Plafonnement du niveau de dette des collectivités locales

Le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour 2018-2022, qui sera adopté avant la fin de l’année 2017, introduit dans le code général des collectivités territoriales, un ratio d’endettement maximum.

L’article 24 du PLPFP définit le ratio d’endettement d’une collectivité ou d’un EPCI comme le rapport entre l’encours de dette au 31 décembre et la capacité d’autofinancement brute du même exercice (ou épargne brute). Ce ratio est calculé sur le budget principal et l’ensemble des budgets annexes. C’est le ratio de la capacité de désendettement qui est ici visé.

La capacité d’autofinancement brute est égale à la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement (voir aussi cet autre article pour le détail).

Pour chaque type de collectivité et chaque catégorie d’EPCI, le plafond national de la capacité de désendettement :

  • Pour les communes de plus de 10 000 habitants, pour les EPCI de plus de 50 000 habitants : entre 11 et 13 années,
  • Pour les Départements et la Métropole de Lyon : entre 9 et 11 années,
  • Pour les Régions, les collectivités de Corse, de Guyane et de Martinique : entre 8 et 10 années,

A compter de l’exercice 2019 (donc en 2020), en cas de dépassement du plafond fixé, l’ordonnateur devra présenter à l’assemble délibérante un rapport spécial sur les perspectives financières, établissant une trajectoire de retour en-dessous des seuils fixés. Cette trajectoire devra préciser la période de retour sous les seuils, et les ratios attendus pour chaque année.

A défaut, ou si le rapport ne comporte pas de mesures de nature à respecter le plafond de capacité de désendettement, le Préfet saisit la Chambre Régionale des Comptes, qui rendra un avis sur la situation financière de la collectivité ou de l’EPCI, et des recommandations permettant de revenir en-dessous des seuils fixés.

Si les objectifs pris dans le cadre du rapport spécial sur les perspectives financières, ou les préconisations de la CRC, ne sont pas atteints sur un des exercices de la trajectoire de retour à l’équilibre, le Préfet saisit la CRC, qui devra proposer une trajectoire de retour en-dessous des seuils de capacité de désendettement, que la collectivité ou l’EPCI devra inscrire au budget primitif de l’exercice suivant. Si des mesures insuffisantes sont prises au budget primitif, le Préfet pourra appliquer l’article L.1612-10 CGCT et suspendre l’exécution du budget.

 

PLF 2018 : les principales dispositions financières concernant les collectivités locales

Retrouvez les principales dispositions financières, fiscales, DGF et FPIC dans le projet de loi de finances pour 2018

 

Télécharger la note d’analyse sur les principales dispositions financières pour les collectivités locales du PLF 2018

 

 

PLF 2018 : vers une limitation du levier fiscal de la taxe d’habitation ?

L’article 3 du projet de loi de finances pour 2018 organise la mise en place du dégrèvement de la taxe d’habitation.

Le montant du dégrèvement sera égal au montant de la cotisation de taxe d’habitation, calculée à partir des taux d’imposition 2017 (ou de l’année en cours si le taux de taxe d’habitation à diminué) et des abattements de l’année 2017 (ou de ceux de l’année en cours si les abattements ont augmenté).

Notons que le taux d’imposition à prendre en compte pour le calcul de la cotisation donnant lieu à dégrèvement est le taux consolidé (y compris taxe spéciales d’équipements et taxe GEMAPI), ce qui évite de gérer les problématiques liées aux transferts de taux entre communes et communautés.

Le 2° de l’article 1414 C CGI précise en outre que « ce taux global est majoré le cas échéant des augmentations de taux postérieures à 2017 pour la part qui résulte strictement des procédures de lissage, d’harmonisation, de convergence prévues en cas de création de communes nouvelles, de fusion d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de rattachement d’une commune à un tel établissement ».

La montée en puissance de ce dégrèvement sera étalée sur 3 ans : pour 2018, seuls 30% de la cotisation ainsi calculée sera dégrevée, pour 2019 ce sera 65%, puis 100% à compter de 2020.

 

Par ailleurs, l’exposé des motifs de l’article précise : « Un mécanisme de limitation des hausses de taux décidées ultérieurement par les collectivités et de prise en charge de leurs conséquences, de manière à garantir un dégrèvement complet, en 2020, pour les foyers concernés, sera discuté dans le cadre de la conférence nationale des territoires. Dans ce cadre sera également mise à l’étude une refonte plus global de la fiscalité locale ».

Vers une limitation du levier fiscal sur la taxe d’habitation ? La prochaine Conférence nationale des territoires sera animée…

PLF2018 : L’introduction d’un niveau maximum de la capacité de désendettement

Lors de la rencontre du vendredi 22 septembre du Ministre de l’Intérieur, Gérard Collomb, et Ministre des comptes publics, Gérard Darmanin, une nouvelle nouvelle règle budgétaire pour les collectivités locales a été présentée. En effet, en complément de la règle actuelle qui oblige les collectivités à obtenir un équilibre section par section (fonctionnement et investissement), en complément de la règle sur le niveau de l’épargne brute (ou capacité d’autofinancement), qui doit être suffisant pour couvrir le remboursement en capital de la dette, le Gouvernement souhaite introduire une nouvelle règle de plafonnement du délai de désendettement (ou capacité de désendettement).

Pour mémoire, ce ratio traduit en nombre d’années la capacité d’une collectivité locale à rembourser l’intégralité de sa dette, si elle y consacrait tout son autofinancement (et arrêtait donc d’investir). Vous pourrez à ce sujet relire notre article de définition de la capacité de désendettement.

La capacité de désendettement maximal serait fixée à 12 années. En cas de non respect, le Préfet et les chambres régionales des comptes (CRC) émettront des préconisations de retour à l’équilibre, par la maîtrise des dépenses de fonctionnement.

Toutefois, le rétablissement de l’équilibre ne se fait pas pour l’instant uniquement par la « maîtrise » des dépenses de fonctionnement. On le voit avec les règles actuelles d’équilibre, si une collectivité a un compte administratif une année donnée qui ne respecte pas les règles d’équilibre fixées, alors la collectivité doit au budget suivant rétablir l’équilibre, et à défaut le Préfet prend la main pour appliquer les mesures qui s’impose. Dans un temps court, le Préfet a peu de choix : suppression de fonds de concours et de subventions, augmentation des impositions sont les deux principaux leviers sur lesquels il peut agir pour rétablir l’équilibre.

 

PLF 2018 : La dotation de compensation de la réforme de la TP va diminuer de 9,2% !

La dotation de solidarité urbaine et dotation de solidarité rurale progresseront en 2018 au moins de 90 millions d’euros par rapport aux montants 2017. L’augmentation sera financée pour moitié par les variables d’ajustements.

Pour mémoire, les variables d’ajustement sont composées des compensations fiscales et de la dotation de compensation (ex compensation pour la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle) et diminuent d’année en année pour financer les augmentations de DGF.

L’article 16 du projet de loi de finances pour 2018 organise une recomposition du périmètre des variables d’ajustements : à compter de 2018, celles-ci seront composées des 3 dotations suivantes :

  • DUCSTP, dotation unique de compensation de la TP qui regroupe les ex compensations salaires de 1982 et compensation abattement 16%. Cette compensation est perçue par les communes, même si celles-ci sont en fiscalité professionnelle unique,
  • DTCE, dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale, perçue par les départements et les régions,
  • DCRTP, dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, perçue par les collectivités et EPCI qui ont été perdants à la suppression de la taxe professionnelle, c’est à dire les territoires où les nouvelles ressources (dont principalement la part départementale de taxe d’habitation) a représenté moins que l’ex taxe professionnelle.

Ces trois dotations diminueraient d’au moins 9,2% en 2018. Les autres compensations fiscales qui figuraient dans les variables d’ajustements sont sorties de son périmètre et ne diminuerait plus en 2018.

La révision de la taxe d’habitation

Le président élu, M. Macron, a mis en place une mesure visant à exonérer 80% des contributeurs de la taxe d’habitation. Cette mesure vise à exonérer les foyers déclarant un revenu fiscal de référence par part inférieur à 20 000€. Si au sein du ménage, un membre perçoit un revenu fiscal de référence à hauteur de  30 000€ et son conjoint un revenu fiscal à hauteur de 15 000€, il faudra faire la moyenne de ces deux revenus. Cette mesure devrait toucher entre 18 et 19 millions de ménages.

Le coût estimé de cette mesure

Le coût estimé de cette mesure est de 10 milliards d’euros. Le Président Macron a promis de compenser ce manque à gagner aux collectivités territoriales. Le Président Macron a assuré que l’Etat financerait à 100% cette mesure, à travers 60 milliards d’économies étant prévues sur une restriction des dépenses publiques pour une durée de 5 ans. Il est à noter que le Président a affirmé que les collectivités locales pourront tout de même augmenter leurs taux de taxe d’habitation.

La mise en place de cette mesure

Cette mesure ne devrait tout de même pas se mettre en place de suite. Elle devrait démarrer en 2018 et s’échelonner sur 3 ans, pour une mise en place totale en 2020. Ainsi, à partir de 2018 la taxe d’habitation sera allégée en trois paliers jusqu’à ce qu’il y ait un dégrèvement total en 2020.

Les personnes exonérées : illustrations

 

Source : DGFip, Direction Générale des Collectivités Locales, Observatoire des finances locales

 

 

Taxe d’habitation : les collectivités locales vont-elles devoir se payer l’exonération de 80% des contribuables ?

Parmi les mesures phares du programme du Président Macron figure en tête d’affiche la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables. Cette mesure interpelle fortement les collectivités locales dans la mesure où l’expérience a toujours montré que lorsque l’Etat réduit ou supprime une imposition locale (part salaires de la taxe professionnelle en 1999, mise en place d’exonérations fiscales), si la compensation de l’Etat vers les collectivités locales s’est bien faite à l’euro près au moment de la suppression et les quelques années suivantes, les compensations ont ensuite débuté une dégressivité. C’est ainsi que les compensations versées par l’Etat aux collectivités sont réduites d’année en année, entraînant une perte que doivent financer les collectivités.

La « suppression » de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables serait différente dans l’approche, dans la mesure où il ne s’agirait pas d’une exonération mais d’un dégrèvement. Ainsi, concrètement, c’est l’Etat qui prendrait à sa charge les cotisations des 80% de contribuables bénéficiant du dégrèvement. Pour les collectivités, en apparence, ce serait un jeu à somme nulle … en apparence seulement !

Ainsi, le programme d’En Marche indique :

1- Une probable perte du pouvoir de taux des collectivités locales sur 80% des contribuables de taxe d’habitation

  • « D’ici 2020, 4 Français sur 5 ne paieront plus la taxe d’habitation sur leur résidence principale. À partir de 2018, la taxe sera allégée en trois paliers jusqu’à un dégrèvement total en 2020 pour les foyers concernés.« 
  • « L’autonomie fiscale et les ressources des collectivités seront entièrement préservées : l’Etat paiera la taxe d’habitation à la place des ménages et à l’euro près. Ce dégrèvement se fera sur la base des taux 2016. Les bases seront actualisées en fonction notamment de l’évolution de la population.« 

source : Programme En Marche, Partie Fiscalité et prélèvements obligatoires (lien)

Il s’agirait donc de l’extension du mécanisme actuel de dégrèvement de la taxe d’habitation, qui concerne actuellement quelques 40% des contribuables. Un point cependant interpelle : « 4 Français sur 5 ne paieront plus la taxe d’habitation sur leur résidence principale« . Or dans le système actuel, les collectivités locales ont encore un pouvoir de taux sur la taxe d’habitation, c’est à dire qu’elles peuvent librement choisir d’augmenter (1), le taux de la taxe d’habitation, l’Etat acquittant la cotisation à hauteur d’un taux d’imposition figé, et le contribuable dégrevé acquittant lui la part de cotisation liée à l’augmentation du taux d’imposition(2). Donc dans le système actuel de dégrèvement, les contribuables peuvent encore continuer à payer des cotisations.

Le programme d’En Marche annonce à la fois une absence de toute cotisation de taxe d’habitation pour 4 français sur 5, et le fait que l’Etat compensera le dégrèvement à hauteur du taux d’imposition 2016. Cela semble impliquer que les collectivités locales vont perdre leur pouvoir de taux sur les contribuables dégrevés ! Ce risque semble d’autant plus probable qu’il serait difficile de faire autrement, puisque ce serait sinon fournir aux collectivités un moyen simple d’augmenter leurs ressources fiscales sans faire payer les contribuables.

 

2- Une mesure payée par les collectivités locales elles-mêmes ?

Le programme du candidat indique aussi :

  • Partie Fiscalité et prélèvement obligatoires : « 10 milliards d’euros seront consacrés à cette réforme. C’est intégré dans notre cadrage budgétaire : nous y consacrerons une partie des économies. Aucune hausse d’impôt n’interviendra en compensation.« 
  • Partie Finances publiques, à propos de l’effort d’économies à porter : « En contrepartie, les collectivités devront faire leur part : elles seront amenées à maîtriser leurs dépenses, pour une économie annuelle de 2 milliards par an ; cette trajectoire sera fixée dès le début de la législature.« 

source : Programme En Marche, Partie Finances publiques (lien)

Ainsi, la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables coûterait à l’Etat près de 10 milliards d’euros, avec une mise en place étalée sur 3 ans (soit 3,33Mds€/an), et l’effort d’économies demandé par l’Etat aux collectivités locales serait lui de 10 milliards d’euros étalé sur 5 ans (soit 2Mds€/an).

La suppression de la taxe d’habitation coûterait 10 milliards d’euros, et l’effort d’économies demandé aux collectivités serait de 10 milliards d’euros. De là à conclure que les collectivités locales devront se payer elles-mêmes la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables, il n’y a qu’un pas. Le projet de loi de finances pour 2018 nous apportera les réponses.

 

(1) En cas de baisse du taux, la cotisation diminue et le contribuable n’a pas de risque à voir augmenter sa cotisation.

(2) Pour les contribuables dégrevés sous conditions de ressources. Les contribuables dégrevés de plus de 65 ans et les bénéficiaires du RSA sont dégrevés à 100% (article 1414 A, code général des impôts).

Gestion intercommunale des services « Eau » et « Assainissement »

Le destin de la proposition de loi sénatoriale du 23 février 2017 relative aux compétences « eau et assainissement » était connu dès sa première lecture : la fin de la session parlementaire, jusqu’au renouvellement du mois de juin, entraine sa caducité.

De fait, l’obligation de transférer aux intercommunalités les compétences « Eau » et « Assainissement » à l’horizon 2020, conformément à l’article 68 de la loi NOTRe, demeure.

La proposition de loi remet cependant en exergue certains effets induits de la loi NOTRe. Il en va ainsi de l’obligation de gérer les services de l’eau et de l’assainissement comme des Services publics industriels et commerciaux (S.P.I.C.), ce qui implique des budgets spécifiques, équilibrés en dépenses et en recettes (Articles 2224-1 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales, C.G.C.T.).

Or, à ce jour, dans de nombreuses communes rurales, les dépenses des services de l’eau et de l’assainissement sont largement financées par les ressources du budget général, qu’il s’agisse de la fiscalité locale ou des dotations. Les redevances d’eau et d’assainissement ne couvrent pas la totalité des dépenses correspondantes.

Ces communes ou petites intercommunalités bénéficient de l’exception aux dispositions des articles du C.G.C.T. en faveur des communes de moins de 3 000 habitants ou pour les intercommunalités dont aucune commune membre n’a plus de 3 000 habitants.

A compter du 1er janvier 2017, du fait des très nombreuses fusions et extensions de périmètres des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale intervenues, très peu d’intercommunalités pourront désormais bénéficier de ces mesures d’exception.

Ces intercommunalités devront ainsi :

  • Créer les deux budgets annexes distincts « Eau » et « Assainissement » qui permettront de retracer les dépenses et recettes relatives à la gestion de l’eau et de l’assainissement,
  • Définir un règlement de service et des redevances selon les dispositions des articles 2224-12 à 2224-12-5 du C.G.C.T. qui permettront d’aboutir à un équilibre de ces budgets annexes.
  • Prévoir une harmonisation tarifaire sur le territoire. Il est rappelé d’une part qu’aucune échéance stricte n’est fixée par la loi pour l’aboutissement de cette harmonisation, et, d’autre part, que la jurisprudence (CE 10 mai 1974, Denoyez et Chorques) autorise des différentiations tarIfaires dès lors qu’elles reposent sur une nécessité d’intérêt général en rapport avec l’objet ou les conditions d’exploitation du service.

Pour les intercommunalités, réussir le transfert pourrait dès lors nécessiter la définition d’un projet de service incluant un plan pluriannuel d’investissement territoralisé, pour établir des redevances en lien avec le service rendu auprès de chacun des usagers.

L’attribution de compensation en investissement

Rappel de la méthodologie d’évaluation des transferts de charges

La méthodologie d’évaluation des transferts de charges est issue de l’article 1609 nonies C du code général des impôts. En outre, il prévoit qu’un EPCI en fiscalité professionnelle unique verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Son montant correspond à la différence entre la fiscalité économique transférée à l’EPCI et les charges transférées par la commune.

Ces charges sont évaluées par la commission locale chargée d’évaluer les transferts de charges (CLECT) qui se réunie lors de chaque transfert de charges. Elles comprennent :

  • des dépenses de fonctionnement non liées à un équipement. Elles sont évaluées selon leur coût réel dans les budgets communaux de l’exercice précédant le transfert de compétence ou selon leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant le transfert.
  • des dépenses d’investissement liées aux équipements. Il s’agit de retenir un coût d’investissement moyen annualisé qui sera transféré à l’EPCI. Ce coût intègre « le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien».

Le coût des dépenses de fonctionnement et d’investissement transférées est réduit des ressources qui sont afférentes à ces charges. Ce coût est ensuite ramené sur une seule année afin de retenir un coût net annuel.

 

La difficulté identifiée  

L’attribution de compensation représente une recette de fonctionnement pour la commune qui la perçoit. L’ancien mécanisme permettait à un EPCI en FPU de refacturer des charges transférées sur la section de fonctionnement des communes, et ce, même s’il s’agissait d’une dépense d’investissement.

Ainsi, lorsqu’une commune transférait une charge d’investissement comme le coût de renouvellement d’un équipement, cela impactait ses recettes de fonctionnement qui diminuaient, ce qui par conséquent, altérait sa capacité d’autofinancement.

Comme il a été souligné lors des travaux parlementaires[1]« les conséquences financières globales sont neutres, mais l’équilibre des sections est déformé ». En effet, le solde de la section d’investissement s’améliore au détriment de celui de la section de fonctionnement caractérisé par l’épargne brute.

L’exemple de la ville de Bordeaux illustre parfaitement cette problématique. Car avec les nombreux transferts de compétences réalisés en 2016, la ville a vu son épargne réelle minoré de 7,6 M€.  Elle a certes réduit ses dépenses, mais 80 % correspondaient à du fonctionnement et 20 % à de l’investissement. Autrement dit, la commune a dû supporter dans sa section de fonctionnement une charge supplémentaire de 20 %.

Face à la désuétude du dispositif, la loi de finances rectificative pour 2016 a apporté une mesure complémentaire pour résoudre ce problème.

 

L’article 81 de la loi de finances rectificative pour 2016 

L’article 81 de la loi de finance rectificative pour 2016 a modifié le V de l’article 1609 nonies C du Code Général des Impôts (CGI).

Dans sa nouvelle rédaction, « le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges.

Ces délibérations peuvent prévoir d’imputer une partie du montant de l’attribution de compensation en section d’investissement en tenant compte du coût des dépenses d’investissement liées au renouvellement des équipements transférés, calculé par la commission locale d’évaluation des transferts de charges conformément au cinquième alinéa du IV. »

Avec cette modification, les communes et intercommunalités à fiscalité professionnelle unique peuvent désormais affecter en section d’investissement une partie du montant des attributions de compensation. Ce choix peut être fait selon les mêmes conditions que la révision libre du montant de l’AC, c’est-à-dire par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des 2/3, et des conseils municipaux des communes membres intéressés.

Par ailleurs, l’article précise que la part de l’AC pouvant être affectée à la section d’investissement doit tenir compte uniquement du coût de renouvellement des équipements transférées évalué par la commission. Il est donc exclu les dépenses d’entretien et frais financiers liés à l’équipement.

L’imputation comptable n’existe cependant pas encore.

 

[1] Rapport n° 214 (2016-2017) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 décembre 2016, article 26 quinquies.

[Loi de finances pour 2017] Le retour de la DGF bonifiée pour les CC à FPU

La subrogation de l’article 150, lève les incertitudes qui pesaient sur les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique éligibles à la DGF bonifiée.

Celui-ci supprimait, à compter du 1er janvier 2017, l’article L. 5214-23-1 du CGCT, qui aménageait le statut des communautés de communes à DGF bonifiée et définissait les conditions d’éligibilité des communautés de communes à la DGF bonifiée.

Jusqu’au 31 décembre 2016, il convenait pour un EPCI de justifier l’exercice d’au moins 4 parmi 8 groupes de compétences énumérées dans ce même article pour bénéficier de la DGF bonifiée. Par un amendement[1], l’Assemblée nationale porte ce nombre à 6 parmi 11 en 2017 (initialement 6 parmi 12)[2], puis 9 parmi 12 à compter du 1er janvier 2018 avec l’ajout d’une compétence « Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » dans les conditions prévues à l’article L. 211‑7 du code de l’environnement.

[1] Amendement n° II-735

[2] Article 65 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)