sur les propriétés bâties devrait bien être pris en compte, puisque les services fiscaux devront recalculer la perte de recettes, donc les recettes qui auraient été perçues, avec le coefficient correcteur, mais sans la réduction de moitié des valeurs locatives des établissements industriels
  • Les collectivités locales et EPCI perdent par contre leur pouvoir de taux sur la moitié réduite des bases des établissements industriels, c’est-à-dire la compensation.

Par ailleurs, l’Etat compense la moitié de la cotisation des taxes additionnelles (TSE, GEMAPI) des établissements industriels, et modifie les modes de calculs afin de neutraliser tout effet de report de cotisations sur les autres redevables (de même pour la répartition locale de la CVAE nationale en fonction des valeurs locatives des établissements).

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PLF 2021 : Ajustements temporaires des potentiels financiers, fiscaux, efforts fiscaux suite à la suppression de la taxe d’habitation

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L’article 58 du projet de loi de finances pour 2021 acte et organise, la neutralisation des effets de la suppression de la taxe d’habitation et de la réduction de moitié des valeurs locatives des établissements industriels sur les critères de répartition des dotations de péréquation (potentiel fiscal, potentiel financier, effort fiscal, potentiel fiscal agrégé, effort fiscal agrégé).

Si l’on devait en une seule phrase résumer ces dispositions, nous pourrions citer celle-ci de l’article 58 PLF 2021  : « Les indicateurs financiers [potentiels fiscaux, financiers, effort fiscal, potentiel financier agrégé, effort fiscal agrégé] de chaque commune ou ensemble intercommunal sont, chacun, majoré ou minoré d’une fraction de correction visant à égaliser les variations de ces indicateurs liés : … ».

Les conditions précises de calcul seront déterminées par décret en tenant compte de la différence de produits pris en compte pour le calcul des critères en 2021 et 2022 (recettes 2020 et 2021). Schématiquement, il s’agira de recalculer les critères 2021 sur la base des dispositions de 2022, de constater un écart, et d’intégrer cet écart dans le calcul des critères 2022 pour neutraliser l’impact de la suppression de la TH et de la réduction de moitié des bases des établissements industriels.

A noter que la loi prévoit d’ores et déjà, la suppression progressive de ces ajustements : « En 2023, les indicateurs financiers […] seront chacun majorés ou minorés du produit des fractions de correction […] calculées en 2022 par un coefficient de 90%. En 2024, ce coefficient est égal à 80%, puis il diminue de 20 points par an au cours des quatre exercices suivants. ».

Bref, il ne s’agit pas de la refonte attendue des indicateurs, simplement d’un lissage dans le temps des effets. Une réforme a minima en l’état, et qui laisse entièrement ouverte la question des impacts de la suppression TH et de la réduction de moitié des bases des établissements industriels, sur les critères de répartition des collectivités et donc leurs dotations.

Ces modifications sur les indicateurs financiers n’entreront en vigueur qu’en 2022, ce qui laisse encore l’année 2021 pour procéder à des ajustements ou discussions avec l’Etat.

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Déclinaison opérationnelle du Plan France Relance pour les Collectivités

Le Plan « France Relance » a été présenté par le Premier Ministre le jeudi 3 septembre 2020. Il traduit une volonté d’intervenir rapidement et fortement pour soutenir l’activité économique et l’emploi, tout en se plaçant dans la perspective de la transition écologique.

Le Plan cible à la fois des thématiques et des acteurs à mobiliser, au titre desquels figurent les Collectivités locales. Ainsi, la Dotation de Soutien à l’Investissement Local (D.S.I.L.) est bonifiée d’un milliard d’euros supplémentaires, dès 2020. Cette bonification s’ajoute aux deux milliards de dotation initiale.

Pour la mise en œuvre opérationnelle de cette mesure, une circulaire de Madame la Ministre J. GOURAULT aux Préfets de Départements et de Régions, parue au cœur de l’été (le 30 juillet) et non publiée au Journal Officiel apporte quelques précisions quant aux thématiques et aux projets éligibles.

Sans surprise, la programmation s’inscrira en phase avec les dispositifs de contractualisation entre l’Etat et les Collectivités (Contrats de Plan Etat-Région, Contrats de ruralité, Contrats de Ville… et dispositifs thématiques de type Action Cœur de Ville, Territoires d’Industrie,…).

Toutefois, la Circulaire prévoit qu’à défaut de support contractuel préexistant, « le contrat peut prendre la forme d’une simple Convention signée entre les parties ». Le texte précise également « qu’afin de soutenir un effort d’investissement rapide, aucune limitation en montant n’est fixée. Sont donc éligibles les travaux de faible montant comme les investissements de montants plus importants ».

Les thématiques des projets éligibles sont réparties en trois catégories.

  • D’une part, les projets qui soutiennent la transition écologique. On retrouve ici la rénovation énergétique des bâtiments et le développement de nouvelles solutions de transport, mais aussi la réhabilitation des friches industrielles et les réaménagements d’espaces publics pour lutter contre les îlots de chaleur.
  • D’autre part, les projets ayant trait à la résilience sanitaire, pour renforcer la capacité des territoires à faire face aux crises sanitaires. Sont cités les Maisons Pluridisciplinaires de Santé, mais également les travaux sur les réseaux d’assainissement.
  • Enfin, la troisième catégorie de projets ayant vocation à être soutenus par la D.S.I.L., pour favoriser l’attractivité des territoires ruraux (et soutenir le secteur du bâtiment et des travaux publics), concerne la préservation du patrimoine public historique et culturel, classé et non classé.

La diversité des thématiques s’inscrit en synergie avec la volonté du Ministère d’engager rapidement les crédits disponibles, pour un réel effet de levier des dispositions du Plan France Relance sur la reprise économique.

La Circulaire prévoit que les crédits devront être engagés si possible en 2020 et au plus tard le 31 décembre 2021, tout en sollicitant un point d’étape auprès des Préfets de Département et de Région… dès le 15 octobre 2020.

Nul doute que la pression sera forte sur les services déconcentrés de l’Etat dans les semaines et mois à venir pour un engagement des crédits disponibles. Aux Collectivités de s’organiser, sans attendre, pour remonter les projets qui pourraient être éligibles.

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Mesures de soutien aux collectivités territoriales : Projet de loi de finances rectificative 3

L’inflation prévisionnelle pour 2020 est établie à +0,4% contre +1,1% en 2019. Les prix des produit pétroliers contribuent en grand partie à cette modération des prix. Le Gouvernement précise que les aléas sur cette prévision sont importants, et dépendra grandement de la capacité de rebond.

Enfin, le ratio de dette publique atteindrait 121% du PIB.

Le déficit public ressortirait selon le PLFR3 à -11% du PIB. Le solde structurel serait stable à -2,2% comme en 2019, mais le solde conjoncturel sera négatif à hauteur de -7%, et l’impact des mesures ponctuelles et temporaires constitue le solde.

L’évolution des recettes fiscales de l’Etat témoigne de la forte sensibilité de la taxe sur la valeur ajoutée, future recette des intercommunalités et départements suite à la suppression de la taxe d’habitation, à l’activité économique.

Ainsi, la projection de produit de TVA du PLFR3 ressort à 106,2Mds€ contre 129Mds€ en 2019, soit une diminution de 18% à la date de début juin.

Pour le bloc local (communes et EPCI), le PLFR3 met en place un fonds de compensation des pertes de recettes fiscales et domaniales constatées en 2020 par rapport à la moyenne 2017-2019. Ce fonds s’élèvera à 750M€ dont 500M€ dès le PLFR3.

Lire l’article sur les mesures de soutien pour les communes et EPCI

Ce fonds sera complété par un fonds de soutien à l’investissement local doté d’1Mds€. Ce fonds visera à accompagner l’émergence de projets de territoire, et financera prioritairement des projets contribuant à la résilience sanitaire, à la transition écologique ou à la rénovation du patrimoine public bâti et non bâti.

Pour les départements, une avance sur les DMTO, dotée de 2,7Mds€ dont 2Mds€ pour 2020, est constitué. Elle vise à soutenir les départements dont la situation financière rendrait difficilement absorbable la perte de recettes des DMTO : ces avances devront faire l’objet d’une demande des départements. Ces avances feraient l’objet d’une reprise sur les années 2021-2023 sur les douzièmes de fiscalité.

Un fonds pour soutenir les collectivités d’outre-mer qui ont vu fondre les taxes indirectes, vise à compenser les pertes d’Octroi de mer et de taxe spéciale sur la consommation, est doté de 60M€.

Lire l’article sur les mesures de soutien aux Régions d’Outre-Mer et Départements d’Outre-Mer et de Métropole

Enfin, des dispositions temporaires permettent d’exonérer de taxe de séjour les redevables d’un territoire.

Lire l’article sur les mesures temporaires d’exonération de taxe de séjour
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PLFR3 : Mesures de soutien aux Régions d’Outre-Mer et Départements d’Outre-Mer et de Métropole

Compensation des pertes de recettes fiscales des régions d’outre-mer

Une compensation des pertes d’octroi de mer et de taxe spéciale sur la consommation est prévue pour les conseils régionaux et collectivités territoriales uniques d’outre-mer.

Là encore, ne seront pas compensées les pertes liées à la mise en place d’abattements, exonérations ou dégrèvement décidées par l’organe délibérant.

La perte sera évaluée par la différence entre le produit moyen 2017-2019 de ces deux ressources avec leur montant 2020. Un acompte sera versé dès l’été 2020 au vu d’une évaluation provisoire.

Avances remboursables de DMTO pour les départements

Sont éligible sur demande la ville de Paris, la Métropole de Lyon, la collectivité de Corse, le Département de Mayotte, et les collectivités territoriales unique de Guyane et de Martinique.

Contrairement aux communes et aux EPCI, ainsi qu’aux régions ultramarines, les Départements ne bénéficieront pas d’une dotation mais d’une avance remboursable, dont le montant est défini comme pour les dotations, par la différence (perte) de ressources entre 2020 et la moyenne 2017-2019 pour :

  • Droits de mutation à titre onéreux (DMTO),
  • Taxe de publicité foncière,
  • Taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux et à la taxe de publicité foncière.

Ces avances feront l’objet d’un versement provisoire au 3ème trimestre 2020, en recettes de fonctionnement, établi sur la base de l’estimation des pertes en 2020, puis d’un ajustement en 2021, et d’un remboursement par les départements bénéficiaires en 2021 et 2022.

L’optimisme est de mise puisque le Gouvernement prévoit explicitement que des remboursements anticipés pourront être effectués dès 2020.

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Projet de loi de finances rectificative 3 : Mesures temporaires d’exonération de taxe de séjour

Les communes, EPCI, ville de Paris et Métropole de Lyon, peuvent par délibération prise avant le 31 juillet 2020 (et à partir du 10 juin 2020), exonérer de taxe de séjour et de taxe de séjour forfaitaire, tous les redevables au titre de l’exercice 2020, selon deux cas de figure :

  • Taxe de séjour au réel : exonération de tous les redevables sur tout le territoire pour la période allant du 06 juillet au 31 décembre 2020,
  • Taxe de séjour au forfait : exonération de tous les redevables sur tout le territoire pour la totalité de l’exercice 2020. Les sommes déjà perçues devront alors être restituées aux redevables qui en font la demande.

Plus étonnant, lorsque les communes, EPCI, ville de Paris et Métropole de Lyon prennent cette délibération, l’exonération totale vaudra aussi pour la taxe additionnelle départementale et la taxe additionnelle de la Région Ile-de-France à la taxe de séjour.

Ainsi, d’une part, il n’est pas possible de moduler l’exonération (elle doit concerner la totalité des redevables pour la totalité de la période visée (forfait : tout l’exercice 2020 ; réel : 06/06 – 31/12 de l’année 2020), et la délibération impactera les recettes d’une autre collectivité (le département ou la région Ile-de-France).

En cas d’adoption, les sommes déjà encaissées devront alors être restituées, sur demande du redevable (taxe de séjour, taxe de séjour forfaitaire et taxes additionnelles). Par ailleurs, les redevables de la taxe de séjour seront alors dispensés de la déclaration sur les nuitées pour la période visée.

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Projet de loi de finances rectificative 3 : Garanties de ressources des communes et EPCI

La compensation se calcule en comparant le total des recettes listées ci-dessous pour leur moyenne arithmétique 2017, 2018 et 2019 (somme des 3 années divisée par 3), et les recettes de l’exercice 2020. Si les recettes 2020 sont inférieures à la moyenne calculée, alors il y a compensation.

Pour les communes et les EPCI à fiscalité propre, les recettes prises en compte sont les suivantes :

PLFR3 Ressources garanties communes EPCI - EXFILO
PLFR3 Ressources garanties communes EPCI – EXFILO

Ne sont donc pas inclus dans cette liste les produits des services et des activités proposés par les communes et les EPCI.

La compensation se calcule en comparant le total des recettes listées ci-dessous pour leur moyenne arithmétique 2017, 2018 et 2019 (somme des 3 années divisée par 3), et les recettes de l’exercice 2020. Si les recettes 2020 sont inférieures à la moyenne calculée, alors il y a compensation.

Toutefois, ne sont pas compensées les pertes de recettes ayant pour origine :

  • L’adoption d’une exonération, abattement ou dégrèvement au titre de l’année 2020 mise en œuvre sur délibération de l’organe délibérant,
  • Une baisse de taux d’imposition en 2020 sur délibération de l’organe délibérant.

Cette compensation pourra faire l’objet d’un acompte basé sur l’évaluation des pertes de recettes pour 2020, puis d’un ajustement en 2021 au vu des pertes réelles. En cas de surcompensation en 2020, la différence devra être reversée.

Les syndicats qui gèrent la compétence Transport (hors Ile-de-France Mobilités) sont éligibles à la garantie pour leur produit de Versement Transport. Le montant de la dotation est égal à la différence, si elle est positive, entre le produit moyen de versement mobilité perçu entre 2017 et 2019 et le produit de ce même versement perçu en 2020.

L’application de ces dispositions est soumise à la publication d’un décret devant en préciser les modalités. Deux points sont précisés dans le PLFR3 :

  • Un décret pour définir les conditions de prise en compte d’une perte de recettes des redevances et recettes d’utilisation du domaine sur délibération de la commune,
  • Un décret pour préciser les modalités de prises en compte des modifications de périmètres des EPCI.

En effet, dans le cas des intercommunalités ayant fusionnés et opérés une harmonisation des taux d’imposition, l’enjeu ne sera pas négligeable : pour éviter des variations du taux d’imposition consolidés (commune + EPCI) aux quatre taxes directes locales, les pactes financiers et fiscaux ont prévu :

  • Que les communes faisaient varier leur propre taux inversement à celui de l’EPCI, la variation de produit fiscal étant compensée via les attributions de compensation. Si une commune a diminué ses taux d’imposition de la taxe d’habitation, des taxes foncières et de la CFE (pour cette dernière taxe, en cas de fiscalité additionnelle),
  • Voire que les harmonisations des taux additionnels des EPCI fusionnés étaient effectués « à la hausse », permettant à chaque commune de diminuer ses taux (au lieu de devoir afficher peu de temps avant les élections, une augmentation).

Par ailleurs, quelle prise en compte de la récupération du taux de taxe d’habitation en 2020 pour les collectivités et EPCI qui avaient dû augmenter leur taux depuis 2017 ? Ces questions restent en suspens pour l’instant.

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