Promulguée le 29 décembre 2015, la loi n°2015-1785 de finances pour 2015 instaurent des nouvelles mesures concernant les collectivités territoriales applicables dès 2016.

Panorama des chiffres à retenir de la loi de finances pour 2016 :

  • Une minoration de la dotation globale de fonctionnement de 3,67 Md€ pour 2016 répartie entre les différents échelons de collectivités territoriales (1,450 Md€ pour les communes, 621 M€ pour les EPCI, 1,148 Md€ pour les départements, 451 M€ pour les régions),
  • Une réforme de la DGF reportée en 2017,
  • Une diminution des allocations compensatrices de fiscalité directe locale de 18%,
  • Un relèvement du montant du fonds de compensation pour la TVA de 1,44%,
  • Une revalorisation des bases d’imposition de 1% en 2016 (contre 0,9% en 2015),
  • Une augmentation du montant du FPIC à 1 Md€ en 2016 et 1,15 Md€ en 2017 (2% des recettes fiscales des collectivités),
  • La création d’une dotation de soutien à l’investissement public local de 800 M€,
  • Une hausse du fonds de soutien « emprunts toxiques » de 100 M€ à 200 M€,
  • La création d’un fonds national des aides à la pierre de 270 M€.

 

Trouvez dans la note jointe le projet de loi de finances pour 2016, pour les dispositions financières concernant les collectivités locales, à jour des amendements adoptés au 18 novembre 2015

Au cours des discussions parlementaires en commission des finances qui se sont tenues le mercredi 4 novembre dernier, plusieurs amendements importants ont été adoptées et apportent des modifications au PLF 2016.

1/ Communes nouvelles

Des débats ont émergé en faveur du prolongement de la date d’échéance pour bénéficier du pacte financier prévu par la loi du 16 mars 2015 en cas de création de communes nouvelles.

Les communes nouvelles créées avant le 1er janvier 2016 peuvent bénéficier du maintien de la dotation forfaitaire sur trois ans. Cette dernière correspondrait alors à la somme des dotations perçues par chacune des anciennes communes l’année précédant la création de la commune nouvelle. De plus, les communes nouvelles dont la population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants bénéficieront également d’une majoration de 5% de leur dotation forfaitaire sur les trois premières années qui suivent leur création, et lorsque la commune nouvelle englobe l’ensemble des communes d’un ou plusieurs EPCI, elles bénéficieront des dotations de ce dernier.

Les parlementaires ont ainsi décidé de laisser un délai supplémentaire aux communes pour se prononcer en rallongeant le délai jusqu’au 31 mars 2016 pour délibérer sur la création de communes nouvelles. En revanche, pour les délibérations prises après le 1er janvier 2016, il a été tranché que les communes nouvelles ne bénéficieraient plus du bonus de 5% prévu par la loi du 16 mars 2015.

En encart – > Une proposition de loi du 23 octobre 2015 modifiant certaines dispositions relatives aux communes nouvelles et aux intercommunalités va plus loin en proposant d’allonger le délai pour leur création jusqu’au 1er janvier 2017.

2/ FPIC :

Suite aux récentes décisions de report à 2017 de la réforme de la DGF, les élus de la commission des finances ont également envisagé de réviser le montant du FPIC en 2016.

La loi de finances pour 2012 qui avait institué le FPIC prévoyait une montée en puissance de l’enveloppe du FPIC jusqu’en 2016 à 2% des ressources fiscales des communes et intercommunalités, soit 1,150 milliard d’euros. Le gouvernement avait fait le choix de revoir à la baisse au sein du PLF2016 ce montant en fixant l’enveloppe du FPIC pour 2016 à 1 milliard d’euros afin de limiter les prélèvements sur les communes favorisées.

La commission des finances a par ailleurs adopté un amendement consistant à priver du reversement du FPIC les communes qui y seraient éligibles, mais qui ne respecteraient pas leurs obligations de constructions en matière de logements sociaux.

L’article 11 du projet de loi de finances pour 2016 prévoit qu’à compter du 1er janvier 2016, les dépenses d’entretien des bâtiments publics des collectivités territoriales seront éligibles au FCTVA.  Le projet de loi ne précise pas encore le taux applicable à compter de 2016, mais une estimation du FCTVA à 5,98 Md€ (+17M€ par rapport à 2015). En 2015, le taux de FCTVA avait fait l’objet d’un relèvement à 16,404% pour les dépenses d’investissement éligibles réalisées à compter du 1er janvier 2015 (contre 15,761% en 2014). Un amendement permettra de connaitre le nouveau taux applicable pour 2016. Cette mesure représente un impact budgétaire pour l’Etat de 12M€ en 2016, 109M€ en 2017 et 143M€ en 2018.

Suite au passage en commission des finances de l’Assemblée nationale le 7 octobre dernier, un amendement a été adopté afin d’élargir les dépenses éligibles au FCTVA aux dépenses d’entretien de la voirie des collectivités territoriales et leurs groupements.

Article 58 du projet de loi de finances pour 2016 : Actuellement, les communes pouvaient, en plus de percevoir la dotation forfaitaire, être éligibles à des dotations de péréquation : la dotation de solidarité rurale (DSR) , la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou la dotation nationale de péréquation (DNP).

Dans le cadre de la réforme de la DGF du bloc communal, le projet de loi de finances prévoit une nouvelle architecture de ces dotations de péréquation, en supprimant notamment la dotation nationale de péréquation et répartissant son montant entre les deux autres dotations (DSR et DSU). Les montants mis en répartition de la DSU et de la DSR des communes augmentent respectivement de 520 697 910 € et 570 361 507 € par rapport aux montants répartis en 2015 (hausse financée en partie par la suppression de la DNP).

Les composantes de la DSR et de la DSU, ainsi que les  conditions d’éligibilité ont également fait l’objet d’une refonte par le gouvernement :

Dot péréquation communes

Les objectifs recherchés de la réforme des dotations de péréquation sont de trois ordres, selon un support de présentation sur le PLF 2016 de la DGCL (284042046-Delamarche-DGCL-PLF2016) :

  1. Recentrer les dotations de péréquation en resserrant le nombre de communes éligibles
  2. Lisser les effets de seuil en supprimant les fractions cibles de la DSR et de la DSU
  3. Simplifier en supprimant la dotation nationale de péréquation tout en réallouant les montants de la DNP à la DSU et à la DSR (les montants de péréquation progressent dans des proportions identiques aux évolutions constatées en 2015 (+297M€).

L’article 61 du projet de loi de finances pour 2016 fixe le montant du FPIC à 1Md€, soit une progression de +220M€ par rapport à 2015. Dans le cadre de la réforme de la DGF, la part de compensation de la suppression de la base salaire de la taxe professionnelle dite « Part CPS » de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation de compensation des EPCI n’est plus identifiée. Or, cette part est prise en compte dans le calcul du prélèvement ou du reversement au FPIC. Le projet de loi de finances prévoit ainsi que le calcul du potentiel financier agrégé tienne toujours compte de cette part CPS, tout en l’indexant sur l’évolution annuelle de la dotation forfaitaire des communes ou la DGF de l’EPCI.

Les communes pauvres qui contribuent au FPIC seront exonérées de contribution au FPIC si elles sont classées parmi les 250 premières communes de plus de 10 000 habitants éligibles à la DSU ou si elles sont classées parmi les 2 500 premières communes de moins de 10 000 habitants éligibles à la fraction péréquation de la DSR.

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une stabilisation du FSRIF pour 2016.

L’article 58 du projet de loi de finances pour 2016 présenté par le Gouvernement mercredi 30 septembre organise la réforme en profondeur de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Deux scenarii étaient proposés par la député Pirès-Beaunes dans son rappport sur la réforme de la DGF (lire ici). Le premier organisait la DGF autour de nouvelles dotations, le second proposait la mise en place d’une DGF territoriale, c’est à dire versée aux groupements de communes, à charge pour eux de les répartir entre la communauté et ses communes membres. C’est finalement un mix des deux scenarii qui a été choisi par le Gouvernement.

Ainsi, la dotation globale de fonctionnement des communes est recomposée à compter du 1er janvier 2016. Auparavant composée de 4 dotations, une dotation forfaitaire (part population, superficie, compensations, …) et 3 dotations de péréquation (dotation nationale de péréquation, dotation de solidarité urbaine et dotation de solidarité rurale), la nouvelle DGF des communes n’en comprend plus que 3. C’est la dotation nationale de péréquation (DNP) qui en fait les frais et est ainsi supprimée. Ses crédits sont répartis entre la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

La dotation forfaitaire des communes sera composée de 4 parts, et calculée en 3 étapes :

Première étape : le calcul de la dotation forfaitaire « initiale »

  • une dotation de base, calculée sur la base d’un montant unitaire par habitant (75,72€) identique pour tous quelque soit la taille de la commune,
  • une dotation Charges de Ruralité, pour les communes dont la densité de population est inférieure à 75% de la densité moyenne nationale des communes. Cette dotation sera calculée sur la base d’un montant unitaire par habitant de 20€, et multipliée par le rapport de la densité moyenne nationale et de la densité de la commune. Pour les communes éligibles et situées dans un parc national ou un parc naturel marin, la densité de population de la commune est divisée par 5, ce qui permet de sensiblement bonifier sa dotation. Cette dotation ne peut excéder 4 fois le montant dont bénéficiaient les communes au titre de la dotation de base
  • une dotation Charges de Centralités, qui au contraire de la dotation Charges de ruralité, est calculée au niveau de l’EPCI et partagée entre l’EPCI et ses communes membres. Cette dotation est calculée au niveau de l’intercommunalité sur la base d’une valeur de 15€ à 45€ par habitant. La part revenant à l’EPCI correspond à son coefficient d’intégration fiscale (CIF), dans la limite de 0,4. La part revenant aux communes membres est répartie entre elles au prorata de leur population dans le total de la population de l’ EPCI. A noter que les communautés en fiscalité additionnelle ne sont pas bénéficiaires de cette dotation, réservée aux communes en fiscalité professionnelle unique. Enfin, bien que cette dotation Charges de centralité soit expliqué comme la volonté de compenser les charges de centralité assumé par les villes centres, l’ensemble des communes de l’EPCI est éligible à cette dotation, quelque soit sa population.
  • une dotation de garantie, afin qu’aucune commune ne reçoive moins de 95% et plus de 105% de sa DGF par habitant 2015.

 

Deuxième étape : la minoration de la DGF pour les communes les moins défavorisées. Les communes dont le potentiel fiscal est inférieur à 75% de la moyenne des communes bénéficient de l’intégralité de ces 4 dotations. Pour les autres communes, une minoration est appliquée en fonction de l’ « excédent de potentiel fiscal par habitant » de la commune par rapport aux 75% de la moyenne, afin de recentrer les crédits vers les communes les plus défavorisées.

Troisième et dernière étape : la minoration pour l’effort de redressement des comptes de la Nation. Le montant obtenu est minoré au titre de la participation à l’effort de redressement des comptes de la Nation, selon le schéma déjà connu en 2015, d’un pourcentage des recettes de fonctionnements (du seul budget principal, hors exceptionnels, minoré des atténuations de charges et minoré des remboursements de frais des agents mutualisé avec l’intercommunalité).

La dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale sont reconstruites. Nous détaillerons les impacts dans de prochains articles.

Pour la DGF des communautés, un principe fort est acté : celui d’un montant identique de dotations à l’habitant quelque soit la catégorie juridique de l’EPCI. Ainsi finit les montants moyens par habitant spécifiques aux communautés de communes à fiscalité additionnelle, communauté de communes à fiscalité professionnelle unique, communauté d’agglomération, communauté urbaine. Ces 4 catégories d’EPCI auront les mêmes mécanismes de dotations.

La dotation d’intercommunalité (sur laquelle jouaient les critères population, coefficient d’intégration fiscale et potentiel fiscal) et la dotation de compensation (ex-compensation part salaires) seront fusionnées en une dotation globale de fonctionnement des communautés.

Cette DGF des communautés sera calculée en 2 étapes :

Première étape : calcul de la dotation « initiale »

  • une dotation péréquatrice, fonction de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d’intégration fiscale (actuelle part péréquation), pour les communautés dont le potentiel fiscal est inférieur à 1,5 fois la moyenne de leur catégorie,
  • une dotation d’intégration, fonction de la population et du coefficient d’intégration fiscale (actuelle dotation de base des communautés),
  • une dotation de centralité, qui correspond pour les communautés à fiscalité professionnelle unique à la part revenant à l’EPCI au titre de la dotation Charges de centralité des communes,
  • une dotation de garantie, afin qu’aucune communauté ne reçoive moins de 95% et plus de 105% de sa DGF par habitant 2015. Ensuite, les EPCI dont le potentiel fiscal est inférieur à la moitié du potentiel fiscal moyen par habitant de leur catégorie, ainsi que ceux dont le CIF est supérieur à 0,5 sont assurés de bénéficier d’une dotation à l’habitant au moins égale à celle de l’année précédente.

En outre, les communautés qui ne bénéficiaient pas de dotation d’intercommunalité en 2015 voit leur attribution 2016 réduite de moitié.

Deuxième étape : la minoration au titre de l’effort de redressement des comptes de la Nation. A noter que pour les communautés, le projet de loi de finances pour 2016 stipule : « La minoration ne peut pas excéder 50 % du montant de la
dotation globale de fonctionnement calculé en application du II [DGF après mécanismes de garantie].« . C’est donc à un plafonnement de la minoration pour les EPCI que nous assistons.

 

Avant la présentation du projet de loi de finances pour 2016, il est intéressant de faire un retour sur le débat d’orientation budgétaire 2016 (DOB) de juillet 2015. A cette occasion, le Gouvernement a présenté ses objectifs pour les prochaines années, et a notamment fait un premier bilan des objectifs d’évolution de la dépense locale de 2014, et une projection sur 2016 et les années suivantes.

La loi de programmation des finances publiques 2014-2019 a mis en place un objectif d’évolution de la dépense locale, décomposé en un objectif d’évolution global (fonctionnement et investissement) et un objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement. L’objectif d’évolution des investissements, découlant des deux premiers, n’était pas présenté. Pour l’année 2014, les objectifs d’évolution des dépenses globales des collectivités locales étaient fixés à +1,2%, accompagné d’un objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement de +2,4%. Si l’ensemble des dépenses doit progresser de +1,2%, et que l’objectif de progression des dépenses de fonctionnement est plus rapide, +2,8%, c’est que l’objectif d’évolution fixé aux dépenses d’investissements des collectivités locales est celui d’une réduction de leurs investissements. Les encouragements nationaux envers la relance de l’activité économique par l’investissements des collectivités locales sont-ils compatibles avec un objectif de réduction des dépenses d’investissements ?

L’objectif 2014 a en tous cas été respecté puisque le rapport du DOB 2016 fait état d’une évolution réelle des dépenses 2014 de -0,4% et d’une évolution des dépenses de fonctionnement de +2,4%. Les investissements se sont fortement réduits en 2014, ce qui fait partie du cycle électoral habituel des collectivités.

Le Gouvernement précise dans le rapport du DOB2016 que, compte tenu d’une inflation moins forte qu’anticipé, et du ralentissement anticipé des investissements des collectivités (réduction des ressources par la réduction de la dotation globale de fonctionnement), l’objectif d’évolution de la dépense locale sera révisé pour 2016, et plus important, décliné par catégorie de collectivités locales : bloc local (communes et intercommunalités), départements, régions.

Ces objectifs, pour l’heure simplement incitatifs, doivent permettre de « faciliter le dialogue entre l’Etat et les collectivités locales », et d’ « améliorer le pilotage des dépenses locales ».

En plus de la dotation globale de fonctionnement, l’Etat verse aux collectivités territoriales et à leurs groupements, différentes compensations en contrepartie des pertes de recettes résultant des exonérations et des allègements de fiscalité locale accordés par le législateur. Autrement dit, l’Etat prend en principe à sa charge la diminution des recettes fiscales subie par les collectivités territoriales lorsqu’elle est à l’origine d’une mesure législative.

[citation alignement= »left »]une réduction de -33,93% des compensations fiscales servant de variables d’ajustement[/citation]

Il existe plusieurs sortes de compensations fiscales :

–  La dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) :

Cette dotation regroupe les anciennes dotations de compensation de taxe professionnelle perçues jusqu’en 2010 par les collectivités (plafonnement du taux communal de l’ex-TP de 1983, diminution de la fraction salaires, abattement des bases de l’ex-TP, réduction des bases pour création d’établissement (RCE), réduction de la fraction recettes). C’est une dotation historiquement figée à laquelle s’applique un coefficient de minoration dans l’objectif de financer l’évolution de la DGF.

–  Les compensations fiscales de foncier bâti, foncier non bâti et de CFE en tant que variables d’ajustement  :

Comme pour la DUCSTP, les compensations fiscales de foncier bâti, foncier non bâti et de cotisation foncière des entreprises intègrent dans leur calcul la prise en compte d’un coefficient de minoration. Les compensations concernées sont les suivantes :

–  Les compensations d’exonération fiscale qui ne jouent pas de rôle d’ajustement :

En revanche, d’autres compensations fiscales ne tiennent pas compte de ce coefficient de minoration. Sont concernées les compensations de taxe d’habitation et les compensations fiscales des DOM et de Corse :

 

En résumé, seules les compensations fiscales ayant un rôle de variables d’ajustement se voient appliquer un coefficient de minoration sur la compensation correspondante N-1. En 2015, le législateur a fixé ce coefficient à 0,660671, soit une réduction de -33,93% des compensations jouant le rôle de variables d’ajustement en 2014 pour financer l’évolution de la DGF (hausse de la population principalement).

Compte tenu du besoin de ponction sur les compensations (hausse de la population), les compensations servant de variables d’ajustement seront certainement en réduction dans les années à venir. Toutefois, les collectivités conserveront en 2015 l’évolution de leur compensation d’exonération de taxe d’habitation, ce qui pourrait permettre de limiter leur perte de compensations fiscales.

La réforme de la DGF en 2015 modifiera peut être cette perspective.

 

 

En sus de l’effort de redressement des finances publiques auquel devront contribuer les collectivités territoriales avec la baisse de la dotation globale de fonctionnement de -3,67 milliards d’euros par an entre 2015 et 2017, la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques fixe des objectifs d’évolution de la dépense publique locale pour les années 2014 à 2019.

Le législateur définit alors la dépense publique locale comme « la somme des dépenses réelles en comptabilité générale des sections de fonctionnement et d’investissement nettes des amortissements d’emprunts » (article 11).

Pour 2015, l’objectif d’évolution de la dépense publique locale est de 0,5%, dont une évolution de la dépense de fonctionnement de 2%.

Tableau extrait de l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques 2014-2017 :

A partir des dernières données disponibles par la DGCL des comptes administratifs 2012, l’objectif de dépense publique locale en montant serait donc de 216,47 Mds € dont 165,29 Mds d’euros de dépenses de fonctionnement.

Par déduction, les dépenses d’investissement de l’ensemble des collectivités (hors remboursement de la dette) devraient alors s’élever au maximum à 51,18 Mds €, soit une baisse de -4% par rapport à 2014 (comme le présente le tableau ci-dessous) :

 

Ainsi, en 2015, en fixant un objectif d’évolution de la dépense publique locale de 0,5% alors que dans le même temps l’objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement est à 2%, le législateur préconise aux collectivités territoriales, de réduire leurs dépenses d’investissement hors remboursement de la dette (dépenses d’équipement, subventions d’investissement versées…) de -4% par rapport à 2014, tout en limitant la hausse de leurs dépenses de fonctionnement à 2%.