Intercommunalité et Réforme des collectivités territoriales

Mutualisation des services

Un article intéressant sur la mutualisation des services à lire sur Localtis :

A priori source d’efficacité, la mutualisation des services a le vent en poupe. Mais le succès d’un tel chantier n’est pas garanti. De nombreux obstacles, essentiellement d’ordre politique, peuvent surgir. Une étude inédite, réalisée pour l’ADCF à partir de l’analyse d’une vingtaine d’exemples, les décortique. Sans constituer un mode d’emploi, le document apporte de multiples conseils pratiques aux décideurs locaux.

La mutualisation des services est promise à un bel avenir. Confrontés à des contraintes budgétaires croissantes, les responsables des communes et groupements de communes trouvent en effet de multiples avantages à partager des personnels entre leurs structures. Ils comptent ainsi limiter la réduction éventuelle des services rendus aux usagers, favoriser l’intégration de leurs structures, améliorer leur fonctionnement administratif, ou encore souvent – mais moins qu’auparavant – réaliser des économies. Beaucoup d’élus partagent naturellement ces motivations. Certains ne se sont pas encore penchés sur le sujet, mais seront certainement obligés de le faire, car la loi de réforme des collectivités territoriales a prévu, en son article 67, l’élaboration d’un rapport de mutualisation accompagné d’un schéma. Les élus locaux décideront librement du contenu de ce schéma. Et c’est très bien ainsi, car « la mutualisation est un travail d’orfèvre, étroitement soumis aux circonstances et dont la dimension ‘artisanale’ doit être préservée », assure une étude sur la mutualisation des services réalisée pour l’Assemblée des communautés de France (ADCF) par cinq élèves administrateurs territoriaux de l’Institut national d’études territoriales (Inet)*.

Lire la suite de l’article sur le site de Localtis.

Intercommunalité, réforme territoriale et économies d'échelles

Il convient de faire un point sur le découpage administratif de la France. Au 1er janvier 2010, la France était constituée de :

1/ 36 682 communes,

dont Communes appartenant à un groupement :

  • 34 774 communes (95%),
  • 57,9 millions d’habitant (89%)

dont Communes isolées :

  • 1 908 communes isolées (5%), dont :

–          1 697 communes de moins de 3 500 habitants (89% du total)

–          1 074 communes de moins de 500 habitants (56% du total)

  • 7 millions d’habitants (11%)

2/ 2 611 EPCI à fiscalité propre,

  1. 16 CU,
  2. 181 CA,
  3. 2 409 CC,
  4. 5 SAN.

3/ 15 378 syndicats.

  1. 10 789 SIVU,
  2. 1 395 SIVOM,
  3. 3 194 syndicats mixtes.
  • 26% des groupements ont moins de 5 000 habitants
  • 29 communautés en sont constituées que de 2 communes (dont 1/3 en Île-de-France).

La France compte plus de 36.000 communes, soit à elle seule plus que toutes les communes de l’Europe des 12 réunis (Europe de l’Ouest et la Grève hors les pays nordiques). En outre, chaque commune peut appartenir à un ou plusieurs syndicats : 61% des communes appartiennent à 4 syndicats.

Inévitablement, la question du nombre de structures à l’échelon communal se pose. N’est-il pas possible d’en réduire le nombre ? Et pour quels objectifs ?

La réforme territoriale initiée par la loi du 16 décembre 2010 poursuit trois objectifs : le renforcement de l’intercommunalité, l’achèvement de la carte intercommunale et la rationalisation de l’intercommunalité.

L’idée sous-jacente au regroupement des communes en intercommunalités, et à la réduction du nombre de structures, est souvent de bénéficier des fameuses « économies d’échelle ».

De manière très simplifiée, l’équation pourrait s’écrire ainsi :

Réduction du nombre de structures => réduction des dépenses => réduction du déficit et/ou des impôts

L’intercommunalité a justement été mise en avant comme un vecteur d’économies d’échelles pour les communes. Pour autant, force est de constater que l’existence d’économies budgétaires suite à la mise en place d’une intercommunalité n’est pas avérée. Pourtant, en mutualisant leurs compétences et en regroupant leurs moyens, on pourrait s’attendre a priori à ce que le coût de « production » du service public diminue. Alors pourquoi n’y a-t-il pas d’économies ?

La première réponse réside dans la méconnaissance de la définition des économies d’échelles. Reprenons la définition d’une « économie d’échelle ». L’économie d’échelle est la baisse du coût unitaire d’un produit obtenu en accroissant la quantité de la production. En termes plus simples, une économie d’échelle, c’est produire plus et que chaque unité de service produite coûte moins chère que la précédente.

Avec le transfert de compétences à l’intercommunalité, la production de services publics est concentrée auprès d’une structure. Il est même possible qu’il y ait une diminution du coût unitaire, surtout lorsqu’une compétence est transférée en totalité, permettant de ce fait un transfert de la gestion administrative de la compétence et non un doublement de la gestion (en cas de transferts de bouts de compétences, chaque structure a besoin d’agents pour effectuer les tâches administratives, et cela conduit à un doublonnement des postes).

Mais il y a aussi dépense supplémentaire. La notion d’économie d’échelle est victime de son appellation : « économie ». Une économie d’échelle n’est pas une économie budgétaire. Le passage en intercommunalité permet peut être de produire plus et moins cher, mais si ce supplément de production généré par le passage en intercommunalité n’aurait pas été réalisé en l’absence de transfert de compétence, alors il y a bel et bien dépenses supplémentaires, et non économies.

Pourquoi cette situation ? Tout simplement parce que l’on peut se demander pourquoi transférer une compétence à l’échelon intercommunal si c’est pour rendre le même service qu’une commune isolée. L’économie budgétaire n’est pas visible par la population.

Par son besoin de justification, l’intercommunalité conduit inévitablement à une amélioration de l’offre de services à la population. Les communes périphériques des villes centres bénéficient de nouveaux services, de nouveaux équipements sont construits par l’agglomération, … Cela a un coût.

Finalement, on observe que l’intercommunalité peut conduire à étoffer l’offre de services avec un coût marginal décroissant (ce n’est pas toujours vérifié). C’est le principe de l’économie d’échelle. Mais cette offre de service supplémentaire, bien que coûtant moins chère que si les communes prisent individuellement l’avaient réalisée, constitue bien une dépense supplémentaire, justement parce que les communes prises individuellement ne l’auraient pas réalisée.

Le rapport du sénateur Dallier de 2006 est d’ailleurs éloquent sur ce point :

Rapport d’information sur l’intercommunalité, Philippe Dallier, Sénateur, Observatoire de la Décentralisation, 1er février 2006 :

« Pour constater des économies d’échelle [ndlr : et pour qu’il y ait économies budgétaires], il faut qu’à qualité de service inchangée, le coût de ce service pour l’usager baisse parce que les facteurs de production du service ont été utilisés plus efficacement et à la bonne échelle territoriale ou démographique. […]

L’intercommunalité ne pouvait pas échapper à la règle selon laquelle celui qui reçoit une compétence veuille montrer qu’il fait mieux que son prédécesseur. Il est également vrai que les communes-membres d’un EPCI sont souvent plus exigeants avec lui qu’elles ne l’étaient pour elles-mêmes dans l’exercice des compétences transférées quand elles assuraient elles-mêmes ces compétences.

Enfin, les présidents d’EPCI ont souhaité donner des bases solides et une visibilité accrue à leur établissement et cela passait par des locaux et du personnel. Le résultat est qu’aujourd’hui, l’intercommunalité a fait croître la dépense publique et le nombre de fonctionnaires et ce reproche nuit désormais à l’appréciation des premiers résultats tangibles qu’elle a offerts à ses administrés. […]

Cette situation entraîne un «doublonnement» des postes dans la mesure où les communes ont conservé leur capacité d’intervention et donc leur personnel.»

Réforme intercommunale et élections sénatoriales

Lu sur Localtis.info

Cette idée [corriger la réforme] est partagée par Charles-Eric Lemaignen, président de la communauté d’agglomération d’Orléans et vice-président de l’ADCF. Ceci, notamment, en raison du calendrier de la réforme intercommunale : celui-ci télescope les élections sénatoriales et n’est au fond pas si loin des élections municipales. « Il faut respecter le temps politique », admet l’élu. Mais, ajoute-il, il faudrait du coup prévoir une « clause de revoyure ». Histoire de remettre les cartes intercommunales sur le métier au lendemain des élections de 2014. Les mécanismes de la réforme de l’intercommunalité auraient donc besoin d’un peu d’huile pour ne pas se gripper trop vite.
C’est aussi ce que pense Jacqueline Gourault. L’élue a notamment relevé que si les règles de réduction du nombre des vice-présidents des conseils communautaires s’appliquent dès 2012 aux communautés qui vont fusionner, comme la loi le prévoit, des difficultés sont prévisibles. Car ces règles auront évidemment pour conséquence de mettre un terme plus tôt que prévu à certains mandats. Le ministre a reconnu que ceci posait problème. Et s’est dit prêt à soutenir, dans le cadre du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale – dont le Parlement débattra d’ici à la fin de l’année – un amendement qui permettrait de porter à leur terme les mandats menacés.
Daniel Delaveau, le président de l’ADCF, avait pour sa part appelé quelques instants plus tôt à saisir la « chance historique » que constitue en 2011 l’exercice de rationalisation de la carte. Et à « agir dès maintenant » pour relever les défis de la réforme intercommunale. Sachant, ajoutait-il, que « les partisans de l’immobilisme ne vont pas manquer d’arguments pour repousser les échéances ».

Lire l’article complet sur le site de Localtis.info

Mutualisation des services entre Communes et Communauté

Les II et III de l’article L.5211-4-1 du CGCT prévoit la possibilité pour une commune de mettre tout ou partie de ses services à disposition de l’intercommunalité auquel elle adhère, et réciproquement.

« II.-Lorsqu’une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l’établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour l’exercice des compétences de celui-ci.

III.-Les services d’un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d’une ou plusieurs de ses communes membres, pour l’exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services.  »

Les communes et EPCI ont l’obligation de conclure une convention de mise à disposition, qui doit notamment prévoir les modalités de remboursement des frais engagés.Les communes bénéficient d’un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi du 16 décembre 2010 pour se mettre en conformité.

Un décret précisant les modalités de rédaction de ces conventions vient de paraître. Le décret 2011-515 indique :

« Le remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition en application du II de l’article L. 5211-4-1 s’effectue sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement constatées par l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune bénéficiaire de la mise à disposition.

La convention définit la méthode retenue pour la détermination du coût unitaire de fonctionnement et comprend une prévision d’utilisation du service mis à disposition, exprimée en unités de fonctionnement. Le coût unitaire comprend les charges liées au fonctionnement du service et en particulier les charges de personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de services rattachés, à l’exclusion de toute autre dépense non strictement liée au fonctionnement du service.

Le coût unitaire est constaté à partir des dépenses des derniers comptes administratifs, actualisées des modifications prévisibles des conditions d’exercice de l’activité au vu du budget primitif de l’année. La détermination du coût est effectuée par l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune ayant mis à disposition ledit service. […] »

Le dispositif prévu par le décret est donc largement celui qui est déjà appliqué dans les conventions de mises à disposition actuellement en vigueur, celui du remboursement des frais par un taux horaire et un nombre d’heures d’affectation à l’une ou l’autre des collectivités bénéficiaires de la mutualisation.

La publication de ce décret résoud par contre les problèmes rencontrés avec Bruxelles, les services de la Commission Européenne considérant jusqu’alors que de tels dispositifs relevaient des marchés publics. Ils avaient alors demandé au Gouvernement de préciser quelques règles par décret, ce qu’il a fait.

 

Accéder au décret 2011-515

L'ADCF dresse un premier bilan des schémas départementaux

L’ADCF a dressé un premier bilan des projets de SDCI présentés fin avril par les Préfets, et livre une analyse synthétique des 60 documents étudiés. Selon les projections de l’AdCF, le taux de réduction des syndicats qui résulterait de l’application des projets préfectoraux serait de l’ordre de 40 à 45% (certaines suppressions ou fusions n’étant que suggérées).

« Si l’on consolide l’ensemble des projets de schémas, l’ambition de l’Etat affichée en début de procédure (dans l’attente des avis individuels des collectivités puis des travaux d’amendement de la CDCI) est d’une tonalité assez volontariste même si d’importantes disparités se font jour d’un département à l’autre.

Dans plusieurs départements, ne sont poursuivis en effet que les seuls objectifs de rattacher les dernières communes isolées et de répondre au critère démographique des 5000 habitants. Dans certains, les projets ou avant-projets s’avèrent prudents, ne proposant aucune fusion ni rectification majeure de périmètre. Dans beaucoup d’autres en revanche, des options volontaristes sont énoncées avec pour effet de modifier la quasi-totalité des périmètres communautaires. En Provence-Alpes-Côte d’Azur, le préfet du Var propose par exemple une carte ultime constituée de seulement 6 communautés (en place des 15 actuelles). Le projet du Vaucluse tendrait vers 7 communautés, les Bouches-du-Rhône vers 7, celui des Alpes-Maritimes vers 6 (avec la création de la métropole niçoise). Le nombre de communautés passerait de 45 à 21 en Gironde, de 25 à 14 dans la Drôme, de 41 à 27 dans l’Orne, de 53 à 24 en Dordogne… Le Loir-et-Cher passerait de 22 à 12 communautés. Le Gard de 31 à 16. Les Hautes-Pyrénées de 37 à 20. En Corse-du-Sud, la carte finale comprendrait 9 communautés. »

Accéder à la note de synthèse sur les SDCI de l’ADCF

Difficultés de création d'EPCI à FPU

La loi de finances rectificatives pour 2011 de mai 2011 devrait corriger un « bug » de la suppression de la taxe professionnelle. En effet, une difficulté d’application existait pour le cas des EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU) nouvellement créé en 2011 alors que les communes percevaient tout ou partie de la compensation relais (ex-TP) en 2010. Ces créations d’EPCI peuvent donc soit résulter de création pure et simple, soit de fusion d’EPCI dont au moins l’un était en 2010 à fiscalité additionelle, ou enfin lors du passage en FPU en 2011 d’un EPCI à FA en 2010.
Dans ces 3 cas, la loi ne prévoit pas le transfert des montants du FNGIR aux EPCI à FPU. Ainsi, les communes ont transféré leurs ressources de fiscalité professionnelle 2010, c’est à dire la compensation relais. C’est cette compensation relais qui leur est reversée en attribution de compensation. L’EPCI recevra lui à compter de 2011 les nouvelles recettes de fiscalité professionnelle, mais n’aura pas à subir le reversement du FNGIR et de la DCRTP, car celui-ci n’est pas transférable. Les communes qui n’étaient en FPU au 31 décembre 2010 et qui intègrent un EPCI à FPU au 1er janvier 2011, se retrouvaient donc à assumer le prélèvement (ou reversement) pour les ressources dont bénéficient leur EPCI. Ceci a obligé à prévoir des mécanismes de reversements au travers des attributions de compensation, votée à l’unanimité du Conseil Communautaire, ou suite à un accord entre la commune concernée et l’EPCI, afin de transférer la charge du FNGIR et DCRTP à l’EPCI.
Comme l’a reconnu Bercy dans une note adressée aux Préfets en début d’année :
« Un correctif législatif est en préparation. Il n’interviendra cependant qu’après le vote des budgets et des taux d’imposition.
A court terme, dans les EPCI à FPU concernés, seule une correction des attributions de compensation des communes membres permet, de manière transitoire, de neutraliser le problème, si les collectivités le souhaitent :< - lorsque la commune perçoit de la DCRTP et du FNGIR qui devrait logiquement revenir à l'EPCI : le 4e alinéa du 1° du V de l'article 1609 nonies C du CGI permet, par délibérations concordantes du conseil municipal de la commune concernée et du conseil communautaire prises chacune à la majorité simple, de procéder à une réduction de l'attribution de compensation versée par l'EPCI à cette commune ; - lorsque la commune est prélevée au titre du FNGIR : dans ce cas, il faut pouvoir augmenter l'attribution de compensation versée par l'EPCI à cette commune. Un vote à l'unanimité du conseil communautaire après avis de la commission locale d'évaluation des transferts de charges (CLETC) est nécessaire (1° bis du V de l'article 1609 nonies C du CGI). L'accord du conseil municipal n'est pas nécessaire. Bien que nous soyons conscients de la difficulté qu'il peut y avoir localement à réunir l'une ou l'autre de ces conditions de majorité, il s'agit actuellement du seul moyen de neutraliser parfaitement les problèmes de FNGIR par le truchement de l'attribution de compensation, et d'éviter ainsi de mettre en difficulté la trésorerie des communes ou des EPCI. Par ailleurs, si la date du 30 avril reste impérative pour le vote des taux et des budgets, la décision de correction des attributions de compensation peut être prise à tout moment de l'année et être intégrée via une décision modificative ou un budget supplémentaire. Après la prise en compte de la correction législative envisagée, il conviendrait toutefois alors d'envisager de délibérer à nouveau sur les montants des attributions de compensation puisque le correctif aura cette fois été apporté par la loi."

Mutualisation communes-EPCI

Lu sur Localtis.fr :

Le directeur général des collectivités locales l’a récemment confirmé à des sénateurs. En étroite concertation avec la Commission européenne, le gouvernement a préparé, en application de la loi de réforme des collectivités, un projet de décret qui va mettre un terme définitif aux incertitudes qui planaient il y a deux ans encore sur la mutualisation entre les communautés et les communes. A condition que le texte soit publié, la Commission européenne s’engage en effet à oublier l’avis motivé qu’elle a prononcé en juin 2007 au sujet des conventions que les communes françaises concluent avec leurs groupements pour mettre à disposition des personnels au profit de ceux-ci. Pour Bruxelles, ces conventions relevaient tout simplement des marchés publics et nécessitaient par conséquent la mise en oeuvre d’une procédure de mise en concurrence !

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Transferts de compétences et règles de votes

La loi relative à la réforme territoriale du 16 décembre 2010 a modifié les règles relatives aux votes des transferts de compétences. La réponse ministérielle vient rappeler ces principes.

Antérieurement à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, l’accord des conseils municipaux des communes dont la population était supérieure au quart de la population regroupée, était nécessaire. Ainsi, dans certains cas, plusieurs communes, dès lors que leur population était supérieure à ce seuil, pouvaient détenir un droit de veto sur l’évolution des compétences.

Une disposition relative à la limitation du bénéfice du droit de veto figure dans la loi de réforme des collectivités territoriales. L’article 10 prévoit ainsi que, quelle que soit la catégorie d’EPCI à fiscalité propre, le droit de veto est détenu par la seule commune dont la population est la plus importante dès lors qu’elle représente plus du quart de la population totale intéressée. Le législateur n’a ainsi pas entendu supprimer toute possibilité de veto, « afin d’éviter que des transferts de compétence ne soient imposés à la ville-centre« , mais il a restreint le bénéfice de ce veto à une seule commune et à la condition expresse que le nombre de ses habitants soit suffisamment significatif par rapport à la population totale concernée.

Réponse ministérielle question Assemblée Nationale N°81524, réponse publiée au JO du 08/03/2011, page 2244.

Rôle et pouvoirs des CDCI

Les Commissions Départementales de Coopération Intercommunale (CDCI) sont les organismes représentatifs des collectivités locales, et ont historiquement 2 rôles :

1/ Emettre un avis sur les projets de création ou de fusion d’EPCI, et

2/ Contribuer à l’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), qui existaient avant la réforme des collectivités territoriales, mais dans une version moins contraignante.

Composition

Les CDCI, dont les membres devront avoir été renouvelés avant le 16 mars 2011, sont composées (article 53, loi du 16/12/10) à hauteur de :

– 40% de représentants des communes (maires, adjoints ou conseillers municipaux),

– 40% de représentants des EPCI à fiscalité propre (communautés),

– 10% de conseillers généraux,

– 5% de syndicats et

– 5% de conseillers régionaux.

Le poids des communes a été nettement réduit puisque celles-ci représentaient 60% des membres des CDCI, au bénéfice des EPCI à fiscalité propre qui représentaient 20% des membres.

Définition des Schémas départementaux

La loi du 16 décembre 2010 a renforcé le rôle des CDCI. Sur la définition du SDCI, les CDCI ont obtenu un pouvoir d’amendement, certes contraint par une adoption à la majorité des 2/3. L’esprit de la loi, et le texte de la circulaire du 27 décembre 2010, font des CDCI, le partenaire du Préfet pour réaliser les schémas départementaux de coopération intercommunale. Le Préfet devra recueillir l’avis de la CDCI, qui disposera d’un délai de 4 mois pour se prononcer. Elle pourront amender le projet de schéma proposé par le Préfet à la majorité des 2/3.

Une fois le schéma départemental arrêté (au plus tard le 31/12/2011), le Préfet n’a plus besoin de recueillir l’avis de la CDCI pour le mettre en oeuvre. Par contre, si le Préfet souhaite modifier un périmètre ou fusionner un EPCI alors que cela n’était pas prévu dans le schéma départemental, il devra alors soumettre le projet pour avis à la CDCI, qui aura à nouveau la possibilité de l’amender à la majorité des 2/3 (et non le refuser).

Pouvoirs « renforcés » de la CDCI

Pendant toute la période de « pouvoirs renforcés » du Préfet, entre le 1er janvier et le 1er juin 2013, le Préfet pourra créer, étendre, fusionner ou intégrer une commune à un EPCI sans recueillir l’avis de ces derniers, mais après avis de la CDCI. Cette dernière bénéficiera du pouvoir d’amender le projet à la majorité des 2/3, et ces modifications devront être prises en compte dans l’arrêté préfectoral (article 60, loi du 16/12/10). Pour peu qu’elle atteigne le niveau de majorité suffisant, la CDCI pourra si besoin, avoir un rôle de contrepoids aux décisions du Préfet.

Nombre des conseillers territoriaux : le projet de loi est publié

Le projet de loi fixant le nombre de conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région a été rendu public. Ce texte reprend l’article 6 de la loi du 16 décembre 2010 pour les effectifs qui n’avaient pas fait l’objet de remarques de la part du Conseil constitutionnel, et adapte pour les autres les effectifs. En effet, ce dernier avait jugé non conforme les effectifs de conseillers territoriaux à l’habitant qui s’écartaient de manière trop disproportionnés de la moyenne régionale. Les départements trop faiblement peuplés ont un quota minimum de conseillers territoriaux fixé à 15. L’appréciation du respect de la moyenne régionale s’effectue hors ces départements.

Le nombre total de conseillers territoriaux passe de 3496 à 3493.

Les principaux changements concernent la Lorraine (4 conseillers en moins pour la Meuse et 2 conseillers en moins pour les Vosges, 2 conseillers en plus pour la Moselle), Rhône Alpes (1 conseiller en plus pour l’Ardèche et la Drôme, 1 conseiller en moins pour la Savoie), et la Guadeloupe qui gagne 2 conseillers. Pour les autres régions censurées, l’Auvergne, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon et les Pays de la Loire, le respect de l’écart à la moyenne régionale conduit à augmentation ou la diminution d’1 conseiller.

 

Voir le tableau du nombre de conseillers territoriaux « avant et après »

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